公務(wù)員福利制度貨幣化改革論文

1、公務(wù)員福利制度貨幣化改革論文摘要：我國公務(wù)員福利制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，也是收入分配的重要內(nèi)容。文章回顧我國現(xiàn)行公務(wù)員福利制度改革進(jìn)程，以我國公務(wù)員福利制度存在問題為出發(fā)點，剖析了當(dāng)前我國現(xiàn)行公務(wù)員福利制度存在的問題，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論為依據(jù)，提出了改革和完善我國現(xiàn)行公務(wù)員福利制度貨幣化的基本思路。 關(guān)鍵詞：公務(wù)員，福利制度，貨幣化改革 一、公務(wù)員福利制度是政府改革的重點之一 從我國加入WTO后，改革開放也進(jìn)入一個新的階段。人世首先意味著政府的人世，因為WTO新規(guī)則帶來的沖擊首先是針對政府的，而政府在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的中心地位已經(jīng)越來越受到人們的重視了。就如世界銀行發(fā)展報告中所說：“

2、政府對一國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有著舉足輕重的作用。在追求集體目標(biāo)上，政府對變革的影響、推動和調(diào)節(jié)方面的潛力是無可比擬的。當(dāng)這種能力得到良好發(fā)揮，該國經(jīng)濟(jì)便蒸蒸日上，但若情況相反，則發(fā)展便會止步不前?！彼砸粋€有效的政府，對于經(jīng)濟(jì)、社會乃至政府自身發(fā)展都是必不可少的。 改革的關(guān)鍵動力還是人。事實上為了適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府的競爭能力，政府必須充分重視政府人力資源的發(fā)展。知識經(jīng)濟(jì)時代的競爭就是人才的競爭，有效政府成功的先決條件就是要爭取一流的人才。政府部門的人力資源也即公務(wù)員，他們的能力一定程度上決定著政府的管理能力，他們的水平一定程度上決定著政府管理水平。所以要充分發(fā)揮政

3、府的職能，就需要建立高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化公務(wù)員制度。只有具備高度發(fā)達(dá)的公務(wù)員制度，才可以從社會中吸收入才、留住人才，并通過對人才的激勵和培訓(xùn)，使之在政府部門迅速成長。因為，“無論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務(wù)員的精明強(qiáng)干和積極主動”。 現(xiàn)代公務(wù)員制度，正是伴隨著國家現(xiàn)代化的過程產(chǎn)生的，也是現(xiàn)代國家政治制度的重要內(nèi)容?？梢哉f公務(wù)員制度作為科學(xué)、規(guī)范的人事管理制度，為現(xiàn)代政府建設(shè)一支精干的人才隊伍提供了保證。沒有現(xiàn)代公務(wù)員制度，就沒有現(xiàn)代高效率的現(xiàn)代政府。但我國公務(wù)員制度起步卻較晚。在20世紀(jì)90年代以后，我國政府才開始建立現(xiàn)代化的國家公務(wù)員制度。建立和完善公務(wù)員制度是我

4、國轉(zhuǎn)軌時期迫切需要解決的現(xiàn)實問題，也是一項全新的開創(chuàng)性事業(yè)。 公務(wù)員福利是公務(wù)員取得收入的一種方式，公務(wù)員福利制度是公務(wù)員制度的一個組成部分，也是收入分配的重要內(nèi)容。它涉及到公務(wù)員的切身利益，關(guān)系到公務(wù)員的工作積極性和公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性，正確處理好這個問題，具有十分重要的意義。把公務(wù)員福利作為薪酬制度的一個必要補(bǔ)充，能解決公務(wù)員的生活負(fù)擔(dān)、共同物質(zhì)文化需要和社會保障等問題。通過運用科學(xué)的方法確定公務(wù)員福利的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，可以較完整地涵蓋公務(wù)員薪酬制度的各種要素，并且使公務(wù)員收入的差距具有合理的依據(jù)。因此本文認(rèn)為，公務(wù)員福利制度應(yīng)該單獨作為一個課題被我們所關(guān)注和探討。 二、我國公務(wù)員福利制度的

5、歷史發(fā)展 公務(wù)員的福利制度和工資制度是同時包含在公務(wù)員薪酬制度中的兩個子系統(tǒng)，所以探究我國公務(wù)員福利制度的歷史沿革勢必要和工資制度的歷史發(fā)展一起來看。我國公職人員的工資制度，是在新民主主義時期發(fā)展起來的，經(jīng)歷了供給制、職務(wù)等級工資制、結(jié)構(gòu)工資制等階段，直至現(xiàn)行的職務(wù)級別工資制。在供給制時期，是我國在新民主主義困難時期，實行戰(zhàn)時共產(chǎn)主義的供給制，即對部隊和大部分工作人員的生活必需品實行免費供給。供給的必需品包括伙食、服裝、津貼三部分。這時的福利制度就是典型的救濟(jì)式福利，只是為調(diào)節(jié)和補(bǔ)充生活溫飽問題。建國后直到1956年3月，是以供給制為主，供給制和工資制并存時期。 1956年，國家對整個工資制度

6、進(jìn)行了一次重大改革，實行直接統(tǒng)一按等級規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的制度。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和少數(shù)企業(yè)的國家工作人員，統(tǒng)一實行職務(wù)等級工資制。根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、物價水平，把全國劃分為11類工資區(qū)。但此時的福利制度也只能稱作補(bǔ)救式福利，即實質(zhì)上還是對長期低工資的必要的補(bǔ)充之一。換言之，離開了福利而靠工資來滿足家庭成員的生活需要與服務(wù)需求幾乎是不可能的。因為，哪怕是國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工，福利對于他們也只是生存的必要條件。 自1985年7月起國務(wù)院在全國進(jìn)行了第二次工資制度改革。這次工資改革是實行以職務(wù)為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，把工作人員的工資待遇同本人實際擔(dān)任的職務(wù)、責(zé)任和成績結(jié)合起來。這次工資改革，明

7、確了工資報酬與本人的職務(wù)、責(zé)任和成績相結(jié)合的改革方向初步理順了某些明顯不合理的工資關(guān)系，為今后進(jìn)一步完善工資制度打下了基礎(chǔ)。 在這種模式下，公務(wù)員不僅能通過所在的國家機(jī)關(guān)獲得工資性收入，而且通過就業(yè)獲得諸如住房、教育、生活福利及享受集體福利設(shè)施等較全面的福利待遇，與就業(yè)或收入相關(guān)的福利制度客觀上起到了改善并提高公務(wù)員生活質(zhì)量的作用，而不再僅僅是維持社會救助水平的最低福利待遇。 1993年的改革總結(jié)和吸收1956年和1985年兩次工資制度改革的經(jīng)驗，根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立了新的工資制度和運行機(jī)制。在此次改革中把一部分福利性補(bǔ)貼逐步納入工資，調(diào)整了工資收入結(jié)構(gòu)，使公務(wù)員收入工資化

8、、貨幣化，增加了透明度。但由于國家機(jī)關(guān)的福利實質(zhì)上由中央相關(guān)部門一手負(fù)責(zé)，所以公務(wù)員理所應(yīng)當(dāng)?shù)貙⑵湎硎艿降母鞣N福利看成是國家賦予的權(quán)益而非對職工的激勵，并最終造成這種福利制度不僅未能有效地刺激公務(wù)員的工作積極性，反而構(gòu)成了滋生惰性和盲目攀比的重要條件。 三、我國現(xiàn)行的公務(wù)員福利制度存在的問題 公務(wù)員福利制度是指國家和公務(wù)員所在單位為滿足公務(wù)員生活方面的共同需要和特殊需要，在工資之外給予工作和生活上的照顧制度。主要包括工時制度、探親制度、年休假制度、產(chǎn)假制度、福利費制度、冬季宿舍取暖補(bǔ)貼和交通費補(bǔ)貼等制度。 由于我國公務(wù)員制度發(fā)展的歷史還比較短，社會主義國家公務(wù)員制度的實踐也不成熟，因此，我國公

9、務(wù)員福利制度在實踐中還存在著相當(dāng)多的不足與問題。正確認(rèn)識和闡述存在的問題與不足，有利于我們完善和建立適合我國實際的行之有效的公務(wù)員福利制度。因為多數(shù)福利制度都產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時代，隨著市場經(jīng)濟(jì)及社會的不斷發(fā)展，以及國家各項改革措施的實施，我國公務(wù)員福利制度已經(jīng)顯現(xiàn)出與現(xiàn)實要求不相協(xié)調(diào)的地方，無法完全發(fā)揮其應(yīng)有的社會功能。公務(wù)員法規(guī)定“公務(wù)員按照國家規(guī)定享受福利待遇。國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高公務(wù)員的福利待遇”。表述較籠統(tǒng)和原則化，沒有詳細(xì)具體的法律規(guī)定。因此在具體執(zhí)行過程中由于沒有明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，從而影響了公務(wù)員福利制度的執(zhí)行效果，阻礙了其功能的有效發(fā)揮。從實踐的角度看，突出表現(xiàn)在五個方面。

10、 第一，福利在公務(wù)員勞動報酬中所占比重過大，實行的是“低工資、多補(bǔ)貼、泛福利”的模式。在這種模式下，相當(dāng)一部分勞動報酬如住房、教育、文化設(shè)施等，是以物化形式提供給公務(wù)員的，而不進(jìn)人工資，這與市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)。正是由于上述原因，使得公務(wù)員的薪酬不能充分體現(xiàn)公務(wù)員的勞動價值，還有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)追求自身利益的最大化，甚至滋生權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。 第二，生活性的福利水平的不平等、不確定。在我國，各級政府部門是公務(wù)員生活性福利的主要提供者，各個部門的經(jīng)濟(jì)狀況就直接影響到公務(wù)員所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政單位預(yù)算的剛性約束不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)與下屬的事業(yè)單位和國有、集體企業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系，

11、各個部門之間的經(jīng)濟(jì)狀況的差別懸殊，也就導(dǎo)致了公務(wù)員福利水平的不平等性、不確定性。 第三，福利形式過于社會化。我國公務(wù)員的部分福利是通過建設(shè)集體生活設(shè)施和文化設(shè)施來體現(xiàn)，而這些設(shè)施如食堂、車隊、幼兒園、體育設(shè)施等本來都可以通過社會化的服務(wù)獲得的，將有限的福利資金投入到這些社會服務(wù)化的設(shè)施中，既增加了國家財政的負(fù)擔(dān)，也不利于國家機(jī)關(guān)工作人員的精簡和工作效率的提高，同時也使得相當(dāng)一部分福利設(shè)施得不到充分利用?！皺C(jī)關(guān)辦社會”的現(xiàn)象比較突出。 第四，公務(wù)員福利的資金投入高，浪費嚴(yán)重。從我國公務(wù)員現(xiàn)行福利體制來看，社會福利資金幾乎都來自國家財政，一方面造成國家財政負(fù)擔(dān)沉重，另一方面，由于資金支出不均衡，公

12、務(wù)員滿意度普遍偏低。 第五，補(bǔ)貼的發(fā)放不規(guī)范、不統(tǒng)一。目前我國對其他的福利補(bǔ)貼沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，各地區(qū)、各部門自行制定項目、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，這也是導(dǎo)致我國公務(wù)員津貼制度混亂的原因之一。 因此，公務(wù)員的低工資、高福利分配模式，對于在保證國家積累的同時保障職工生活，靈活機(jī)動地調(diào)控消費，曾起了積極作用，但也付出沉重的代價，即違背了按勞分配原則，導(dǎo)致大鍋飯和平均主義盛行，各種矛盾沖突逐步積累和強(qiáng)化，改革勢在必行。 四、我國公務(wù)員福利貨幣化改革的基本思路 (一)公務(wù)員福利貨幣化改革的理論基礎(chǔ) 福利制度的實現(xiàn)通常有兩種形式，即實物性和貨幣化。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對人們的住房、醫(yī)療等的分配是非貨幣化的。福

13、利實物配給助長了分配上的平均主義傾向，不利于調(diào)動消費者的積極性；同時，福利實物配給又造成分配不公，一部分人從傳統(tǒng)的住房、醫(yī)療等分配體制中得到的各種收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府對其住房、醫(yī)療等的扣除。傳統(tǒng)福利性實物配給的基本標(biāo)準(zhǔn)是“官本位”，福利以官本位的方式進(jìn)行分配時，成為一種特權(quán)的象征。每個人在這種非市場化的選擇面前，個人利益面臨著巨大的不公平。 就我國公務(wù)員福利制度改革而言，福利制度改革的趨勢是貨幣化。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論對于建設(shè)我國公務(wù)員激勵機(jī)制具有一些重要的啟示作用。 計劃經(jīng)濟(jì)時代，中國的干部人事制度是基于人是沒有私欲這一邏輯假設(shè)而展開的，在這一邏輯假設(shè)的推衍下必然是國家作為權(quán)力主體，剝奪了公務(wù)

14、員的部分私欲的權(quán)益，而強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的無私奉獻(xiàn)。 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論指出，人是在追逐私利的基礎(chǔ)之上而利他的，只有在滿足自身需求之后，人才有可能通過自己的勞動滿足其他人的需要。這一點表現(xiàn)在國家公務(wù)員的管理中就要求首先承認(rèn)人的自利本性，人是有自身需求的，不能夠否定人對私利的追求，而片面地強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的無私奉獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)精神激勵的作用，忽視了物質(zhì)激勵。市場經(jīng)濟(jì)條件下，物質(zhì)激勵的作用表現(xiàn)得更加明顯，盡管物質(zhì)激勵的作用也不能被“神化”，但是市場的邏輯和競爭的邏輯要求必須滿足人對私利和物質(zhì)利益的滿足。這種激勵取向也正是馬斯洛的最低需求層次的要求。 如果公務(wù)員這方面的物質(zhì)需要得不到滿足，那么這種需要也會通過其它的方式

15、表現(xiàn)出來，如追求政府規(guī)模的擴(kuò)大化。因為擴(kuò)大政府規(guī)模可以獲得更多的預(yù)算，提高部門的經(jīng)濟(jì)能力；同時政府規(guī)模越大，個人晉升的機(jī)會也就越多。另外，部門支出增加的同時，對部門活動并不進(jìn)行成本約束，為公務(wù)員以權(quán)謀私留下了空間，從而出現(xiàn)了“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象可以視為公務(wù)員追逐私利動機(jī)的表現(xiàn)方式之一，也是我國公務(wù)員自利動機(jī)長期受壓抑造成的后果。因此，對于我國公務(wù)員激勵機(jī)制而言，首先要保證公務(wù)員收入水平能夠滿足公務(wù)員最基本生活的需要，也就是注意保健因素的需求。當(dāng)然不能一味通過增加公務(wù)員福利來激勵公務(wù)員提高工作效率，還應(yīng)該注意其他激勵因素，如通過精神激勵滿足公務(wù)員對成就感和自我實現(xiàn)的需求。正如德魯克(Dru

16、cker，Peter.F.)所提出的，人力資源不同于其他意義上的資源，它具有自己的特點：有效的激勵是人力資源得以開發(fā)利用的基本前提。 (二)公務(wù)員福利貨幣化改革的具體思路 實現(xiàn)福利貨幣化是一項長期的系統(tǒng)工程。根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，參照國外住房、醫(yī)療、交通以及公務(wù)等保障制度方面的經(jīng)驗，以市場為配置福利資源的主要機(jī)制，把以平均主義無償福利制分配轉(zhuǎn)變?yōu)轶w現(xiàn)按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合原則的貨幣工資性分配。把住房、醫(yī)療、交通以及公務(wù)等方面的補(bǔ)貼，由過去的暗補(bǔ)改為納人工資的明補(bǔ)，建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的住房、醫(yī)療、交通以及公務(wù)等保障貨幣化模式，逐步形成一整套福利制度由實物性向貨幣化轉(zhuǎn)

17、變的政策變革。其具體思路如下。 第一，在住房保障形式上，把直接分配實物住房的形式，改為以貨幣工資形式支付。與此相適應(yīng)要盡快建立房地產(chǎn)市場，使市場價格接近居民購買力。在住房保障渠道上，把政府和企事業(yè)的行政性分房，納入市場流通渠道，讓公務(wù)員戶自主選擇住房，切斷其對政府和單位的住房依賴。建立由市場決定住房資源配置的體制，變政府決策的體制為公務(wù)員戶自主決策的體制。把公務(wù)員工資中只包含少量住房消費補(bǔ)貼，改為公務(wù)員工資性收入中含有一定的住房消費，并逐步增加工資中的住房消費含量。 第二，把直接提供醫(yī)療保健性服務(wù)的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿殴べY形式支付醫(yī)療保健消費，公務(wù)員需要醫(yī)療保健服務(wù)可以直接用貨幣工資向市場購買。

18、與此相配套，要建立健全醫(yī)療保障市場。在保障渠道上，把政府和企事業(yè)單位直接的行政性醫(yī)療保健服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)獒t(yī)療保健服務(wù)是一種商品，讓公務(wù)員自主選擇醫(yī)療保健服務(wù)的項目。把公務(wù)員工資中只包含少量醫(yī)療保健消費補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員工資性收入中含有一定的醫(yī)療保健消費，并逐步增加工資中的醫(yī)療保健消費含量。 第三，公務(wù)性車輛由直接提供車輛保障服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘簇暙I(xiàn)或所承擔(dān)的任務(wù)直接提供交通費，公務(wù)員需要交通服務(wù)保障可以直接面向市場，用貨幣形式對社會提供的交通服務(wù)進(jìn)行消費，與此相配套，要建立健全交通保障市場。把政府和企事業(yè)單位的行政性交通服務(wù)保障，轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ǚ?wù)是一種市場行為，納入市場流通渠道，讓公務(wù)員根據(jù)自己的有效需求自

19、主選擇交通服務(wù)方面的保障項目。 第四，把公務(wù)性保障由直接提供公務(wù)保障轉(zhuǎn)變?yōu)榘簇暙I(xiàn)和所承擔(dān)的任務(wù)提供公務(wù)保障費，消費者需要公務(wù)保障可以直接面向公務(wù)保障市場，用貨幣形式對社會提供的公務(wù)保障進(jìn)行消費。把政府和企事業(yè)單位的行政性公務(wù)保障轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)服務(wù)是一種市場行為，納入市場流通渠道，讓公務(wù)員根據(jù)自己的有效需求自主選擇公務(wù)方面的保障項目。把公務(wù)員工資中只包含少量公務(wù)保障消費補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員工資性收入中含有一定的公務(wù)保障費，并逐步增加工資中的公務(wù)消費含量。 (三)公務(wù)員福利貨幣化改革中相關(guān)立法問題的處理 公務(wù)員福利貨幣化改革，必將涉及一系列的立法相關(guān)問題，這些問題的處理是否得當(dāng)將影響到公務(wù)員福利制度改革

20、的效果。 我國公務(wù)員制度的建立和完善，對推動我國政治制度改革和政治文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用。目前我國公務(wù)員隊伍正在向著高素質(zhì)、專業(yè)化的方向發(fā)展，隊伍結(jié)構(gòu)明顯改善，全國500萬公務(wù)員中，大專以上學(xué)歷人員已達(dá)到62%。當(dāng)時我國實行的國家公務(wù)員暫行條例屬于行政法規(guī)范疇，像我國這樣一個在世界上公務(wù)員人數(shù)最多的國家，用行政法規(guī)來規(guī)范公務(wù)員制度顯得法律效力不高，不夠權(quán)威、科學(xué)。所以新中國成立以來第一部干部人事管理的綜合性法律，公務(wù)員法于2006年1月1日起正式實施。與此前施行了十多年的國家公務(wù)員暫行條例相比，公務(wù)員法在公務(wù)員的范圍、權(quán)利義務(wù)、獎懲、任用和管理等方面，新意頗多。本法旨在繼續(xù)改革和完善公務(wù)員制度，提高公共服務(wù)質(zhì)量，提高國家競爭力，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 公務(wù)員法中明確表述關(guān)于公務(wù)員社會保障的具體內(nèi)容，提出通過科學(xué)制定公務(wù)員的工資、福利、保障待遇，解除他們的后顧之憂。國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高公務(wù)員的福利待遇，以立法的方式，建立公務(wù)員社會保障制度，明確國家、單位和個人的權(quán)利和義務(wù)，在制度上最大限度地保障公務(wù)員的權(quán)益