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公共政策分析 導(dǎo)論 基本的概念 0 主要內(nèi)容 什么是公共政策公共政策的類型劃分 1 什么是公共政策 學(xué)者們曾經(jīng)給出多種關(guān)于 公共政策 的定義 定義之間的差別主要反映了不同學(xué)者理解現(xiàn)實對象的不同路徑和模式 參見 陳慶云 p2 5下面我們簡單地介紹三種定義 con 托馬斯 戴伊 ThomasDye 公共政策就是政府決定去做 或者決定不去做的所有事情 公共政策是政府的政策 公共 政府 公共 影響和作用的對象是一個群體政府 Agovernmentisthebodywithinanorganizationthathastheauthoritytomakeandenforcerules lawsandregulations有所為 有所不為 決定不干預(yù)也是政府的政策 con 詹姆斯 安德森 JamesAnderson 公共政策是政府的一個有目的的活動過程 而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)而采取的政策是一個有目的的過程目的過程政策不僅僅是一種打算和計劃 con 戴維 伊斯頓 DavidEaston 公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配政策的功能 和實質(zhì) 是 價值分配價值 不僅僅是經(jīng)濟價值 比如 對于社會傳統(tǒng)所持有的看法GERMANINSURANCE分配 當(dāng)群體中價值出現(xiàn)分離甚至沖突時 決定支持哪些人的價值 由于公共政策是政府的政策 因此該分配是一種具有權(quán)威性的分配 con 公共政策分析二十世紀中期首先在美國興起的一個跨學(xué)科的 綜合性的研究領(lǐng)域 其目的是要通過對公共政策相關(guān)問題和現(xiàn)象進行研究來幫助人們對公共政策相關(guān)現(xiàn)象獲得更加深入的了解 進而幫助政府通過制定和實施高質(zhì)量的公共政策來促進全社會的利益 2 公共政策的類型劃分 政策類型劃分的目的 理解和分析公共政策兩種最簡單的分類按照政策所采取的形式來劃分 法律 法規(guī) 行政命令 計劃和方案等各種形式按照政策所針對的領(lǐng)域 產(chǎn)業(yè)政策 財政政策 貨幣政策 人口政策 農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策 環(huán)保政策 教育政策 科技政策 衛(wèi)生醫(yī)療政策 社會保障政策 con 按照政策發(fā)生 發(fā)展的邏輯順序以及政策的相對重要性來進行劃分一些政策指導(dǎo) 約束和影響另外一些政策 元政策 Policyonhowtomakepolicy Dror 基本政策 用以指導(dǎo)方面政策的主導(dǎo)性政策 比如 計劃生育是一項基本國策 方面政策或具體政策 針對特定的政策問題而作出的政策Meta policyapproachofpolicyanalysis案例1 1 案例1 1 121文件vs 18號文件 2003年6月5日 央行印發(fā)了 中國人民銀行關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知 銀發(fā) 2003 121號 要求商業(yè)銀行進一步落實房地產(chǎn)信貸政策 防范房地產(chǎn)信貸風(fēng)險 促進房地產(chǎn)金融健康發(fā)展 其主要內(nèi)容是嚴控房地產(chǎn)開發(fā)貸款 土地儲備貸款 施工企業(yè)流動資金貸款 及個人投資性按揭貸款等 以期達到對房地產(chǎn)市場降溫的目的 121號文件的出臺意在抑制房地產(chǎn)市場泡沫 遭到房地產(chǎn)業(yè) 大佬 們怒氣沖沖的抨擊 一些人認為央行121號文件使 房地產(chǎn)業(yè)的冬天來了 還有人說這是 仇富行為 某地產(chǎn)商甚至指責(zé)央行 有毛病 2003年8月12日 國務(wù)院發(fā)出 關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知 即 國務(wù)院18號文件 將房地產(chǎn)業(yè)定位為拉動國家經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一 明確提出要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展 18號文件在很大程度上是被普遍視為房地產(chǎn)商利益群體的一次公開的勝利 顯示了中國房地產(chǎn)界已經(jīng)崛起 并第一次公開了與政府進行政策博弈的能量 18號文件已被看作是中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的一道分水嶺 121號文件一出臺 房產(chǎn)商仿若驚弓之鳥 之后 緊接著 房地產(chǎn)商動作頻頻 各種研討會相繼召開 業(yè)內(nèi)頭面人物紛紛發(fā)表講話 而最重要的動作則是在房產(chǎn)商的力推下 全國工商聯(lián)邀集眾多房產(chǎn)商同心協(xié)力 寫出一個報告上報國務(wù)院 上演了一出 地產(chǎn)大佬圍攻121文件 的好戲 輿論認為 這些舉動促成了國務(wù)院18號文件的出臺 可以說 在改革以來的20多年中 一個利益群體能夠通過自己的努力影響甚至改變政府的一項重要政策 這還是第一次 這之后 嘗到甜頭的房地產(chǎn)商們的聲音突然大了起來 并且擁有一定的話語權(quán) 這多少改變了中國房地產(chǎn)業(yè)的狀態(tài) 也正是在這種狀態(tài)下 中國社科院金融研究所易憲容博士在其那篇著名的 謹防房地產(chǎn)業(yè)要挾整個中國經(jīng)濟 一文提出了自己的警告 房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)把地方政府 國家經(jīng)濟及民眾利益捆綁在一起 房地產(chǎn)正在要挾著整個中國大陸經(jīng)濟 來源 中國房產(chǎn)七年治政 時代潮 2005年第14期 按照政策內(nèi)容所表現(xiàn)出的特性實體性政策 以價值分配作為直接目的的政策 比如 減免農(nóng)業(yè)稅程序性政策 規(guī)定如何做 由誰去做的政策 比如 辦事程序案例1 2 兩種程序性政策 案例1 2 兩種程序性政策 政府價格決策聽證暫行辦法第一章總則第二章聽證的組織第三章聽證程序第四章法律責(zé)任第五章附則 中華人民共和國行政許可法第一章總則第二章行政許可的設(shè)定第三章行政許可的實施機關(guān)第四章行政許可的實施程序第五章行政許可的費用第六章監(jiān)督檢查第七章法律責(zé)任第八章附則 con 制定公共政策時所面臨的兩個選擇 實體 還是 程序 實體 意味著將所面臨的政策問題與其它問題隔離起來 然后選擇價值和目的 最后制定政策方案程序 意味著要發(fā)現(xiàn)此問題與其它問題的共通之處 然后制定應(yīng)對這些問題的規(guī)則和制度 con 程序性政策的重要性 為什么要有程序性政策 程序本身可能直接地體現(xiàn)了某種價值 比如公平程序性政策可能具有實質(zhì)性的影響 比如 民主和法治可能會促進有利于弱勢群體的收入分配在特定的政策上 程序性政策未必有利于其政策目的的達成但從長期和整體的視角來看 經(jīng)驗證明 完善程序是實現(xiàn)goodgovernance和提高社會福利的必要途徑案例1 3 法律學(xué)者關(guān)于實體正義和程序正義的爭論 案例1 3 法律學(xué)者關(guān)于實體正義和程序正義的爭論 實體正義vs 程序正義實體正義強調(diào)結(jié)果的公正 比如 一位中世紀著名法官的名言 在我的法庭上 除了真相還是真相 程序正義強調(diào)過程中的規(guī)則 比如 辛普森案件有瑕疵的證據(jù) 一雙沾有血跡的襪子 面條里只能有一只臭蟲 有問題的證人 講過種族歧視言論的警官英美法律體系中的刑事案件審判制度 西方法律制度中程序正義的兩個來源英國的自然正義觀念任何人不能擔(dān)任自己案件的法官 法官與案件和當(dāng)事人沒有利益關(guān)系 審判者無偏見 美國 法官要使用專用電梯 聽取雙方陳述 不能單方面接觸 裁判者要給出一個理由美國的程序性正當(dāng)法律程序違反了正當(dāng)程序要遭受實體無效的懲罰違反了正當(dāng)程序可成為司法救濟的基礎(chǔ) 上訴 人身保護令 關(guān)于程序正義的簡單討論辛普森案件中多數(shù)美國民眾都認為辛普森有罪 假定這是一個事實 則程序正義的要求使得辛普森被判無罪 刑事 便出現(xiàn)與實體正義的沖突然而 設(shè)想 我們要求無論如何都要實現(xiàn)實體正義 則必然會損害程序正義在程序正義被損害的情況下 維護群體和個體利益的要求只能依靠 法官的道德和能力 這正是東方社會古典體系的邏輯一旦上述條件不能保證 則出現(xiàn)一個糟糕的社會相反 完善的程序則更可能促進社會的和諧 最近的兩個案件湖北巴東鄧玉嬌案和杭州飚車案兩個案件的核心 事實 和 真相 從實體正義的路徑來理解問題 努力發(fā)現(xiàn)并報告事實和真相從程序正義的路徑來理解問題 建立能夠使民眾信任的機制目前我國公共政策的核心問題 社會信任需依靠完善程序性政策 法治 來建立社會信任 案例1 4 美國幾項重要的程序性政策 1946 AdministrativeProceduresActthebasicpurposesoftheAPAare 1 torequireagenciestokeepthepublicinformedoftheirorganization proceduresandrules 2 toprovideforpublicparticipationintherulemakingprocess 3 toestablishuniformstandardsfortheconductofformalrulemakingandadjudication 4 todefinethescopeofjudicialreview 1974 FreedomofInformationActGovernmentintheSunshineAct 1999 THEREGULATORYRIGHT TO KNOWACTSEC 2 PURPOSES ThepurposesofthisActareto 1 promotethepublicright to knowaboutthecostsandbenefitsofFederalregulatoryprogramsandrules 2 increaseGovernmentaccountability and 3 improvethequalityofFederalregulatoryprogramsandrules 按照政策的功能或作用分類 分配性 管制性 自我管制性 再分配性政策分配性政策向特定的群體 或個體 分配服務(wù)或利益的政策 它通常是由政府資金來支持的 比如 產(chǎn)業(yè)政策中對符合條件的企業(yè)提供扶持 公共工程 等分配性政策通常沒有直接受到損害的群體或個體 其成本由全體人民承擔(dān) 因此遭遇利益沖突的可能性比較小問題 如何控制過度地投放資源 案例1 5 PorkBarrelandtheU S Line itemVetoActof1996 受政府資助的地方產(chǎn)品或者工程項目 案例1 5PorkBarrelandtheU S Line itemVetoActof1996Porkbarrelreferstoappropriationofgovernmentspendingforlocalizedprojectssecuredsolelyorprimarilytobringmoneytoarepresentative sdistrict 1998年美國最高法院在 Clintonvs CityofNewYork 一案中裁決 1996年擇項否決法案 LineItemVetoActof1996 違憲 所謂 擇項否決 即允許總統(tǒng)有權(quán)力在簽署完國會兩院所通過的某項撥款法案從而完成該法案的合法化程序后再從法案中有選擇地刪除其認為不必要和 或 可能造成浪費的撥款項目 該法案的目的是借用總統(tǒng)的力量來控制porkbarrel 裁決的理由是 總統(tǒng)單方面地否決法案中的某些項目違背了三權(quán)分立的原則 管制 規(guī)制 性政策管制性政策對個體或群體的行為加以限制與分配性政策不同 管制性政策減少人們的自由經(jīng)濟性管制 主要針對自然壟斷和信息不對稱問題 目的是增進效率和確保公平交易 手段主要包括對市場準入 價格 服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量 投資 會計等行為的管制 社會性管制 以保障勞動者和消費者的安全 健康 衛(wèi)生 環(huán)境保護 防止災(zāi)害等目的而對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及生產(chǎn)過程進行的管制 確保衛(wèi)生和健康 藥品法 醫(yī)療法 傳染病預(yù)防法 檢疫法 麻醉藥品管制等 確保安全 防止災(zāi)害和疾病 保護消費者安全 交通安全 消防 槍支管制等 防止公害和保護環(huán)境 污染管制 自然環(huán)境保護 放射物品管制 自然災(zāi)害防止 確保教育 文化 福利 教育質(zhì)量 社會福利 文物保護等 美國將社會性管制稱做HSE Health SafetyandEnvironmental Regulation 運用時所面臨的主要問題管制影響行為 導(dǎo)致行為扭曲 從而造成經(jīng)濟效率的損失 因此 一個重要的問題是 如何盡量避免效率的損失 管制約束行為 從而經(jīng)常導(dǎo)致一些人受到損害 另一些人獲得好處 因此 如何避免社會公平受到損害 如何協(xié)調(diào)各種利益 成為重要的問題 管制的質(zhì)量國際上考察治理質(zhì)量的一個重要指標 主要考察政府管制對私人部門發(fā)展的影響 案例1 6 例1 6 西方國家的政府評價管制質(zhì)量的常見指標 Transparencybeopen keepitsimple beuser friendly Accountabilitytogovernmentministersandparliament tousers tothepublic Targetingregulationshouldfocusontheproblem andminimiseside effects Consistencybepredictable peopleshouldknowwheretheystand Proportionality均衡 性 相稱fittheremedytotherisk onlyregulatewhenyouneedto 自我管制性政策自我管制是被管制對象 個體或群體 進行自我控制的一種行為 比如 個體 比如 企業(yè)自愿實施的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量規(guī)則群體 比如 一個地區(qū)的同類企業(yè)自愿就產(chǎn)品質(zhì)量所實施的規(guī)則多方協(xié)議 比如 消費者組織 生產(chǎn)者組織和政府多方參與的協(xié)議自我管制性政策目標的達成主要不是依靠政府的強制推動政府參與可能表現(xiàn)在兩個方面 創(chuàng)造必要的條件作為平等的主體鼓勵 幫助或推動自我管制的達成 自我管制性政策的運用范圍政府主導(dǎo)的成本比較高 或者 政府在此領(lǐng)域缺乏能力比如 某些比較專業(yè)化領(lǐng)域自我管制對自愿實施這些措施的個體或者群體從總體上和長期中是有利的自我管制或多或少地都依賴外部環(huán)境 比如法律和制度有利于企業(yè)選擇長期行為政府管制造成的成本促使企業(yè)自我約束社會發(fā)展比較成熟 達成自愿協(xié)議比較容易 再分配性政策再分配性政策是指那些涉及到不同群體間財富 收入 權(quán)力轉(zhuǎn)移的政策 其目的不是財富或權(quán)力運用方式的改變 而是財富或權(quán)力的重新分配其典型是在窮人和富人之間進行財富轉(zhuǎn)移的政策 比如 通過所得稅 累進稅率 負所得稅 來進行財富轉(zhuǎn)移再分配性政策從制定到維持都非常困難 公共政策學(xué)習(xí)與研究注意的幾點事項1 多借鑒國外相關(guān)實踐 二 研究問題 3一個笑話 引用高水平文獻 goodgovernance UNESCAP 5 政府途徑的優(yōu)勢和缺陷 優(yōu)勢廣泛的權(quán)威性 可以影響到每個區(qū)域和群體充足的資源保障 稅收及所掌握的其它資源強制性的實施 政府是唯一可以合法地使用暴力的組織降低交易成本 集中力量辦大事 缺陷 GovernmentFailure與市場不同 政府是一種集體決策模式 現(xiàn)代政府的一般組織模式直接民主 采用全民投票的形式來進行決策代議制民主 人民投票選舉其代表 然后再由代表們來進行決策行政機構(gòu) 官僚機構(gòu) 按照前面的價值標準 政府途徑來解決社會問題存在各種缺陷 民主過程中投票模式的基本缺陷高成本 低效率 例 針對上次美國總統(tǒng)選舉 布魯金斯學(xué)會政治分析家托馬斯 曼說 此次總統(tǒng)選舉很可能需要花費10億美元 任何投票過程都可能存在本質(zhì)性缺陷 這個本質(zhì)性缺陷使得任何投票過程都潛在地具有被操縱的可能性 圖 如果我們的理想是通過投票找到一個最有利于社會福利的結(jié)果 全民投票過程可能會傷害少數(shù)人的利益 如果不同人群在發(fā)言權(quán)上出現(xiàn)不平等 則結(jié)果更是如此 圖 投票缺陷圖解 政府的決策者未必會自動選擇對社會福利有益的政策 而是陷入自身利益的陷阱決策者 西方 議員 中國 人民代表 行政機構(gòu) 尋租壟斷權(quán)力的價值 圖7中由于壟斷而給企業(yè)所創(chuàng)造的額外價值 由于這種價值類似于地租 經(jīng)濟學(xué)上將其統(tǒng)稱為 租金