《議程、備選方案與公共政策》讀書(shū)筆記.doc

議程、備選方案與公共政策讀書(shū)筆記本書(shū)是美國(guó)著名的公共政策研究專(zhuān)家約翰金登教授的享有盛譽(yù)的學(xué)術(shù)專(zhuān)著之一，也是該領(lǐng)域的權(quán)威教材之一。本書(shū)秉金登教授的一貫研究風(fēng)格，借助其高超的調(diào)查和寫(xiě)作技巧，在政治學(xué)界獨(dú)樹(shù)一幟。他在本書(shū)中系統(tǒng)地分析了公共政策形成過(guò)程中的主要環(huán)節(jié)，即問(wèn)題的提出、備選方案的產(chǎn)生和議程的建立等，并指出議程建立的重要性。本書(shū)對(duì)公共政策領(lǐng)域的教學(xué)、研究和實(shí)踐都曾產(chǎn)生深刻的影響。一、公共政策的過(guò)程：（1）議程的建立；（2）備選方案的闡明；（3）闡明的備選方案之間做出一個(gè)權(quán)威性的選擇；（4）決策的執(zhí)行。主要探討的是前兩個(gè)過(guò)程：1、議程的建立：把可能被視為引起了他們關(guān)注的那組主題的范圍縮小至他們實(shí)際上的確關(guān)注的那個(gè)主題編目上，即參與者為什么處理一些問(wèn)題而忽視其他問(wèn)題。2、備選方案的闡明：從范圍上把一大批可能的備選方案縮小到實(shí)際上要從其中進(jìn)行選擇的那一批備選方案上，即為什么某些可供選擇的備選方案很受重視而其他的備選方案則被忽視。對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的回答是從兩個(gè)方面進(jìn)行的：1、參與者：揭示了誰(shuí)影響議程以及他們?yōu)槭裁从绊懽h程。2、過(guò)程：這些參與者影響議程和備選方案的過(guò)程。設(shè)想了三條過(guò)程溪流：?jiǎn)栴}溪流、政策溪流以及政治溪流。需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：每一種參與者大體上都可能參與每一種過(guò)程。例如，政策不是分析人員的專(zhuān)有領(lǐng)地，政治也不是政治家的專(zhuān)有領(lǐng)地。盡管如此，參與者實(shí)際上通常在一定程度上都專(zhuān)注于一個(gè)過(guò)程或另一個(gè)過(guò)程。例如，學(xué)者更多參與的是政策形成過(guò)程而不是政治過(guò)程；而政黨則更多的是參與政治過(guò)程而不是參與起草具體的政策建議過(guò)程。參與者與過(guò)程各自都可能充當(dāng)一種促進(jìn)因素或者約束因素。作為一種促進(jìn)因素，這些參與者或過(guò)程把某一主題提到議程上的更高位置，或者促使某一備選方案得到更為積極的考慮。例如，一位總統(tǒng)或國(guó)會(huì)委員會(huì)主席就可以決定使某一主題顯得突出?；蛘哒f(shuō)，一個(gè)問(wèn)題之所以很突出，其原因在于發(fā)生了一場(chǎng)災(zāi)難或某一眾所周知的指標(biāo)發(fā)生了變化。作為一種約束因素，這些參與者或過(guò)程可以阻抑對(duì)某一主題或備選方案的重視。例如，壓力集團(tuán)對(duì)某一項(xiàng)目強(qiáng)有力的反對(duì)就可以使該項(xiàng)目在優(yōu)先考慮的項(xiàng)目編目上地位下降甚或被驅(qū)逐出議程。再比如，當(dāng)行政當(dāng)局強(qiáng)調(diào)自己優(yōu)先考慮的項(xiàng)目時(shí)，它就會(huì)限制人們關(guān)注其他主題的能力。對(duì)某一項(xiàng)目預(yù)算成本的擔(dān)心也可以使該項(xiàng)目幾乎不可能受到關(guān)注。二、參與者的作用討論證實(shí)哪些參與者重要，哪些參與者被認(rèn)為重要但結(jié)果卻證明并不重要，以及參與者相互關(guān)聯(lián)的方式和他們與議程建立過(guò)程的關(guān)聯(lián)方式。主要通過(guò)三個(gè)問(wèn)題來(lái)討論：（1）每一種參與者的重要性；（2）每一種參與者發(fā)揮重要作用的方式；（3）每一種參與者可以獲得的資源。1、 主要對(duì)議程建立起作用的參與者（1）總統(tǒng)非常重要，不僅能夠單獨(dú)建立行政部門(mén)人員的議程，而且還能夠單獨(dú)建立國(guó)會(huì)及政府外部人員的議程。能支配甚至決定政策議程，但卻不能支配那些經(jīng)過(guò)認(rèn)真思考的備選方案，而且他也不能決定最后的結(jié)果。資源：一套制度資源，其中包括否決權(quán)以及雇傭和解雇的特權(quán)。組織上的資源，相對(duì)于國(guó)會(huì)，行政部門(mén)是一種更加一元的決策實(shí)體。對(duì)公眾注意力的控制權(quán)，因?yàn)楣娮⒁饬梢赞D(zhuǎn)化成為一種壓力來(lái)迫使其他的官員采納總統(tǒng)的議程。黨派因素。當(dāng)國(guó)會(huì)也受自己政黨控制時(shí)總統(tǒng)對(duì)議程的推動(dòng)就更少受限制。（2）政治任命官人們常常認(rèn)為政治任命官成了其機(jī)構(gòu)的俘虜，或者說(shuō)，那些職業(yè)文官有辦法弱化其被任命的上司的權(quán)威。但實(shí)際上，在本項(xiàng)研究中的訪(fǎng)談中發(fā)現(xiàn)他們屬于經(jīng)常被提及的角色。他們對(duì)議程的建立作用的本質(zhì)：不是產(chǎn)生問(wèn)題而是抬高問(wèn)題。而且他們也從其與白宮的互動(dòng)中得出他們所要優(yōu)先考慮的事項(xiàng)，這樣盡量就與總統(tǒng)不產(chǎn)生分歧。任職的非永久性使得他們有迅速行動(dòng)的誘因。（3）重要的國(guó)會(huì)議員：他們的地位僅次于行政當(dāng)局，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)比行政當(dāng)局的任何單個(gè)組成部分的地位靠前。既影響議程的建立又對(duì)備選方案有某種控制能力。但他們主要是重要的議程建立者：合法權(quán)威：國(guó)內(nèi)政策領(lǐng)域的重大變革通常需要新的立法；公開(kāi)性：議員舉行聽(tīng)證會(huì)、提出議案、發(fā)表演講，這些都可以被新聞媒體在顯著地位置加以報(bào)道，并可能會(huì)被有效地傳遞給其他參與者?；旌系男畔ⅲ夯旌狭藢?shí)體因素和政治因素、混合了學(xué)術(shù)界的信息和壓力集團(tuán)的信息、混合了官僚和選民；長(zhǎng)期供職。（4）媒體：充當(dāng)一種溝通角色，對(duì)公共輿論產(chǎn)生影響，從而間接影響參與者。常常被描繪成為有力的議程建立者，但本研究卻發(fā)現(xiàn)不是這樣。媒體的曝光等等往往不被視為真正重要的問(wèn)題，更像是一些短期的麻煩事；媒體不是對(duì)議程產(chǎn)生獨(dú)立的影響，而是報(bào)道政府中正在發(fā)生地事情。（5）與選舉有關(guān)的角色：重要性處于中等，但對(duì)政府的政策議程仍然具有重大的間接影響。競(jìng)選活動(dòng)的諾言、政黨的宣言，對(duì)政府議程有重要影響：這個(gè)競(jìng)選者、政黨的選舉聯(lián)盟的某個(gè)重要角色記住了這種承諾并且試圖使他們兌現(xiàn)這種許諾。2、主要對(duì)備選方案的闡明起主要作用的參與者（1）學(xué)術(shù)專(zhuān)家：重要性?xún)H次于利益集團(tuán)的一組非政府角色。對(duì)備選方案的影響要大于其對(duì)政府議程的影響。短期影響：政府中的政策制定者在學(xué)者的分析和建議與他們已經(jīng)關(guān)注的問(wèn)題直接相關(guān)時(shí)最聽(tīng)學(xué)者的話(huà)。長(zhǎng)期影響：學(xué)術(shù)工作對(duì)思想的一般趨勢(shì)有影響，這些思想反過(guò)來(lái)又會(huì)影響政策制定者的思想。（2）職業(yè)官僚：議程建立方面，行政部門(mén)的自上而下的模式驚人的準(zhǔn)確，總統(tǒng)總能夠支配他的政治任命官，政治任命官又能夠支配職業(yè)文官，所以職業(yè)文官對(duì)議程建立方面的作用甚小，他們都是在執(zhí)行一些現(xiàn)存的政策項(xiàng)目，而不是在集中精力于新的議程項(xiàng)目。他們對(duì)備選方案的闡明具有更多的影響。資源：長(zhǎng)期供職；專(zhuān)長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)；他們與國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)成員的一套關(guān)系。（3）國(guó)會(huì)辦事人員：由于他們自己容易接近一些重要的國(guó)會(huì)議員，能夠集中自己的所有精力于特定的問(wèn)題并且橫跨政治和技術(shù)這兩個(gè)領(lǐng)域，所以他們能夠?qū)χ匾耸筷P(guān)注的備選方案產(chǎn)生很大的影響。但是，他們所做的所有事情都不得超出雇用和能夠雇用他們的議員所確定的范圍。還有未列進(jìn)表中的利益集團(tuán)：對(duì)議程建立的作用：有許多都不是積極促進(jìn)活動(dòng)，相反倒是一些消極的阻礙活動(dòng)。他們常常試圖保留它們目前正享有的特權(quán)和利益，因而阻礙他們認(rèn)為將會(huì)減少其利益的創(chuàng)新思想。對(duì)備選方案的影響：將自己的備選方案依附在一些別人可能已經(jīng)使其地位顯著地議程項(xiàng)目上。這是我們按照參與人員主要對(duì)哪一個(gè)過(guò)程起作用來(lái)劃分并闡述的，書(shū)本的安排是按照政府參與角色（總統(tǒng)、高級(jí)任命官、重要的國(guó)會(huì)議員、與選舉有關(guān)的角色、職業(yè)官僚、國(guó)會(huì)辦事人員）和非政府參與角色（利益集團(tuán)、學(xué)術(shù)專(zhuān)家、媒體），在第2章和第3章分別闡述的。三、過(guò)程思想可以來(lái)自任何地方，可以來(lái)自每一個(gè)參與者，我們需要認(rèn)識(shí)的關(guān)鍵不是思想的起源，即思想來(lái)自哪一個(gè)參與者，而是關(guān)注：所有因素是如何綜合使得問(wèn)題成為問(wèn)題，從而進(jìn)入議程的，即我們關(guān)注這樣的一個(gè)過(guò)程。1、問(wèn)題溪流過(guò)程對(duì)議程建立的作用問(wèn)題溪流主要研究問(wèn)題如何引起人們的關(guān)注、問(wèn)題的界定、問(wèn)題為什么消失等。其對(duì)議程建立有很重要的作用：如果某一給定的政策建議或主題與某一重要的問(wèn)題聯(lián)系在一起，那么它被提上議程的可能性就會(huì)明顯地提高。一旦某一特定的問(wèn)題被界定為緊迫的，那么完整的解決辦法就要比其他的解決辦法更受歡迎，而且，有些備選方案很突出，而其他的備選方案則從人們的視野中消失。2、政治溪流過(guò)程對(duì)議程建立的作用國(guó)民情緒：對(duì)于適合國(guó)民情緒的項(xiàng)目有促進(jìn)作用，對(duì)一些不適應(yīng)國(guó)民情緒的項(xiàng)目則妨礙其受到關(guān)注。有組織的政治力量：有組織的力量之間的平衡對(duì)變革有妨礙作用，因?yàn)槟壳绊?xiàng)目的受益者總是力圖保護(hù)自己當(dāng)前的利益。政府溪流中的政府：在政府中，人事調(diào)整對(duì)議程具有重大的影響。擔(dān)任權(quán)威職務(wù)上的人員改變他們優(yōu)先考慮的項(xiàng)目并提出新的議程項(xiàng)目；這些職位上的人事發(fā)生了變動(dòng)，從而因?yàn)槿耸碌恼{(diào)整而使一些優(yōu)先考慮的新項(xiàng)目進(jìn)入議程之中。管理權(quán)限問(wèn)題：行政機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)委員會(huì)都要求占地盤(pán)地盤(pán)之爭(zhēng)妨礙了政府采取行動(dòng)的可能性；地盤(pán)的爭(zhēng)奪常常實(shí)際上促進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目被提上議程，為了榮譽(yù)相互爭(zhēng)奪某個(gè)他們感到將會(huì)受歡迎的動(dòng)議；許多潛在的議程項(xiàng)目之所以從來(lái)就沒(méi)有成為某一給定政策制定者所關(guān)注的主題，主要是因?yàn)樗鼈儗儆趧e人的權(quán)限范圍。3、政策溪流過(guò)程對(duì)備選方案闡明的作用軟化：政策企業(yè)家不僅試圖軟化常常趨向于受慣性約束并且會(huì)抵制重大變革的政策共同體而且還試圖軟化更加廣泛的公眾，使公眾習(xí)慣于新的思想并且逐漸接受他們的政策建議。屬于預(yù)備工作，如果沒(méi)有這樣的預(yù)備工作，即使在有利時(shí)機(jī)提出的一個(gè)政策建議也可能會(huì)沒(méi)有人理睬。許多好的政策建議之所以沒(méi)有人理睬，其原因在于它們?cè)谄胀ü?、?zhuān)業(yè)化的公眾或政策共同體尚未來(lái)得及準(zhǔn)備聽(tīng)之前就出現(xiàn)了?？梢钥吹竭@樣一個(gè)過(guò)程：有些思想得到了闡明，從軟化過(guò)程中幸存下來(lái)，并且基本上符合專(zhuān)業(yè)人員據(jù)以評(píng)估政策建議的標(biāo)準(zhǔn)。出現(xiàn)了一些比原政策建議更符合目的的組合，所討論的備選方案目錄縮小了，而且一些思想已經(jīng)成為有待于認(rèn)真思考的主要候選方案。四、總結(jié)：以上兩個(gè)方面的闡述都滲透著我們所運(yùn)用的一個(gè)模型垃圾桶模型。垃圾筒模型的基礎(chǔ)是馬奇教授對(duì)組織行為的觀察，他發(fā)現(xiàn)，在企業(yè)中工作的人們?nèi)菀讓?duì)某些行為模式產(chǎn)生偏好。這些模式成為他們個(gè)人選擇問(wèn)題的解決方法時(shí)寵愛(ài)有加的“寶貝兒”。作為結(jié)論，模型指出：不管問(wèn)題發(fā)生在何時(shí)何地，人們都會(huì)以此為機(jī)會(huì)，來(lái)實(shí)施他們?cè)缫堰x定的解決方法。這會(huì)影響到?jīng)Q策的制定過(guò)程和最終結(jié)果。 該模型的另一特色，是將企業(yè)看作由一系列競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)策構(gòu)成的集合體，隨時(shí)等待著問(wèn)題的出現(xiàn)。因此，在垃圾筒模型下，決策可視為問(wèn)題、對(duì)策和決策者的選擇三者的某一特定組合。從這個(gè)意義上，最終決策只不過(guò)是發(fā)生在垃圾筒內(nèi)的淘金過(guò)程的副產(chǎn)品而已。1、垃圾桶模型-特征（1）目標(biāo)模糊(problematicpreferences) 就該項(xiàng)特征整個(gè)組織本身所要追求的目標(biāo)并不具體清楚，對(duì)各種施政目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)也不明確，此意味著組織對(duì)各種施政目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)?并非一成不變，而是可以視必要情況隨時(shí)加以調(diào)整的。通常當(dāng)一個(gè)組織發(fā)展到具有相當(dāng)規(guī)模時(shí)，伴隨而來(lái)的就是組織愈變愈復(fù)雜，它同時(shí)也會(huì)追求許多不同的目標(biāo)，這些目標(biāo)又可分成多項(xiàng)的次目標(biāo)。當(dāng)企圖再將這些次目標(biāo)加以具體化陳述時(shí)，則常會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)之間矛盾不一的情況。正如前面說(shuō)過(guò)，組織目標(biāo)是模糊的，施政目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)不是一成不變的，而是可以挪動(dòng)的。（2）手段或方法的不確定(uncleartechnology)第二項(xiàng)特征是對(duì)如何達(dá)成目標(biāo)的手段或方法并不清楚。這種組織的成員通常只知道與本身職責(zé)相關(guān)的業(yè)務(wù)，對(duì)整個(gè)組織的運(yùn)作充其量只有一些很基本和粗淺的認(rèn)識(shí)。成員需要去嘗試錯(cuò)誤，從經(jīng)驗(yàn)中去學(xué)習(xí)，甚至要在面對(duì)危機(jī)時(shí)摸索和思考解決的辦法。本文指出該種組織是一個(gè)松散的結(jié)構(gòu)，有時(shí)甚至是先決定了要做什么事或是有了行動(dòng)(action)，然后再去思考為什么要做這件事，以及做這件事的目標(biāo)是什么，而不盡然像理性決策模式所主張的依邏輯思考的決策步驟以解決問(wèn)題。（3）流動(dòng)性參與(fluidparticipation)第三個(gè)特征是在政策形成的過(guò)程中，參與決策人員具有相當(dāng)程度的的流動(dòng)性，也就是說(shuō)參與決策者可能前后完全不同，故同樣的議題由于不同的人員出席討論，結(jié)論也可能與原先規(guī)劃完全不同。這種流動(dòng)性參與以民主國(guó)家法案制定需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審議為例：如以美國(guó)聯(lián)邦政府來(lái)說(shuō)，預(yù)算或是法案的制訂不是行政部門(mén)所能全程主導(dǎo)、掌控或壟斷。國(guó)會(huì)議員有可能在立法過(guò)程中，對(duì)法案加以修正或是杯葛，輿論、利益團(tuán)體、或是游說(shuō)團(tuán)體也都會(huì)試圖在政府決策的過(guò)程中施加影響力。2、垃圾桶模型-四股力量（1）問(wèn)題（StreamofProblems）決策本來(lái)就是企圖解決問(wèn)題，垃圾桶管理決策組織“問(wèn)題”林林總總，有大有小。每一問(wèn)題由下列三項(xiàng)來(lái)描述，分別為:進(jìn)入時(shí)間，即問(wèn)題浮現(xiàn)的時(shí)點(diǎn)；解決問(wèn)題所需的能量；通路結(jié)構(gòu)，即一些能觸及到問(wèn)題的選擇。(2)解決的方案的速度（RateofFlowofSolutions）有了問(wèn)題并不表示就有解決的方案，當(dāng)問(wèn)題與選擇（決策的機(jī)會(huì)）配合時(shí)，會(huì)有解決方案流產(chǎn)生，而流動(dòng)速率是指系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生解決方案的速率。如目前失業(yè)問(wèn)題，顯示我們的勞資雙方與國(guó)家經(jīng)濟(jì)甚至教育體系都有有問(wèn)題，但我們尚無(wú)較佳的解決方案。再則，很多社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、教育的問(wèn)題，也不是有了方案就真的能解決問(wèn)題。大學(xué)多元入學(xué)方案是一套解決方案，企圖解決現(xiàn)行大學(xué)聯(lián)招的一些問(wèn)題，但是不是真的能解決大學(xué)聯(lián)招現(xiàn)存的問(wèn)題，會(huì)不會(huì)衍生出新的問(wèn)題，則尚待觀察。(3)決策參與者（StreamfromParticipants）決策參與者的重要性，前面已有提及。要注意的是，決策參與者不必然是一群在某時(shí)某地開(kāi)會(huì)和參與討論的人員或官員，有可能學(xué)術(shù)界、輿論界、民間團(tuán)體、乃至一般老百姓，也加入某一政策的爭(zhēng)辯且企圖影響最后的決策。而決策參與者共識(shí)的建立，也是決策能否訂定的關(guān)鍵之一。(4)決策的機(jī)會(huì)（ChoiceOpportunitiesStream）最后的一股力量是決策的機(jī)會(huì)，組織的決策時(shí)機(jī)，JohnKingdon(1984:P212)稱(chēng)之為政策之窗(policywindow)。政策的決定，要等待恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。政策之窗一開(kāi)，機(jī)會(huì)一來(lái)，打鐵趁熱，決策就可定案。如果機(jī)會(huì)一失，代表政策之窗關(guān)閉，則需等待下一次機(jī)會(huì)的出現(xiàn)。這四股力量（主流）很像四道河水，有時(shí)候各自流動(dòng)，互不相干，有時(shí)又會(huì)形成交集。換句話(huà)說(shuō)，什麼問(wèn)題會(huì)浮上檯面，成為熱門(mén)的議題，然后定下一個(gè)決策來(lái)試圖解決(只能說(shuō)是試圖解決，因?yàn)?，有時(shí)候問(wèn)題是解決了，有時(shí)候問(wèn)題并沒(méi)有解決