PPP融資模式分析.doc

精品文檔PPP融資模式一、什么是PPPPPP是“Public Private Partnership”的縮寫，直譯為“公共私營(yíng)合作制”。PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業(yè)組織之間，為合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。二、PPP模式的特點(diǎn)（一）資金合作方面，社會(huì)投資人在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來(lái)，資金可以較早到位，并且隨著項(xiàng)目的進(jìn)程逐步增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債率。（二）風(fēng)險(xiǎn)分配方面，政府和社會(huì)投資人通過協(xié)商，項(xiàng)目的每一個(gè)階段均由政府和投資人共同完成。政府分擔(dān)了投資人部分的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分配更為靈活合理，使得政府和投資人真正整合成為戰(zhàn)略合作伙伴，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)。（三）項(xiàng)目合作方面，政府可以及時(shí)引進(jìn)和充分利用社會(huì)投資人在創(chuàng)新、融資、技術(shù)、管理效率以及企業(yè)精神等方面的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)項(xiàng)目合作的順利進(jìn)行。三、PPP 與BOT、特許經(jīng)營(yíng)的差別我國(guó)的PPP 大致可以分為三個(gè)階段：第一階段是以BOT 模式為主的時(shí)代，從1985年廣東深圳沙角B 電廠項(xiàng)目拉開了我國(guó)BOT實(shí)踐的序幕，之后迅速開發(fā)了廣東來(lái)賓B 電廠，北京自來(lái)水十廠，成都自來(lái)水六廠和上海大場(chǎng)水廠，以及上海延安東路隧道、廣深珠高速公路等一批有影響的項(xiàng)目。這個(gè)階段主要是以融資為目的，以彌補(bǔ)政府在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，償還歷史欠賬的資金不足。所以，以設(shè)施建成為目標(biāo)，較少考慮達(dá)成運(yùn)營(yíng)和服務(wù)目標(biāo)，一個(gè)幾十億的項(xiàng)目，BOT 合同往往就幾頁(yè)紙。更有甚者，后來(lái)BOT 模式異化發(fā)展成為BT 模式（建設(shè)、移交），其本質(zhì)就是施工企業(yè)帶資建設(shè)，沒有運(yùn)營(yíng)服務(wù)，最后大量的地方政府違約欠債，相關(guān)企業(yè)虧損嚴(yán)重，財(cái)政部緊急叫停。所以，BOT 與BT 模式根本就沒有現(xiàn)代真正的PPP 所倡導(dǎo)物有所值（VfM）的理念和招商管理機(jī)制，更沒有服務(wù)監(jiān)測(cè)和支付機(jī)制等約束雙方的手段，造成公共服務(wù)質(zhì)量和效率損失，甚至承包商觸犯法律等事件。第二階段的標(biāo)志是2004 年建設(shè)部126號(hào)文所倡導(dǎo)的“特許經(jīng)營(yíng)”階段，之后大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)通過特許經(jīng)營(yíng)的方式由私人特許經(jīng)營(yíng)者提供。BOT 也成了特許經(jīng)營(yíng)的主要實(shí)現(xiàn)方式。從大量的實(shí)踐來(lái)看，特許經(jīng)營(yíng)往往成了政府向市場(chǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的方式。項(xiàng)目前期沒有經(jīng)過嚴(yán)格專業(yè)的方案設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)明確、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、招標(biāo)談判等PPP 必要的過程，政府最后往往在錯(cuò)誤的項(xiàng)目中選擇錯(cuò)誤的“合作者”；政府在具體事項(xiàng)上并沒有明確的支持和有效的合作，實(shí)踐中也沒有進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與可以付諸實(shí)施的定機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制；企業(yè)將風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)向經(jīng)營(yíng)成本轉(zhuǎn)嫁，最后導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量和效率受損，一方面企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本居高不下，另一方面公眾難以承受“市場(chǎng)化”的公共服務(wù)的價(jià)格。社會(huì)上對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)“市場(chǎng)化”的詬病不斷，政府在相應(yīng)的政策上只好始終搖擺不定。所以，特許經(jīng)營(yíng)也不是真正的PPP。第三階段就是目前我國(guó)中央政府所推行的PPP 標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化時(shí)代。從上述全球PPP 市場(chǎng)成熟度曲線和階段特征來(lái)分析，我國(guó)正在處于從PPP 第一階段向第二階段過渡的“蛙跳”時(shí)期。這一過程大致需要五年左右的時(shí)間。所以，與BOT等其他融資模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部門與社會(huì)投資人的合作始于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。首先是政府部門以項(xiàng)目發(fā)起人身份，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，選擇合適的社會(huì)投資人開展伙伴式合作，共同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行確認(rèn)，并為此組建專門的項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司根據(jù)雙方達(dá)成的協(xié)議確定風(fēng)險(xiǎn)分配方案，負(fù)責(zé)可行性研究、技術(shù)設(shè)計(jì)等前期工作以及項(xiàng)目在整個(gè)生命周期內(nèi)的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。在此過程中，政府部門和投資人以項(xiàng)目公司為載體，相互協(xié)調(diào)、共同決策，對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在這種合作關(guān)系中，由項(xiàng)目公司根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府的相應(yīng)扶持措施來(lái)安排項(xiàng)目融資，融資數(shù)量、成本以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都與項(xiàng)目的現(xiàn)金流和資產(chǎn)價(jià)值直接聯(lián)系在一起。四、PPP模式政策支持中央大力推廣PPP模式，通過PPP模式加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，降低地方政府的債務(wù)。財(cái)政部最近出臺(tái)的關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式有關(guān)問題的通知(簡(jiǎn)稱財(cái)政部76號(hào)文)，直接指出PPP的“實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃”。除了拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)資金渠道外，首次強(qiáng)調(diào)了PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革”，并要求“平等參與、公開透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。在具體的PPP實(shí)施機(jī)制中，76號(hào)文對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證”，在“評(píng)估論證時(shí)，要與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式進(jìn)行比較分析，確保從項(xiàng)目全生命周期看，采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，或者降低項(xiàng)目成本”，在項(xiàng)目評(píng)估時(shí)“要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容”，在加強(qiáng)能力方面，要推動(dòng)“設(shè)立專門機(jī)構(gòu)”，“履行政府和社會(huì)資本合作政策制訂、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目評(píng)估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，強(qiáng)化組織保障”，中央緊鑼密鼓地推進(jìn)PPP的深層次意圖是通過PPP倒逼地方政府加快治理方式的改革和自身能力的建設(shè)。12月4日，國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部分別發(fā)布了關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(下稱“指導(dǎo)意見”)和政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)(下稱“操作指南”)，這兩個(gè)文件從項(xiàng)目適用范圍、實(shí)施模式、合作伙伴選擇、規(guī)范價(jià)格管理、開展績(jī)效評(píng)價(jià)、做好示范推進(jìn)等各方面，對(duì)開展政府和社會(huì)資本合作(PPP)提出了具體要求，對(duì)于地方政府開展PPP項(xiàng)目具有重要的指導(dǎo)意義。（一）關(guān)于PPP的適用范圍。發(fā)改委的指導(dǎo)意見指出，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，一級(jí)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式。與上述文件同日發(fā)布的財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知，確定天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中，新建項(xiàng)目8個(gè)，地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目22個(gè)。(二)關(guān)于PPP實(shí)施模式問題。一是關(guān)于新建項(xiàng)目，根據(jù)發(fā)改委指導(dǎo)意見，要?jiǎng)澐纸?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，分別通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股和政府購(gòu)買服務(wù)的方式，推動(dòng)PPP項(xiàng)目，具體可以采用建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交(BOT)、建設(shè)擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)和建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式。二是關(guān)于存量項(xiàng)目，財(cái)政部操作指南規(guī)定可以采取轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)和改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等模式，將原來(lái)的政府通過貸款形成的可收費(fèi)的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)，到期后再轉(zhuǎn)讓給政府，從而引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和改造。參照這一原則，有關(guān)專家提出對(duì)于沒有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，例如環(huán)城路等，也可以將原有的BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)換成BRT(建設(shè)-維護(hù)-轉(zhuǎn)移)，通過政府支付維護(hù)費(fèi)，保證私營(yíng)部門的收益，同時(shí)激勵(lì)私營(yíng)部門提高前期項(xiàng)目的質(zhì)量，降低后期維護(hù)成本，以提高收益。此種做法還有助于將原來(lái)BT項(xiàng)目需要3年換完的債務(wù)，拉長(zhǎng)到30年，從而降低每年財(cái)政支出壓力，控制政府的債務(wù)規(guī)模。(三)關(guān)于經(jīng)濟(jì)回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。一是關(guān)于經(jīng)濟(jì)回報(bào)。發(fā)改委指導(dǎo)意見規(guī)定，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)；在推行PPP的同時(shí)，深化價(jià)格管理體制改革，對(duì)于涉及中央定價(jià)的PPP項(xiàng)目，可適當(dāng)向地方下放價(jià)格管理權(quán)限。并依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資。二是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，根據(jù)財(cái)政部操作指南，原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共擔(dān)。兩部委文件的發(fā)布，標(biāo)志著中央開始從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)，使用PPP模式化解政府性債務(wù)、為城鎮(zhèn)化融資有章可循。但上述規(guī)定仍較為原則，需要地方根據(jù)本地實(shí)際情況，加快PPP的建章立制工作。有條件的地區(qū)可以通過對(duì)政府融資平臺(tái)進(jìn)行股份制改造，把一些政府所擁有的，包括交通、供水、供熱、供氣以及其他與城市基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的，可以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)到平臺(tái)公司，引入PPP機(jī)制，將融資平臺(tái)改造成專業(yè)的PPP投資機(jī)構(gòu)。五、PPP模式需要設(shè)立必要的激勵(lì)機(jī)制PPP模式下，需要在合同中設(shè)立必要的激勵(lì)機(jī)制，以避免傳統(tǒng)公共項(xiàng)目建設(shè)的不足，比如超期與超支等問題。一是要確定支付機(jī)制，促使私方按時(shí)完工并且不超支。在PPP模式下，特別是公共部門直接購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目，私方唯有提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)，公共部門才會(huì)支付。在項(xiàng)目建成和提供服務(wù)前，公共部門不會(huì)支付。因此，私方必須按期完工，以盡早獲得支付。另一方面，公共部門支付的只是私方已提供的服務(wù)費(fèi)用，并不支付項(xiàng)目超支費(fèi)用。因此，私方在投標(biāo)時(shí)，必須精打細(xì)算，將整個(gè)合同期費(fèi)用控制在合理的范圍內(nèi)。二是明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使私方提供產(chǎn)品或服務(wù)符合標(biāo)準(zhǔn)。假如私方提供的產(chǎn)品或服務(wù)不符合合同要求，公共部門將懲罰私方，比如削減支付額。如果私方提供的產(chǎn)品或服務(wù)持續(xù)低于合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，那么公共部門可終止PPP合同，或直接接管項(xiàng)目，或再進(jìn)行招標(biāo)。如果私方提供的產(chǎn)品或服務(wù)達(dá)到或者超過合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，公共部門可以追加一定比例的支付，以示獎(jiǎng)勵(lì)。必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制能刺激私方提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)。三是安排合理的資本結(jié)構(gòu)，盡量保證各個(gè)參與方利益一致。長(zhǎng)期困擾傳統(tǒng)公共項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)問題是，承包商的工期和質(zhì)量控制和設(shè)備供應(yīng)商的產(chǎn)品質(zhì)量控制。這個(gè)問題在PPP模式下，可以通過合理安排資本結(jié)構(gòu)予以解決。比如在PPP模式里，相關(guān)各方可組成一個(gè)特殊目標(biāo)載體（SPV），承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營(yíng)商各持一定的股份。這樣，在合同期內(nèi)，公共項(xiàng)目的收入與承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營(yíng)商就組成了一個(gè)緊密的利益共同體。公共項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和設(shè)備質(zhì)量將直接影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入，促使承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營(yíng)商利益一致，自始至終密切關(guān)注項(xiàng)目在整個(gè)合同期的表現(xiàn)，盡量節(jié)約成本，并及時(shí)糾正各種缺陷。六、PPP模式需完善監(jiān)管規(guī)則一些地方政府為了“招商引資”，向企業(yè)承諾了過高的收益率，在高利潤(rùn)的誘惑下，有的企業(yè)沒有進(jìn)行充分論證就貿(mào)然進(jìn)入，結(jié)果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后，政府負(fù)擔(dān)不了這么大的支出壓力，項(xiàng)目收益也就難以保證，出現(xiàn)政府與企業(yè)“雙輸”的局面。市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目很多是能賺錢的，現(xiàn)在是由政府的平臺(tái)公司在做，國(guó)有企業(yè)由于效率較低老是叫苦說不賺錢。在中小城市，市場(chǎng)空間就那么大，政府平臺(tái)公司已經(jīng)在做了，社會(huì)資本可能就很難參與。更有業(yè)內(nèi)人士表示，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，包括道路交通、污水、固廢處理、教育、醫(yī)療各個(gè)方面都可以采用PPP模式，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目至少有七八千個(gè)。此前，由于PPP項(xiàng)目五花八門，一般由城市政府與社會(huì)資本一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)項(xiàng)目地談，沒有統(tǒng)一的合約規(guī)范，而且項(xiàng)目涉及到交通、市政、水務(wù)、環(huán)保、財(cái)政等眾多部門，后續(xù)經(jīng)營(yíng)缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。而PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，涉及的資金量都比較大，一旦出現(xiàn)問題對(duì)社會(huì)公眾、對(duì)政府公信力以及企業(yè)和就業(yè)都有很大影響。目前，浙江省正在草擬具體方案，基本原則是:項(xiàng)目?jī)?chǔ)備主要由市、縣級(jí)來(lái)做，省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。七、財(cái)政部的首個(gè)PPP示范項(xiàng)目近期，財(cái)政部印發(fā)財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知，公布了30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。在2014年結(jié)束前的三天，第一個(gè)簽約項(xiàng)目，也是唯一同時(shí)被財(cái)政部和住建部列入試點(diǎn)的污水處理類PPP項(xiàng)目安徽池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設(shè)施購(gòu)買服務(wù)(以下簡(jiǎn)稱“池州項(xiàng)目”)，由池州市政府與中標(biāo)方深圳水務(wù)集團(tuán)正式簽訂了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。不同于以往在水務(wù)領(lǐng)域只把水廠單獨(dú)拿出來(lái)做PPP的慣例，池州項(xiàng)目按照“以市帶縣”方式，將市區(qū)及各縣區(qū)項(xiàng)目整體打捆，包括污水處理廠、市政排水管網(wǎng)、泵站，總投資約41.45億元。這一方面增加了項(xiàng)目的投資規(guī)模，提高了項(xiàng)目合作方的門檻；另一方面也提升了項(xiàng)目的自然壟斷屬性，進(jìn)一步保證了預(yù)期的項(xiàng)目收益水平，避免了由于城市規(guī)劃布局調(diào)整，對(duì)單一項(xiàng)目產(chǎn)生的不利影響。污水處理廠的具體經(jīng)營(yíng)模式是TOT(移交-經(jīng)營(yíng)-移交)，管網(wǎng)模式是政府購(gòu)買服務(wù)，特許經(jīng)營(yíng)期為26年，期滿終止時(shí)，項(xiàng)目公司將設(shè)施所有權(quán)、使用權(quán)無(wú)償交給政府。在這26年的特許期內(nèi)，池州管網(wǎng)全歸企業(yè)，如果需要擴(kuò)建，也由企業(yè)負(fù)責(zé)投資，但需要通過政府審查，企業(yè)按合同協(xié)議辦事。池州市政府每年支付污水處理服務(wù)費(fèi)和排水設(shè)施服務(wù)費(fèi)。同時(shí)，安徽省政府已經(jīng)為該項(xiàng)目提供了2950萬(wàn)元的財(cái)政資金支持，在26年的特許期內(nèi)，政府將每年提供700萬(wàn)元的資金支持。不同于其他的PPP項(xiàng)目，池州項(xiàng)目公司中采取中標(biāo)單位持股80%，池州自來(lái)水公司持股20%的形式，組成混合所有制公司。這成為池州項(xiàng)目的一大特點(diǎn)，在一定程度上調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)卣姆e極性。項(xiàng)目推出后，社會(huì)資本對(duì)其格外青睞，不少金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相對(duì)其貸款。據(jù)了解，這些貸款主要用于政府20%的出資項(xiàng)目以及后續(xù)項(xiàng)目。同時(shí)，通過資本合作的紐帶，建立了社會(huì)資本與當(dāng)?shù)卣g的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享機(jī)制，也有助于降低項(xiàng)目實(shí)施過程中的協(xié)調(diào)成本，維持合作的穩(wěn)定性。作為財(cái)政部30個(gè)PPP示范項(xiàng)目中的第一個(gè)簽約項(xiàng)目，從公共設(shè)施系統(tǒng)整體打包，再到社會(huì)資本與政府合作持股，加之項(xiàng)目中標(biāo)方深圳自來(lái)水公司，也是一家東部發(fā)達(dá)地區(qū)的地方國(guó)企，池州項(xiàng)目的運(yùn)作模式具有一定特色。七、首例PPP項(xiàng)目的成敗得失目前，PPP模式正在全國(guó)多個(gè)省市推進(jìn)，國(guó)家也推出了首批80個(gè)PPP示范項(xiàng)目。實(shí)際上，PPP在國(guó)內(nèi)已經(jīng)運(yùn)作約20年時(shí)間，實(shí)踐項(xiàng)目很多。1996年年底通車的泉州刺桐大橋，為國(guó)內(nèi)首例BOT(建設(shè)經(jīng)營(yíng)移交，PPP的一種形式)項(xiàng)目。作為國(guó)內(nèi)首例引入民資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目，曾被樹立為典型榜樣，在國(guó)內(nèi)被大面積推廣宣傳過。但是這個(gè)項(xiàng)目卻因?yàn)檎兔駹I(yíng)資本參與方之間存在利益分配、權(quán)責(zé)契約等方面不清晰的界定，陷入尷尬境地。其中的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得地方政府在PPP實(shí)踐中注意。上世紀(jì)90年代，泉州市只有一座跨越晉江的泉州大橋，因不堪重負(fù)，1994年決定再建一座跨江大橋。經(jīng)過談判，引入了本土民營(yíng)資本泉州名流實(shí)業(yè)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱名流公司)，名流公司表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，擠掉了前來(lái)洽談的外商客戶，成功取得刺桐大橋的建設(shè)權(quán)。名流公司隨后與政府授權(quán)的泉州市路橋開發(fā)總公司按照6040的出資比例成立泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司，注冊(cè)資本為8500萬(wàn)元。1994年，泉州市政府下發(fā)了關(guān)于泉州刺桐大橋及其附屬工程建設(shè)的通知，正式批準(zhǔn)了刺桐大橋用BOT模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)。1995年1月開工，1996年年底投入運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期為30年。和國(guó)有企業(yè)融資方式不同的是，名流公司以刺桐大橋經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動(dòng)貸款相結(jié)合，并在國(guó)內(nèi)首次采取以按揭方式還本付息方式償還銀行貸款，有效地解決了資金來(lái)源(這種創(chuàng)新卻為政府和名流公司后來(lái)扯皮埋下了伏筆)。此后，由于沒有清晰的法律法規(guī)，兩者在權(quán)責(zé)上的要求逐漸超越了大橋建設(shè)的范圍。名流公司向政府申請(qǐng)大橋周圍的土地開發(fā)權(quán)，但在政府看來(lái)，契約僅限于刺桐大橋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并沒有涉及土地開發(fā)。自此政府和民企的關(guān)系開始出現(xiàn)裂痕。2006年泉州市政府要將當(dāng)時(shí)項(xiàng)目公司(SPV)持有的40%股份轉(zhuǎn)讓。這意味著刺桐大橋項(xiàng)目后期持續(xù)貸款或受到影響，經(jīng)過協(xié)商，福建省交通運(yùn)輸集團(tuán)有限公司和福建省公路開發(fā)總公司接受了市政府轉(zhuǎn)讓的30%股份。同時(shí)，泉州市政府用名流公司創(chuàng)新的融資方式，自己修建了后渚大橋、晉江大橋等6座大橋，而且隨著國(guó)務(wù)院大力提倡民生項(xiàng)目惠普工程，政府修建的大橋一律免費(fèi)，這些新建設(shè)的大橋?qū)Υ掏┐髽騺?lái)說，逐漸形成了競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)據(jù)顯示，刺桐大橋建成以后，自1997年通車以來(lái)，車流量迅速上升，通行收入由1997年的2371萬(wàn)元增至2006年的8100萬(wàn)元，但在晉江其他大橋修成后，分流了車流量，2013年刺桐大橋的通車費(fèi)用降至4200萬(wàn)元。該項(xiàng)目到現(xiàn)在已經(jīng)運(yùn)營(yíng)了17年，名流公司當(dāng)年的投入資金還未完全收回，雖然項(xiàng)目仍然有收益，但對(duì)投資人來(lái)說，項(xiàng)目收入下降對(duì)貸款償還仍具有一定壓力。而按照合同，30年的收費(fèi)期限還可以經(jīng)營(yíng)13年，但由于交通部收費(fèi)公路管理?xiàng)l例規(guī)定經(jīng)營(yíng)公路收費(fèi)年限不得超過25年，因此，該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年限實(shí)則還有8年。對(duì)于這些變化，名流公司提出兩個(gè)要求和一個(gè)建議：要求一是縮短收費(fèi)年限應(yīng)當(dāng)給出相應(yīng)的補(bǔ)償。二是該項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)17年來(lái)從沒有調(diào)整，希望收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前物價(jià)做適當(dāng)調(diào)整；一個(gè)建議是最好地方政府提前回購(gòu)，民企方面以可接受的價(jià)格退出。不過，泉州市政府對(duì)此并沒有給予正面回應(yīng)。目前刺桐大橋面臨的尷尬，一是民營(yíng)資本與政府的關(guān)系從創(chuàng)新合作變?yōu)橄嗷ゲ┺?；二是刺桐大橋成為?dāng)?shù)匚ㄒ灰蛔栽谑杖⊥ㄐ匈M(fèi)的大橋，引起了當(dāng)?shù)厥忻竦牟粷M。刺桐大橋這個(gè)項(xiàng)目，從表面來(lái)看，地方政府并沒有任何損失，也沒有違約發(fā)生，政府承諾的都做了，但由于在項(xiàng)目成立之初，民營(yíng)資本憑借“一紙紅頭文件”無(wú)條件獲得項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、建設(shè)權(quán)，擠掉了外資企業(yè)“有條件”參與的機(jī)會(huì)。政府與民營(yíng)企業(yè)并沒有什么實(shí)質(zhì)性的協(xié)議，也幾乎不承擔(dān)什么責(zé)任，而企業(yè)承擔(dān)了絕大部分責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。由于沒有事先的約定，后續(xù)留下很多問題，從政府角度來(lái)說并不算違約。但是政府試圖轉(zhuǎn)讓合資公司自有股份，改變了原來(lái)的合作模式，打破了公私合營(yíng)的游戲規(guī)則，也增加了民營(yíng)企業(yè)的交易成本和運(yùn)營(yíng)困難。同時(shí)，新的類似項(xiàng)目與原有的PPP項(xiàng)目形成了競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)民營(yíng)資本的盈利產(chǎn)生威脅，對(duì)未來(lái)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目減少了很多熱情。刺桐大橋的案例對(duì)極力在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的政府決策層來(lái)說提供了三點(diǎn)啟示：一是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性問題，包括如何實(shí)現(xiàn)公私合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)政府關(guān)注的焦點(diǎn)；二是PPP項(xiàng)目要放在地方整體規(guī)劃背景下來(lái)考慮和設(shè)置，提前設(shè)計(jì)項(xiàng)目排他性及爭(zhēng)端解決機(jī)制；三是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上確保社會(huì)資本的盈利空間，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的信心。對(duì)于PPP項(xiàng)目有可能會(huì)與國(guó)家有關(guān)政策相沖突等問題，目前PPP立法已經(jīng)提上日程，PPP立法內(nèi)容將會(huì)涉及到PPP應(yīng)用范圍的界定，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制等，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來(lái)的沖突。還來(lái)不及享受美麗的錦瑟華年，就已經(jīng)到了白發(fā)遲暮，一生匆匆而過。生命，就是這樣匆匆，還來(lái)不及細(xì)細(xì)品味，就只剩下了回憶。生命匆匆，累了就選擇放下，別讓自己煎熬痛苦，別讓自己不堪重負(fù)。放下該放下的，心才會(huì)釋放重負(fù)，人生才能安然自如。人生就是一個(gè)口袋，里面裝的東西越多，前行的腳步就越沉重?？傆X得該得到的還沒有得到，該擁有的卻已經(jīng)失去，苦苦追尋的依然渺茫無(wú)蹤。心累，有時(shí)候是為了生存，有時(shí)候是為了攀比。只有放下羈絆前行腳步的重?fù)?dān)，放下陰霾繚繞的負(fù)面情緒，才能感受到“柳暗花明又一村”的豁然開朗，領(lǐng)悟到“一蓑煙雨任平生”的超然物外。人生太匆匆，累了，就放一放吧，何苦要執(zhí)拗于一時(shí)的成敗得失！很多時(shí)候，我們用汗水滋養(yǎng)夢(mèng)想，可是，夢(mèng)想是豐滿的，現(xiàn)實(shí)是骨感的。每個(gè)人都渴望成功的鮮花圍繞自己，可是，誰(shuí)都不是常勝將軍，都會(huì)猝不及防地遭遇人生的滑鐵盧。唉聲嘆氣只會(huì)讓自己裹足不前，一蹶不振只能讓自己沉淪墮落。如果真的不能承受其重，就放一放，重新審視前方的道路，選擇更適合自己的方向。有些東西，本就如同天上的浮云，即使竭盡全力，也未必能攬之入懷?；蛘呒词沟玫剑参幢啬芴岣咝腋Ｖ笖?shù)。所以與其為得不到的東西惶惶終日，不如選擇放下，為心減負(fù)，輕松前行。一人難如百人愿 ,不是所有的人，都會(huì)欣賞和喜歡自己。所以，我們不必曲意逢迎他人的目光，不用祈求得到所有人的溫柔以待。真正在意你的人，不會(huì)對(duì)你無(wú)情無(wú)義，不在意你的人，你不過是輕若鴻毛的可有可無(wú)。做最好的自己，靜靜地守著一江春水的日子，讓心云淡風(fēng)輕，怡然自若。人生本過客，何必千千結(jié)。不是所有的相識(shí)都能地久天長(zhǎng)，不是所有的情誼都能地老天荒。有些人終究是走著走著就散了，成為我們生命中的過客。愛過，恨過，都會(huì)裝點(diǎn)我們?cè)旧n白的人生，感謝曾經(jīng)在我們生命中出現(xiàn)過的人。如果無(wú)緣繼續(xù)紅塵相伴，就選擇放下吧，給自己和對(duì)方都留一段美好的回憶和前行的空間。魚總是自由自在地在水中快樂游弋，是因?yàn)轸~只有七秒鐘的記憶，只在一瞬間，魚便忘記了所有的不愉快。所以，忘記所有的不愉快，才能為美好的情緒留出空間，才能讓心情燦然綻放。林清玄說：一塵不染不是不再有塵埃，而是塵埃讓它飛揚(yáng)，我自做我的陽(yáng)光。是呀，世事喧囂紛擾，放下紛擾，做一個(gè)陽(yáng)光快樂的人，做自己快樂的主人！還來(lái)不及享受美麗