城投公司資產(chǎn)管理

1、來(lái)源：江蘇現(xiàn)代咨詢(xún)（原創(chuàng)） 現(xiàn)代方略2017年第4期作者：管理咨詢(xún)事業(yè)部 張青青作者簡(jiǎn)介張青青，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司管理咨詢(xún)事業(yè)部項(xiàng)目經(jīng)理。摘要：城投企業(yè)在發(fā)展的過(guò)程中積累了大量資產(chǎn)和資源，一方面，作為地方投融資平臺(tái)，城投企業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)具有其特殊性，另一方面，作為授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作主體，城投企業(yè)肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重任。隨著國(guó)企改革浪潮的不斷推進(jìn)，資產(chǎn)的管理與經(jīng)營(yíng)成為城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的緊迫而重要的課題。本文結(jié)合政策背景及城投企業(yè)資產(chǎn)管理的特點(diǎn)，闡述了城投企業(yè)在資產(chǎn)管理過(guò)程中存在的不足，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出了加強(qiáng)城投企業(yè)資產(chǎn)管理的建議，以期為城投

2、企業(yè)的資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)提供借鑒。關(guān)鍵詞：城投企業(yè) 資產(chǎn)管理一、政策形勢(shì)倒逼城投企業(yè)加強(qiáng)資產(chǎn)管理十八屆三中全會(huì)全面開(kāi)啟了深化改革的步伐，提出“實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。2015年9月，作為“國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)文件”的中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（中發(fā)201522號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”）出臺(tái)，提出“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，以管資本為主推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置，以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管”。隨后多個(gè)配套文件相繼公布，初步形成“1+n”體

3、系的國(guó)資國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)。2015年10月25日，國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201563號(hào)），作為指導(dǎo)意見(jiàn)的配套文件，提出了改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，并提出了協(xié)同推進(jìn)配套改革的相關(guān)要求。五天后，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)201579號(hào)），對(duì)國(guó)資改革的目標(biāo)與核心監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明，并提出加強(qiáng)外部監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督等方面的要求。城投企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中積累了大量的資產(chǎn)和資源，作為授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作主體，城投企業(yè)承擔(dān)了實(shí)現(xiàn)授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。隨著城投企業(yè)政府融資職能的剝離

4、，將逐漸脫離政府信用背書(shū)，去行政化，實(shí)行市場(chǎng)化、實(shí)體化和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，以城市運(yùn)營(yíng)商、公共服務(wù)商及國(guó)有資產(chǎn)管理者的角色重新定位，因此加強(qiáng)城投企業(yè)對(duì)資產(chǎn)的管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值最大化，一方面有利于充分發(fā)揮城投企業(yè)城市資源開(kāi)發(fā)的綜合功能，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)及發(fā)展，另一方面有利于城投企業(yè)加快轉(zhuǎn)型及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二、城投企業(yè)資產(chǎn)管理的發(fā)展階段及特點(diǎn)作為國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)主體，城投企業(yè)一方面作為公益性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的出資人，體現(xiàn)政府意志，需要提高重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)和成本控制能力，提高綜合服務(wù)水平，另一方面作為經(jīng)營(yíng)性企業(yè)出資人，需要提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力，實(shí)現(xiàn)公司的保值增值。城投企業(yè)在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)不同的

5、特點(diǎn)，其資產(chǎn)狀況、功能定位、管理水平、市場(chǎng)化程度等方面均有所差異，如表1所示。表1 城投企業(yè)在不同發(fā)展階段的資產(chǎn)管理特點(diǎn)隨著城鎮(zhèn)進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，在建項(xiàng)目陸續(xù)完工，城投企業(yè)所承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)將逐漸減少，存量資產(chǎn)將逐漸增加，城投企業(yè)的身份也逐步由純粹的政府功能企業(yè)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。而在這一過(guò)渡階段城投企業(yè)的關(guān)鍵任務(wù)是要理順投入產(chǎn)出關(guān)系，建立市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式，積極調(diào)整優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)效益，建立收入實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提高資產(chǎn)變現(xiàn)能力。三、城投企業(yè)資產(chǎn)管理中存在的不足（一）資產(chǎn)管理理念存在誤區(qū)雖然城投企業(yè)越來(lái)越重視資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)，但是一些城投企業(yè)在資產(chǎn)管理的

6、理念和意識(shí)上仍然存在著一些誤區(qū)，如將資產(chǎn)管理工作側(cè)重于固定資產(chǎn)的管理，通過(guò)對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行計(jì)劃、組織、控制等活動(dòng)，使固定資產(chǎn)發(fā)揮最大的功效；認(rèn)為資產(chǎn)管理的主要工作是保證安全管理不丟失；認(rèn)為資產(chǎn)管理是靜態(tài)管理，重要的是防止資產(chǎn)丟失。這些理念上的誤區(qū)在一定程度上阻礙了城投企業(yè)資產(chǎn)管理工作的開(kāi)展。（二）未對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理和運(yùn)營(yíng)城投企業(yè)作為地方政府的投融資平臺(tái)，經(jīng)過(guò)多年建設(shè)發(fā)展的積累，其資產(chǎn)構(gòu)成中，公益性資產(chǎn)比重往往較大，而不同屬性的資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益方面有很大的差異，有的具有很大的經(jīng)濟(jì)效益，但是社會(huì)效益、環(huán)境效益卻不一定好；有的具有很好的社會(huì)和環(huán)境效益，但是卻沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，自身產(chǎn)生不

7、了現(xiàn)金流收入。不同屬性資產(chǎn)的收入實(shí)現(xiàn)、投資回收方式、經(jīng)營(yíng)周期差異較大，難以對(duì)資產(chǎn)的管理形成統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)管理模式。（三）增量資產(chǎn)管理不足一方面，城投企業(yè)作為政府性公益性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性投資的主要抓手，雖然有一定的財(cái)政補(bǔ)貼，但也會(huì)加重了公司的融資負(fù)擔(dān)，影響了公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和資金計(jì)劃的制定和實(shí)施；另一方面由于企業(yè)缺少中長(zhǎng)期項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃，部分項(xiàng)目投資規(guī)模大、投資期長(zhǎng)，任務(wù)重、時(shí)間緊，社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益等原因，前期論證工作未能深入開(kāi)展，一些項(xiàng)目立項(xiàng)前并未對(duì)相關(guān)市場(chǎng)供求關(guān)系、產(chǎn)業(yè)投資的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行周密調(diào)研或精細(xì)測(cè)算，往往投資了一些難以取得自身平衡的項(xiàng)目，導(dǎo)致建設(shè)成本控制不足、經(jīng)濟(jì)效益及市場(chǎng)化程度不高等情況出現(xiàn)。（

8、四）存量資產(chǎn)盤(pán)活難以開(kāi)展大部分城投企業(yè)長(zhǎng)期投入形成的城建存量資產(chǎn)比重較大，城投企業(yè)既是投資者又是管理者，而后期使用、維護(hù)得不到有效資金保障；“重建設(shè)，輕管理，弱經(jīng)營(yíng)”導(dǎo)致了部分存量資產(chǎn)利用率低、完好率低，為了維系資產(chǎn)與負(fù)債規(guī)模的匹配，保證持續(xù)融資能力，從而降低了資產(chǎn)的流動(dòng)性，制約了資產(chǎn)盤(pán)活工作；資產(chǎn)盤(pán)活手段有限，龐大的資產(chǎn)往往需要梳理、優(yōu)化、整合后，才能在資本市場(chǎng)上通過(guò)轉(zhuǎn)讓、交易、并購(gòu)、上市等手段加快產(chǎn)權(quán)流動(dòng)或?qū)崿F(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)，但大規(guī)模的重組與整合往往因賬務(wù)不清、成本過(guò)高、人員分流困難等因素而難以展開(kāi)。（五）資產(chǎn)的集團(tuán)化管控困難為進(jìn)一步深化國(guó)企改革，加快實(shí)施大集團(tuán)戰(zhàn)略，提升國(guó)有企業(yè)在優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布

9、局、服務(wù)城市發(fā)展中的作用，各地區(qū)的城投集團(tuán)紛紛組建成立。而在城投企業(yè)進(jìn)行集團(tuán)化改造及管控體系的建立過(guò)程中，容易產(chǎn)生資產(chǎn)管理權(quán)屬不明確、資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)劃分不清晰、資產(chǎn)管理水平參差不齊、資產(chǎn)考核指標(biāo)過(guò)于傾向投資額等問(wèn)題，這些問(wèn)題造成資產(chǎn)的集團(tuán)化管控困難，難以建立集團(tuán)資產(chǎn)管控體系實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的有效管理。（六）資產(chǎn)管理人才缺乏隨著城投企業(yè)資產(chǎn)的劃入、資產(chǎn)規(guī)模的持續(xù)壯大，目前大部分城投企業(yè)對(duì)于資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)方面的專(zhuān)業(yè)人才儲(chǔ)備不足，尤其是專(zhuān)業(yè)化資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)多采用委托外部單位經(jīng)營(yíng)的方式，現(xiàn)有人員難以滿(mǎn)足資產(chǎn)管理及經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)要求，也較難吸引外部的專(zhuān)業(yè)人才。城投企業(yè)對(duì)資產(chǎn)管理人員結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)認(rèn)知，對(duì)于學(xué)歷、資歷、身份等

10、外在要素比較看重，對(duì)于能力、業(yè)績(jī)、素質(zhì)的重視程度不足，管理人員缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，這些問(wèn)題影響了城投企業(yè)資產(chǎn)管理水平的提高。四、城投企業(yè)如何加強(qiáng)資產(chǎn)管理（一）強(qiáng)化資產(chǎn)管理意識(shí)隨著城投企業(yè)深化改革及市場(chǎng)化發(fā)展，資產(chǎn)管理成效越來(lái)越受到重視，應(yīng)從資產(chǎn)管理理念和意識(shí)上有所轉(zhuǎn)變：資產(chǎn)管理已從靜態(tài)發(fā)展到動(dòng)態(tài)，從局部管理發(fā)展到資產(chǎn)生命全周期的管理，目前城投公司的資產(chǎn)不僅僅包括固定資產(chǎn)，流動(dòng)資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)也占了很大的比例，甚至后兩者的比例超過(guò)了固定資產(chǎn)的份額；在資產(chǎn)管理中，若要達(dá)到資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，必然會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)，一味的追求安全、不丟失，只會(huì)束縛住資產(chǎn)管理的手腳，因此資產(chǎn)管理中應(yīng)更加注意風(fēng)險(xiǎn)管理與控制

11、；僅僅是簡(jiǎn)單的防止資產(chǎn)流失反而會(huì)導(dǎo)致流失，因?yàn)橘Y產(chǎn)每時(shí)每刻都在貶值，資產(chǎn)只有在運(yùn)營(yíng)中才會(huì)有收益，并且以提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理效率為目標(biāo)。（二）資產(chǎn)分類(lèi)管理，有序運(yùn)營(yíng)城投企業(yè)應(yīng)根據(jù)每個(gè)業(yè)務(wù)板塊的要求，結(jié)合各個(gè)板塊資產(chǎn)的特點(diǎn)，對(duì)自身資產(chǎn)、業(yè)務(wù)種類(lèi)進(jìn)行公益類(lèi)與商業(yè)類(lèi)的劃分，采取差異化的管理方式和差異化經(jīng)營(yíng)，核心目標(biāo)是創(chuàng)造條件，使公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)向經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)性質(zhì)轉(zhuǎn)化，確保城投類(lèi)企業(yè)每項(xiàng)資產(chǎn)的每個(gè)方面、每個(gè)階段能夠管理到位，努力實(shí)現(xiàn)每一項(xiàng)資產(chǎn)的保值增值。不同屬性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理模式如表2 所示。表2 不同類(lèi)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理模式（三）注重資產(chǎn)的投資管理城投企業(yè)在經(jīng)營(yíng)發(fā)展中，應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，依據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)

12、，實(shí)施資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與完善，尤其是對(duì)長(zhǎng)期性的項(xiàng)目，應(yīng)從其自身潛力及宏觀和本地微觀發(fā)展形勢(shì)方面進(jìn)行全面分析，從而實(shí)施合理的投資結(jié)構(gòu)調(diào)整。在調(diào)整過(guò)程中，加大本地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)等的扶持力度，積極尋找合作機(jī)會(huì)，加強(qiáng)與社會(huì)投資機(jī)構(gòu)合作，例如，可在當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)中選擇相應(yīng)的投資項(xiàng)目，進(jìn)行參股或者控股，并將其作為公司的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)以及收益增長(zhǎng)重點(diǎn)項(xiàng)目，打造良好形象；重點(diǎn)向科技含量高的新能源項(xiàng)目和風(fēng)景旅游開(kāi)發(fā)等資源節(jié)約型、環(huán)境友好型項(xiàng)目發(fā)展，進(jìn)行充分的可行性論證，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，研究股權(quán)投資的可行性，采用 ppp 合作模式或其他合作模式。對(duì)于國(guó)家或當(dāng)?shù)刂卸唐谑找娌幻黠@但前景較好的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)充分考慮各方面因素，實(shí)施

13、謹(jǐn)慎的資金撤退或者追加投資，使前景廣闊的產(chǎn)業(yè)成為其發(fā)展過(guò)程中的全新增長(zhǎng)點(diǎn)，而對(duì)于前景不容樂(lè)觀但當(dāng)下競(jìng)爭(zhēng)激烈的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)快速撤資或轉(zhuǎn)讓出售，以確保其持續(xù)發(fā)展。（四）有效盤(pán)活存量資產(chǎn)城投企業(yè)應(yīng)以提升資產(chǎn)管理效率為核心，以資產(chǎn)管理策劃為重要手段，對(duì)企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)進(jìn)行定期清查盤(pán)點(diǎn)，利用資產(chǎn)清查結(jié)果，制定資產(chǎn)分級(jí)管理、分類(lèi)處置、宜租則租、宜賣(mài)則賣(mài)、公開(kāi)透明的處置利用方案，快速提高資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理能力，提升資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理收益；通過(guò)建立資產(chǎn)的信息庫(kù)，將企業(yè)所有資產(chǎn)納入其中，采用網(wǎng)絡(luò)化的管理模式明確企業(yè)資產(chǎn)的分布、構(gòu)成及變動(dòng)利用的情況，為盤(pán)活資產(chǎn)提供便利；積極開(kāi)展招商引資等活動(dòng)，利用媒體進(jìn)行大力宣傳，將現(xiàn)有的閑置資

14、產(chǎn)與其他企業(yè)置換，從而減少新的資金投入，對(duì)有一定價(jià)值的閑置資產(chǎn)可以采取承包、對(duì)外投資、合作經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行管理；對(duì)于可租賃的資產(chǎn)可以尋找租賃市場(chǎng)，采取分塊或整體出租的方式以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的再次利用；城投母公司可以將每個(gè)子公司中不需要、不適用的資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部之間的相互調(diào)控，從而優(yōu)化企業(yè)的資源以及資產(chǎn)配置；對(duì)于企業(yè)不需要以及不適用的限制資產(chǎn)可以出售。（五）加強(qiáng)資產(chǎn)的集團(tuán)化管控城投企業(yè)應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)的不同性質(zhì)，從資產(chǎn)管理的內(nèi)容、環(huán)節(jié)、流程以及各級(jí)公司的不同管理水平等方面綜合考慮，制定原則性、指導(dǎo)性的管理制度和規(guī)范，科學(xué)合理劃分集團(tuán)與所屬公司、部門(mén)與部門(mén)之間的管理職責(zé)，逐步建立和完善集團(tuán)公司的資產(chǎn)管理管控體系。

15、一是城投企業(yè)應(yīng)采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面管理，重點(diǎn)監(jiān)控，分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理原則，即首先，集團(tuán)公司的資產(chǎn)管理工作應(yīng)確定職能部門(mén)全面負(fù)責(zé)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，解決“能不能管”的問(wèn)題；其次，應(yīng)確定資產(chǎn)管理的職能跨度、資產(chǎn)類(lèi)別、資產(chǎn)的全過(guò)程管理進(jìn)行明確，解決“管什么”的問(wèn)題；再次，應(yīng)在全面管理的基礎(chǔ)上，要對(duì)集團(tuán)核心單位核心資產(chǎn)的主要、重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督管理，解決“管多少”的問(wèn)題；最后，根據(jù)集團(tuán)公司資產(chǎn)管理體系，具體劃分各職能部門(mén)（橫向）和各級(jí)單位（縱向）的資產(chǎn)管理職責(zé)，并監(jiān)督各子系統(tǒng)履行職責(zé)的情況，解決“怎么管”的問(wèn)題。二是對(duì)各類(lèi)資產(chǎn)分別制定不同的管理制度，采取區(qū)別化的管控模式，如全過(guò)程參與管理模式、價(jià)值管理模式、全

16、面管理，重點(diǎn)監(jiān)控模式，不同管控模式應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行選擇和調(diào)整，根據(jù)管理需要進(jìn)行取舍。（六）加強(qiáng)資產(chǎn)管理人才培養(yǎng)人才是城投企業(yè)生存發(fā)展的核心資產(chǎn)，不同使用者對(duì)同一資產(chǎn)使用的效率、效果、程度、方式差異，決定了收益差異。因此，資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)而且必須由低效使用者向高效使用者流動(dòng)、集中、積聚。城投企業(yè)應(yīng)重視資產(chǎn)管理隊(duì)伍的建設(shè)，選拔高素質(zhì)的員工到資產(chǎn)管理隊(duì)伍中，同時(shí)建立科學(xué)合理的資產(chǎn)管理人才選拔機(jī)制，對(duì)相關(guān)人員定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管理者素質(zhì)；通過(guò)成立專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，提升資產(chǎn)管理崗在崗位序列中的等級(jí)等方式培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)管理人才，積極鍛煉自身的資產(chǎn)管理隊(duì)伍，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理能力，形成一批可參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的，核心能