對優(yōu)化我國現(xiàn)行稅制一些問題的研究

1、對優(yōu)化我國現(xiàn)行稅制一些問題的研究1994年我國工商稅制的改革取得了令人矚目的成就，達到了“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權(quán)”的預期目標，為此得到了國內(nèi)外廣泛的肯定。經(jīng)過四年的運行實踐，新稅制需要進一步完善之處也已越來越清晰，對此理論界和實際部門也基本上沒有異議，因而各種優(yōu)化完善方案紛紛出臺。本報告并不想對目前稅制存在的問題進行贅述，也不準備提出整套的優(yōu)化完善方案，而只打算對與稅制優(yōu)化完善有關(guān)的幾個問題提出我們的一些看法。一、優(yōu)化稅制的目標與原則 （一）優(yōu)化理論與我國的實際 隨著優(yōu)化稅制理論的代表人物米爾利斯（JMirrlees）和維克里（CWickley獲得1996年度的諾貝爾經(jīng)濟學獎，

2、稅收優(yōu)化成為人們談?wù)摰臒衢T話題。優(yōu)化稅制理論成熟于七十年代，它從政府運用“扭曲性”稅收工具的不可避免性和市場信息的不對稱出發(fā)，提出了稅收可使市場效率損失達到最小的條件和假定，指出稅制的改革和優(yōu)化必須從現(xiàn)實基礎(chǔ)出發(fā)，而不是從純粹的理想狀態(tài)出發(fā)。進入九十年代后，西方稅制改革理論出現(xiàn)新動向，其中之一便是不片面強調(diào)稅制的最優(yōu)化，而通過對各種特定的約束條件（包括信息的不充分、不對稱和管理的限制等）的研究，尋求次優(yōu)狀態(tài)的稅制。優(yōu)化稅制理論已經(jīng)和正在對中國稅收的理論和實踐產(chǎn)生影響。不僅理論界，而且許多實際部門的同志也開始按照優(yōu)化模式設(shè)計現(xiàn)行稅制的完善方案。但是有些方案過于理想化，例如在完善增值稅的討論中，就

3、有不少主張實行“消費型”增值稅的觀點。我們不否認該類型增值稅在理論上的優(yōu)越性，但是離中國的現(xiàn)實恐怕還很遙遠。我們認為，我國正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，社會主義市場經(jīng)濟體制的真正建立尚需時日，因而市場的失效不僅經(jīng)常而且普遍存在。在這種情況下，追求最優(yōu)稅制恐怕是很難行得通的。相比之下，從次優(yōu)目標出發(fā)，總體穩(wěn)定，局部調(diào)整，鞏固稅基，簡化稅制，改善征管，可能更符合我國的實際。（二）公平原則 市場經(jīng)濟的基本法則是公平競爭，而公平競爭的要素之一是公平稅負。世界上大多數(shù)國家都把公平原則作為稅制設(shè)計應當遵循的普遍原則。公平原則包含兩個相互聯(lián)系的方面：一是經(jīng)濟公平，也稱橫向公平，即納稅能力相同的人負擔相同的稅收。因為市

4、場經(jīng)濟的核心是競爭，維持正常競爭的前提在于對各市場主體實行公平的稅負，使得稅收作為相同的外生變量而不至于影響競爭本身。二是社會公平，也稱縱向公平，即納稅能力不同的人負擔不同的稅收。也就是對過高的收入進行調(diào)節(jié)，以縮小收入差別，實現(xiàn)公平分配。這樣有利于保持社會的穩(wěn)定。從目前新稅制的運行實踐來看，在實現(xiàn)社會公平方面有所進展，而在實現(xiàn)經(jīng)濟公平方面尚嫌不足。其最突出的表現(xiàn)是工商企業(yè)增值稅稅負的不等，使得產(chǎn)、銷分離的趨勢加重。就所得稅而言，這一問題的表現(xiàn)也很明顯，如內(nèi)外企業(yè)的稅負不同；個人收入中不同類型收入的稅負不同等。經(jīng)濟的不公平會直接導致經(jīng)濟效率的喪失，因而現(xiàn)行稅制的優(yōu)化要在實現(xiàn)經(jīng)濟公平方面加大力度。

5、（三）效率原則 稅收的效率原則也表現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)濟效率。一般而言，稅收作為對經(jīng)濟總量的獲取，總會給市場效率帶來一定的損失。但是不同的稅制，對市場效率損失的影響是不同的，有的會加大效率損失總量，有的則減少損失總量。強調(diào)效率原則，就是要在選擇稅制優(yōu)化方案時，通過仔細比較，選擇更為合理的稅制，特別是能夠發(fā)揮產(chǎn)業(yè)導向作用的稅制，可使課稅對市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)帶來的效率損失達到最小。二是行政效率，也稱征收效率，即如何以盡可能低的征稅成本來取得所需的稅收收入。衡量行政效率，既可以采用取得每百元稅收收入所支付的費用這一指標，也可以用稅務(wù)人員人均征稅收入來比較。從新稅制的運行狀況來看，兩個效率方面的問題都

6、比較突出。從經(jīng)濟效率來看，現(xiàn)行稅制的產(chǎn)業(yè)導向不明顯，特別是一些高科技產(chǎn)業(yè)的稅負偏重，影響了這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性，增加了這些行業(yè)的效率損失。從行政效率來看，效率損失更為明顯，特別是兩套機構(gòu)的分設(shè)，扯皮現(xiàn)象甚多，造成征收成本猛增而征收效率下降。行政效率的下降會直接或間接地影響經(jīng)濟效率。不少企業(yè)反映，如今征稅機構(gòu)多，報表多，檢查多，不但增加了工作量，也增加了企業(yè)成本。因此在制定優(yōu)化稅制的方案時，提高稅收的經(jīng)濟效率和行政效率應是一個不可忽視的方面。（四）國民待遇原則 國民待遇，是指一國政府對本國境內(nèi)的外國人或外國企業(yè)在經(jīng)貿(mào)政策上與本國人或本國企業(yè)一視同仁，實行同一標準?，F(xiàn)廣泛引入稅收領(lǐng)域，主要是指對本

7、國境內(nèi)的外國納稅人不得實行歧視性的稅收政策。國民待遇并不是一項獨立的稅收原則，而是一國稅收的效率原則和公平原則在一定條件下的體現(xiàn)，屬于國家主權(quán)的范圍。我們之所以強調(diào)國民待遇原則，是想指出對外商的優(yōu)惠政策應如何看待和把握。我國在改革開放初期，由于當時經(jīng)濟發(fā)展水平較低，投資環(huán)境較差，為了吸引外資，采取了各種稅收優(yōu)惠措施，主要是一定期限的稅收減免。隨著十多年來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)格局和技術(shù)水平都有了很大的變化，當年外商投資的一些領(lǐng)域已經(jīng)由短線變?yōu)殚L線，或者其技術(shù)的先進性已經(jīng)消失，繼續(xù)保留這些領(lǐng)域?qū)ν馍痰膬?yōu)惠政策不但會造成與內(nèi)資企業(yè)競爭的不平等，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，給國家利益帶來損失。因此需要

8、對優(yōu)惠政策進行重新評價，并對過多過濫的優(yōu)惠政策進行清理。另外，對外商普遍實行稅收優(yōu)惠也導致各種假合資、假外資企業(yè)的產(chǎn)生。在這種情況下，國民待遇原則被提了出來，這既是一國主權(quán)的要求和體現(xiàn)，也是一個國家的外商投資政策步入成熟的標志。實行國民待遇原則，調(diào)整優(yōu)惠政策，會不會影響外商的投資熱情？我們認為不會。外資愿否投資，遠看市場前景，近看投資環(huán)境，而稅收優(yōu)惠與否并不是決定性的因素。許多外商也反映，他們看重的與其說是稅收優(yōu)惠，不如說是稅收政策的穩(wěn)定。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，隨著匯率并軌、價格放開、會計制度一步步與國際慣例靠攏，外商的投資環(huán)境已大大改善。在這種情況下，實行國民待遇的條件已經(jīng)基本成熟

9、了。當然，實行國民待遇原則并不排斥必要的稅收優(yōu)惠政策，特別是在一些特殊的行業(yè)和部門，繼續(xù)給予外商稅收優(yōu)惠，既是結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，也是稅收公平的需要。因此，強調(diào)國民待遇原則，并不是簡單地取消各種優(yōu)惠政策，而是要對現(xiàn)行的優(yōu)惠政策進行一番清理和調(diào)整，使其成為產(chǎn)業(yè)導向的手段和工具，促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。比如對一般加工工業(yè)，特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)含量低的產(chǎn)業(yè)，應實行國民待遇原則，內(nèi)資外資一視同仁，以體現(xiàn)公平競爭。而對于亟需發(fā)展的農(nóng)林水利、能源交通、新型材料、環(huán)境治理和高科技等產(chǎn)業(yè)，則應繼續(xù)給予程度不同的稅收優(yōu)惠。從區(qū)域來看，也應通過稅收上的差別政策，引導外商投向中西部地區(qū)。（五）漸進原則 一些優(yōu)化稅制的方案提出我國的稅制改革應向現(xiàn)