當前閑置土地形成原因及處理建議.doc

當前閑置土地形成原因及處理建議 土地是國民經(jīng)濟建設的基石。在全國耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”形勢下，中央加大了對土地的宏觀調(diào)控，土地征用實行了嚴而又嚴的審批制度，征用土地成了眾多用地企業(yè)、用地單位“焦頭爛額”的頭等大事，成了一些地方制約經(jīng)濟發(fā)展的重要“瓶頸”。然而，與此不相協(xié)調(diào)的是，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒蕪、土地閑置的現(xiàn)象大量存在。據(jù)國土資源部資料表明，截至2009年年底，全國仍然約有1萬公頃閑置土地。如何清理和盤活這些“沉睡”的閑置土地，使之科學利用與管理，更好地服務經(jīng)濟建設，筆者就此談幾點初淺的看法。一、閑置土地的概念及形成原因閑置土地是一個法定概念。1999年，國土資源部發(fā)布的閑置土地處置辦法對閑置土地的認定進行了明確規(guī)定。閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設的建設用地。在實踐中有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：一是國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設的；二是已動工開發(fā)建設但開發(fā)建設的面積占應動工開發(fā)建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設連續(xù)滿1年的；三是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。低效用地是指雖已開發(fā)建設，但未達到招商引資協(xié)議、土地使用權有償使用合同等約定的投資強度、投資進度、產(chǎn)出效益的建設用地，或由于經(jīng)營管理不善等原因，企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)的建設用地。土地是稀缺資源，“閑置”是高效利用土地資源的“攔路虎”。據(jù)中國證券報消息稱，國土資源部8月份對全國1457宗閑置土地統(tǒng)計調(diào)查，形成了有關房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地閑置情況表。其中，北京160宗、廣州54宗、海南77宗、江蘇48宗，四地閑置土地數(shù)量占全國的近四分之一，70%以上閑置土地性質(zhì)為住宅用地，成為閑置土地重災區(qū)。通過調(diào)查分析，筆者認為，造成土地閑置的原因主要有以下幾個方面：（一）地方政府成土地閑置主因。因政府原因閑置土地主要有三種情況：第一種是政府沒有在約定期限內(nèi)交地。第二種是城市規(guī)劃多變，造成開發(fā)企業(yè)來不及做相應的規(guī)劃調(diào)整。第三種情況，雖然是開發(fā)商自身原因造成了土地閑置，但拿地的開發(fā)商卻是政府招商引資“求”來的。因此，政府部門很難忍痛割愛。根據(jù)國土資源部組織的房地產(chǎn)專項整治行動來看，由于閑置土地處置辦法缺乏對地方政府導致的閑置的相關約束，在各地上報的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。如閑置土地滿1年的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價；滿兩年的，政府則可以無償收回土地使用權等。但實際情況卻是，這些政策在執(zhí)行中都被嚴重地打了折扣，閑置時間超過一年以上的土地比比皆是，閑置時間超過5年的也不在少數(shù)。這些政策之所以沒有能夠發(fā)揮作用，很大程度上不在企業(yè)，而在政府，在于政府沒有能夠嚴格執(zhí)行國家的法律法規(guī)與政策規(guī)定。而地方政府之所以有令不行、有禁不止，皆在于地方政府需要依靠土地生財、土地創(chuàng)造政績，每一塊閑置的土地，都有地方政府的影子。地方政府如果嚴格執(zhí)行政策，就意味著土地財政會嚴重縮水，創(chuàng)造政績的物質(zhì)基礎也大大減少。更重要的是，這些閑置的土地，有相當一部分是地方政府拆遷不到位、補償不到位等方面的原因造成的。（二）開發(fā)企業(yè)的原因。一是用地者資金回籠不到位,沒有資金動工。開發(fā)商在土地拍賣會上你追我趕，競相舉牌，把地價炒得一個比一個高；把地價炒高之后，拿了地的開發(fā)商卻又遲遲不愿開工建房，為的是等待房價漲得高些、再高些。但自國家宏觀調(diào)控樓市以來，出臺了很多新政策，樓市交易少了，開發(fā)商資金回籠少了，銀行收緊銀根，開發(fā)商因自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟實力發(fā)生變化，現(xiàn)已無力進行開發(fā)，或者有的項目土地開發(fā)手續(xù)早已完善，但其間開發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，造成開發(fā)時間延誤，從而造成土地閑置。二是用地者購地就是為了炒地皮,惡意囤積土地。一些開發(fā)企業(yè)取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續(xù)購入新的土地，如此循環(huán)，以有限的資金取得了更多的土地，這樣就使他們的固定資產(chǎn)迅速增加，同時增加了上市的籌碼，當開發(fā)商的企業(yè)上市后就可以迅速融資，然后用這筆錢迅速在去買地，土地越多，開發(fā)商就越會受到追捧，股價必然上漲，開發(fā)商將獲得巨大的收益，他們看中的甚至不是土地的產(chǎn)出效應，而是土地的升值效應，從而造成了土地利用率低下、土地閑置。三是用地者推遲開發(fā)獲得土地額外增值。土地是稀缺資源，從長遠來看是有很好的增長預期，開發(fā)商正是看到了這一點，因此他們十分樂意囤地，只要不及時開發(fā)，將開發(fā)周期延長，那么就可以享受到高額的土地利潤回報，因為地價的翻番是比建房、賣房更大、更快的暴利獲取方式，而且這些土地不需要流轉(zhuǎn)而升值，土地增值稅無法對這類土地閑置行為進行調(diào)節(jié)，推遲開發(fā)可以使開發(fā)商獲得更多的利潤而無任何損失，卻導致了土地的閑置。（三）政策、體制的原因。一是由于現(xiàn)行的“重審批輕監(jiān)管”的管理模式導致建設用地批而未供、閑置和粗放、低效利用現(xiàn)象時有發(fā)生。就當前我國的國土資源管理模式而言，其工作的重心主要設置在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設用地的供應環(huán)節(jié)，而對于土地開發(fā)利用的后續(xù)管理，至今仍缺乏有效的管理措施和管理手段。前期審批過程中的各項合同約定，后續(xù)監(jiān)管中無法一一落實，僅限于宗地驗收過程中的建筑占地面積的測定，而無法檢查其合同約定的實施情況，合同也就成為一紙空文，從而形成了國土管理部門想管而無從入手的局面。后續(xù)監(jiān)管的可操作性不強，土地閑置現(xiàn)象得不到及時有效的遏制。二是雖然土地管理法、房地產(chǎn)管理法等有規(guī)定，滿一年未動工開發(fā)的土地應收取閑置費、連續(xù)兩年未使用的土地無償收回，但同時又規(guī)定：因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成的動工開發(fā)延遲除外。這個規(guī)定彈性很大，許多用地項目的土地閑置在土地管理部門查處時都能找到規(guī)避處置的種種借口。三是閑置土地查處機制沒有形成，每一宗的閑置土地的出現(xiàn)，都涉及相應的人、財、物，牽涉錯綜復雜的社會關系。僅僅單一的依靠國土資源管理部門來認定、處置，很難達到目的，必須依靠當?shù)氐恼⒎ㄔ?、公安、財政、建設、規(guī)劃、審計等多個管理部門。對于閑置土地的處置問題，因涉及地方政府前期的拆遷、人員的安置、土地的補償、基礎設施的配套、規(guī)劃審批等多種問題，閑置土地的查處難的問題顯而易見。此外，由于政策調(diào)整和規(guī)劃變更等原因致使個別項目的審批程序上存在瑕疵，項目被擱置也在所難免，從而造成土地閑置。（四）社會、市場機制的原因。我國正處于初步建立市場經(jīng)濟體制階段，市場在土地資源配置上沒有發(fā)揮基礎性作用，土地自身的價值規(guī)律和價格杠桿作用被人為扭曲，未能有效建立土地價格的市場形成機制。前些年，土地資源的配置主要是以政府供應、協(xié)議出讓為主，市場機制的土地資源配置未能在市場經(jīng)濟的大發(fā)展中起到價格的調(diào)節(jié)作用。在地方政府GDP經(jīng)濟增長模式作用下，土地自身的價值未能得到真正的體現(xiàn)，政府供應價和市場交易價之間存在每畝數(shù)萬元的價差，成為各方競相尋租購買的內(nèi)在動力，從而形成了大量圈占土地和土地閑置。近幾年，部分企業(yè)因?qū)κ袌雠袛噙^于樂觀，和過于激進的拿地導致過高的地價與當?shù)刂苓叿績r幾乎持平，部分地區(qū)地價甚至比周邊房價還要高，正是這種“面粉貴過面包價”的怪現(xiàn)象使開發(fā)商不敢輕易進行開發(fā)，畢竟土地開發(fā)風險要比土地閑置大很多，因此開發(fā)商更加愿意囤地。此外，一些項目通過毛地出讓，供地后，在拆遷過程中遇到阻礙，土地不能及時交付開發(fā)；一些項目在供地前司法糾紛和債務糾紛沒能得到及時解決，從而造成土地閑置。二、閑置土地的危害及清理面臨的難點閑置土地不僅破壞土地市場秩序，影響房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制約人民群眾居住條件改善，而且嚴重阻滯城市建設步伐，與中央實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、加快城鎮(zhèn)化進程的要求和地方趕超跨越的發(fā)展戰(zhàn)略格格不入，極易引發(fā)社會矛盾。一是會造成土地資源浪費，閑置地占用了大量建設用地指標，而真正想開發(fā)土地的企業(yè)卻無地可用。閑置土地占用了大量的建設用地指標，形成了無實力開發(fā)的企業(yè)占用土地，真正有開發(fā)實力的企業(yè)因沒有土地而無法進駐的局面，既造成了土地資源的浪費，又造成了開發(fā)企業(yè)財力、精力的浪費。二是由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)囤積土地，大量的土地不能形成有效供應，造成人為的資源緊張，引起房價上漲。相當數(shù)量的土地被故意囤積或倒賣，開發(fā)企業(yè)通過炒作房價、地價賺取暴利，導致開發(fā)的房地產(chǎn)價格上升。三是會影響城市化進程。在城市中，有顯著區(qū)位優(yōu)勢的土地閑置未開發(fā)，容易給外來投資客商及當?shù)厝罕娫斐沙鞘幸?guī)劃混亂、城市建設無序的印象，有大量土地閑置，勢必影響城市形象和建設進程。清理閑置土地，目前遇到的主要問題，一是清理涉及電力、電信、規(guī)劃等多個部門，非常復雜。在各地清理閑置土地的過程中，很多開發(fā)商借口規(guī)劃調(diào)整等原因而逃避清理責任，因此僅依靠國土部門一家難以有效推進。二是由于歷史遺留問題，有的地方土地閑置時間長達十幾年，那么原定的政策和簽訂的合同是否執(zhí)行？政策從新還是從舊？如果處理不好就要容易引起社會矛盾。三是閑置土地涉及補償問題，涉及多方面的利益，相關部門處理措施力度相對不足，收回土地使用權遇到的壓力和阻力比較大。三、閑置土地清理處置的基本原則（一）統(tǒng)籌規(guī)劃、立足長遠的原則。閑置土地的處置事關國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源問題。因此，工作要避免隨意性、簡單化，應當在查清土地利用現(xiàn)狀、閑置土地現(xiàn)狀的前提下，從全局的高度對閑置土地提出科學、合理的處置方案。只有在政府的統(tǒng)一部署下，土地、規(guī)劃、城建、計劃等各有關部門共同協(xié)調(diào)，綜合治理，把閑置土地的處置作為轉(zhuǎn)變土地利用方式的突破口，才能有效地利用閑置土地，完善土地市場的管理機制。（二）控制源頭、依法規(guī)范的原則。對清理中查出的問題，本著“依法清理、逐級負責、統(tǒng)一政策、分類處置、限期完成、促進發(fā)展”的原則，依照土地出讓合同和法律法規(guī)有關政策規(guī)定妥善處理。要嚴格控制建設用地供應總量，通過建立統(tǒng)一的建設用地供應市場，政府控制土地儲備權的方法，防止新的閑置土地產(chǎn)生。對閑置土地和低效用地的處置，要嚴格遵守國家法律、法規(guī)的相關要求，按照法定程序，依法處置。（三）積極消化、優(yōu)先利用的原則。對閑置土地進行處置的主導思想，應該立足于有機地盤活土地資產(chǎn)，重新規(guī)劃、利用。要堅持公平公正，體現(xiàn)公開透明，根據(jù)具體原因，分門別類予以處理，區(qū)別對待，同類問題則采取同類解決辦法，不搞特殊，不循私情，實事求是地兼顧各方利益。采取有效措施加強政府對土地市場的統(tǒng)一控制，規(guī)范土地市場的運作機制，讓閑置土地有序地流轉(zhuǎn)起來，優(yōu)先“活躍”利用起來。（四）區(qū)別情況、妥善處理的原則?？紤]閑置土地產(chǎn)生的客觀原因以及經(jīng)濟建設發(fā)展的綜合因素，結(jié)合閑置土地處置辦法的規(guī)定，對閑置土地應區(qū)別不同情況采取不同方法妥善處理。目前的閑置土地，有一部分用地企業(yè)、土地開發(fā)商是利用銀行貸款取得土地使用權，如果處置不當，不僅使企業(yè)失去了發(fā)展機會，損失也會轉(zhuǎn)嫁給國家，給國家的金融秩序帶來沖擊。因此，在閑置土地的處置中既要貫徹“合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策，又要妥善協(xié)調(diào)保護土地使用者合理利益與維護社會穩(wěn)定之間的關系，積極、穩(wěn)妥地加大閑置土地的處置力度。四、對科學盤活處理閑置土地的幾點建議清理處置閑置和低效用地是全面落實科學發(fā)展觀，貫徹落實國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知精神，堅持最嚴格的土地管理制度的具體舉措。通過開展閑置及低效利用土地清理工作，充分挖掘存量用地潛力，“從存量中找增量”，實現(xiàn)投資擴大、效益提升、土地利用效率提高的目標。（一）、維護政府信用，讓土地不再“賦閑”。一是各級國土資源部門每年公布一次土地閑置和開發(fā)情況，借助社會和輿論的壓力來監(jiān)督閑置土地行為。與金融機構聯(lián)手，對閑置土地的企業(yè)，應審慎貸款和核準融資，對違法用地項目及企業(yè)不批準貸款和上市融資。同時，建立和完善閑置地的市場退出機制，避免用地主體無力投資建設項目只有等滿兩年后被無償收回土地使用權的情況。建議制定閑置地處置實施意見，明確地方相關部門在處置閑置地過程中的職、權、責；對閑置地要在法律、法規(guī)和規(guī)章間形成統(tǒng)一的認定標準，包括閑置的起算時間、有效計算時段、已投資數(shù)額、開發(fā)的面積，以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未利用土地的閑置情況認定標準等。二是對存量閑置地逐宗登記造冊，在充分了解閑置原因的基礎上，對多批少用、缺乏資金投入、人為圈地等不同類型采取“一地一策”的處置辦法。定期發(fā)布存量閑置地的信息，為需要轉(zhuǎn)讓的單位和用地單位提供平臺，增加交易機會。在創(chuàng)新土地登記機制方面，改變以往一律按照土地用途頒發(fā)相應年期土地證的做法，根據(jù)實際情況，對新出讓的土地頒發(fā)臨時的土地權證。這個臨時的土地權證的有效期可以按照合同規(guī)定的開發(fā)周期來定，一般為兩年。臨時土地權證只可以在金融機構抵押一次，這樣既可讓開發(fā)企業(yè)獲得銀行貸款用以完成土地開發(fā)，又解決了開發(fā)企業(yè)數(shù)次抵押土地而不開發(fā)或延期開發(fā)的問題。臨時土地權證因有效期短，一旦需要換證，就必須接受土地部門的審核檢查。這將改變土地部門被動監(jiān)管的局面，并極大地提高土地部門的監(jiān)管效率。（二）、完善相關制度，讓閑置土地處置不再有“漏洞”。一是提高土地閑置費的征收標準。按現(xiàn)行規(guī)定，土地閑置滿一年而不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。事實上，許多城市按此標準征收的閑置費，遠遠少于因囤地而獲取的巨大收益。過低的違法成本，難以遏制開發(fā)商囤地的利益沖動。建議國家有關部門修改相關法規(guī)，明確規(guī)定按土地現(xiàn)行市場價格的50%80%征收土地閑置費，讓開發(fā)商閑置土地在經(jīng)濟上無利可圖。二是完善土地市場退出機制。建議對土地閑置滿兩年、被依法無償收回的開發(fā)商，實行“一次性死亡法”，即取消其以后在土地市場上的拿地資格，讓那些閑置土地者付出沉重的代價。三是在制度執(zhí)行方面，要嚴格執(zhí)行土地出讓價款50%的首付制度，加大開發(fā)商囤地成本，令其有所顧忌；其次要對處理或利用閑置土地未達標的城市，應當核減其下一年度的用地計劃指標；對連續(xù)三年未達標的城市，應暫停審批其用地計劃指標。此舉可有效調(diào)動地方政府重視閑置地處置的積極性。（三）、規(guī)范土地市場，嚴格執(zhí)行“凈地”出讓政策。落實市場機制的土地資源配置，讓市場在土地資源配置上更好地發(fā)揮基礎性作用。通過市場機制的引入，使土地由無償、無期限、無流動向有償、有期限、有流動轉(zhuǎn)變，有效地促進土地資源的優(yōu)化配置。合理確定建設用地使用權出讓的宗地規(guī)模，對出讓的宗地規(guī)模進行科學論證，做到充分了解出讓宗地的基本情況、基本價值，充分了解競爭主體的承受能力、可能的競爭對象、開發(fā)企業(yè)的實力以及社會的承載能力等。通過相關的調(diào)查了解，使土地出讓做到知己知彼，有的放矢。防止開發(fā)企業(yè)因資金短缺、市場前景不佳而囤地觀望造成土地閑置，同時通過招標、拍賣、掛牌方式出讓土地使土地的價值得到充分體現(xiàn)，縮小了土地實際價值和出讓價格的價差。嚴格落實好“凈地”出讓的政策是保證開發(fā)企業(yè)及時開工建設的首要保證。“凈地”出讓可以避免土地產(chǎn)權、安置補償?shù)冉?jīng)濟糾紛，使開發(fā)企業(yè)能集中人力、財力和物力進行項目的開發(fā)建設。對未完成“凈地”標準的，未完成通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)工作的土地，相關部門不得辦理土地的招拍掛和出讓手續(xù)，防止新的閑置土地出現(xiàn)。（四）健全查處體系，分類處置閑置土地。查處閑置土地，核心是提高土地的利用率，當前相關法律制度建設仍不完善，對閑置土地處理的相關法律過于剛性，對閑置土地的退還機制及途徑，無論在立法精神上還是在條文上均未進行設置，缺乏完善的市場退出機制。對核準的閑置土地應加大處置力度，進行分類處理。對閑置土地不滿一年的，責令土地使用