21世紀(jì)養(yǎng)老保險改革展望(1)

1、21世紀(jì)養(yǎng)老保險改革展望(1) 內(nèi)容提要：世界銀行為各國養(yǎng)老保險改革提供了大力支持，充當(dāng)著這場運動的領(lǐng)導(dǎo)者角色。本文系統(tǒng)介紹了世界銀行對養(yǎng)老保險改革的策略框架，主要包括最初的養(yǎng)老保險改革理念和世界銀行已經(jīng)提供的貸款情況，探討了有關(guān)養(yǎng)老保險改革的方案設(shè)計與實施中出現(xiàn)的若干重要問題。目前世界銀行繼續(xù)鼓勵各國構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，同時主張各國的決策者應(yīng)探索多樣化的養(yǎng)老保險改革路徑。任何國家要想成功推行多層次養(yǎng)老保險體系，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治及制度等方面的初始條件非常重要。 關(guān)鍵詞：21世紀(jì)，養(yǎng)老保險改革，展望養(yǎng)老保險改革展望過去10華中，世界銀行對各國養(yǎng)老保險改革的構(gòu)想和策略框架，反映了對各國頗有價值

2、改革經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)，反映了世界銀行與學(xué)術(shù)界和相關(guān)組織的長期對話與合作，以及國際社會對各國養(yǎng)老保險改革的深入探討與評估。無疑促成了一個富有創(chuàng)新意義的三層次養(yǎng)老保險制度構(gòu)架的出現(xiàn)：(1)強制性公共管理的非基金制確定給付層次；(2)強制性私營管理的基金制確定繳費層次；(3)自愿性退休儲蓄。該構(gòu)架正被擴展為五層次的框架系統(tǒng)。即：基本層次(零層次)，基本目標(biāo)是減少貧困。非繳費的第四層次，涵蓋著更為寬泛的社會政策，如家庭保障、保健和家政服務(wù)等。在應(yīng)對養(yǎng)老保險改革的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和對改革實踐作長期不懈努力的過程中，調(diào)整單一層次養(yǎng)老保險制度的必要性日趨凸顯。各國的經(jīng)驗表明，多層次的設(shè)計有助于實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的多重目

3、標(biāo)最重要的目標(biāo)是減少貧困與實現(xiàn)和諧消費追求更有效地處置養(yǎng)老保險制度面臨的經(jīng)濟(jì)、政治及人口老齡化風(fēng)險。新設(shè)計的多層次養(yǎng)老保險模式更富靈活性并更有效地實現(xiàn)對老年人口的保障目標(biāo)。選擇預(yù)提積累的基金制仍然被認(rèn)為是非常有效的政策主張，但基金制的局限性在某些情形顯得格外突出。目前，世界銀行支持各國養(yǎng)老保險改革的信念并沒有發(fā)生動搖，相反，過去10年的改革經(jīng)驗使之更為堅定。世界銀行發(fā)現(xiàn)，多數(shù)國家的養(yǎng)老保險體系沒有充分體現(xiàn)既定的社會政策目標(biāo)，而是在市場經(jīng)濟(jì)機制的影響下出現(xiàn)了嚴(yán)重的扭曲。此外，多數(shù)國家養(yǎng)老保險體系在人口老齡化背景下根本無法實現(xiàn)財務(wù)上的可持續(xù)發(fā)展。改革的回顧和最初改革理念的演化從1990年代初期以來

4、，總結(jié)各國實施養(yǎng)老保險改革的一系列寶貴經(jīng)驗與教訓(xùn)，促使世界銀行去反思和改進(jìn)其引導(dǎo)各國改革的思路與策略。世界銀行有關(guān)思路與策略的改進(jìn)主要體現(xiàn)在以下五個方面：1.對養(yǎng)老保險改革的必要性和具體措施進(jìn)行更深刻、更全面的領(lǐng)會。包括：(1)突破養(yǎng)老保險改革旨在解決其面臨的財務(wù)壓力和人口老齡化挑戰(zhàn)這兩大因素，進(jìn)一步將養(yǎng)老保險改革的必要性拓展到化解社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化帶來的風(fēng)險，以及有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)；(2)全面了解養(yǎng)老保險體系中的強制性計劃的局限性及其帶來的相關(guān)后果，特別是低收人群體面臨的遠(yuǎn)比人口老齡化更為嚴(yán)重和迫切的若干社會風(fēng)險；(3)進(jìn)一步認(rèn)識預(yù)提積累制養(yǎng)老保險計劃在應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的優(yōu)勢和局限，尤

5、其是關(guān)注其增加勞動力市場供給和延期退休方面的積極效應(yīng)。2.突破三層次的傳統(tǒng)多層次養(yǎng)老保險構(gòu)架而形成五層次模式，并走出既有的僅關(guān)注第一和第二層次養(yǎng)老保險框架的誤區(qū)。根據(jù)眾多低收入國家的經(jīng)驗，如果要想將養(yǎng)老保險體系的覆蓋面有效擴展到所有老年群體，就必須注重構(gòu)建旨在緩解貧困的非繳費型的零層次或基本層次。而根據(jù)中低收入國家的經(jīng)驗，必須強化第三層次的自愿性養(yǎng)老保險計劃，因為該層次能為高收人群體帶來可觀的收入替代水平，并且不會擠占過多的財政資金。另外，無論是何種收入水平的國家，都應(yīng)該認(rèn)識到第四層次養(yǎng)老保險的重要性，有必要塑造與強化第四層次的保險并明確將其納入一國的整體養(yǎng)老保險體系予以考慮。第四層次養(yǎng)老保險

6、涵蓋了一系列寬泛的養(yǎng)老保險方式，包括：非正式的養(yǎng)老保險方式(如家庭保險)，其他正規(guī)的社會保護(hù)項目(如健康護(hù)理計劃)，以及其他私人的資金性與非資金性資源(如家庭財產(chǎn))。3.有效整合各個層次的養(yǎng)老保險資源，實現(xiàn)最優(yōu)績效。包括整合層次的數(shù)量、實現(xiàn)各層次間的相互關(guān)聯(lián)與平衡，以及根據(jù)具體的情況和需要對各個保險層次進(jìn)行安排。一些國家的養(yǎng)老保險體系僅僅由零層次(采取普遍保險的社會養(yǎng)老金形式)和第三層次的自愿儲蓄組成，實現(xiàn)了較高的運行效率。而另一些國家在引入強制性的第二層養(yǎng)老保險計劃之前，需要獲得公眾對第一層次養(yǎng)老保險改革的認(rèn)同。還有一些國家基于自身的政治經(jīng)濟(jì)條件，考慮將改革后的強制性非基金制層次(第一層次)

7、與自愿性儲蓄(第三層次)相結(jié)合，成為改革的現(xiàn)實選擇。4.更深刻地認(rèn)識養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的若干初始條件，以及改革進(jìn)程中面臨的各種潛在問題和局限性。人們?nèi)找嫔羁痰卣J(rèn)識到，一國的養(yǎng)老保險改革路徑選擇內(nèi)在地受制于該國原有的養(yǎng)老保險體系，以及經(jīng)濟(jì)、制度、財政和政治環(huán)境等諸多因素，這些因素對推進(jìn)平穩(wěn)和現(xiàn)實可行的改革思路尤其重要。5.對于由國家主導(dǎo)的、有關(guān)養(yǎng)老保險體制設(shè)計和改革實踐方面的創(chuàng)新，世界銀行均予以關(guān)注并提供大力支持。這些創(chuàng)新點包括：(1)非基金制的或名義賬戶制度，如引入非基金制的第一層次或?qū)ζ溥M(jìn)行改革；(2)構(gòu)建旨在降低基金制私營養(yǎng)老保險計劃交易成本的清算中心；(3)整合失業(yè)保險和為退休金儲蓄賬戶提

8、供服務(wù)性支付；(4)眾多高收入國家實施的改進(jìn)和完善治理結(jié)構(gòu)條件下的公共的、預(yù)提積累的養(yǎng)老保險制度。每項改革創(chuàng)新均需緊密結(jié)合國情進(jìn)行評估，不應(yīng)輕易套用其他國家的做法。養(yǎng)老保險改革的若干關(guān)鍵原則世界銀行認(rèn)為，盡管各國制定重要的改革策略需要充分認(rèn)識到本國特色的情況，在具體實施多層次養(yǎng)老保險改革時也有多種方式可供選擇，但是以下的幾項基本原則對于任何一次成功的改革來說都是必須遵循的。首先，所有的養(yǎng)老保險體系都應(yīng)遵循提供基本收入保障和減少貧困這一基本原則。這意味著在財力允許的情況下，各國都應(yīng)該構(gòu)建基本保障層次，以便能夠為低收入者和僅僅參加了有限經(jīng)濟(jì)活動的人在老年時提供一份基本的收入保障。這一保障層次可以采

9、取社會救助、或者低水平的并需要接受收入調(diào)查的社會養(yǎng)老金、以及面向高齡人口的(如70歲以上的老年人)普遍享有的養(yǎng)老金等形式。養(yǎng)老保險目標(biāo)的實現(xiàn)形式保障的具體方式、水平、資格和支付將取決于弱勢群體的規(guī)模、財政預(yù)算上的可行性以及設(shè)計養(yǎng)老保險體系的其他相關(guān)因素。第二，如果條件允許，預(yù)提積累(基金制)養(yǎng)老保險改革不論在哪一層次實施，都將在經(jīng)濟(jì)和政治方面產(chǎn)生重要的積極效應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)上分析，基金制養(yǎng)老保險計劃需要在當(dāng)前積累資金，可以改善未來的政府財政預(yù)算約束，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展產(chǎn)生積極的貢獻(xiàn)。預(yù)提基金積累是否有利，主要取決于是否引起凈國民儲蓄的增加。從政治上分析，基金積累制能夠具備更好地履行和兌現(xiàn)養(yǎng)老金責(zé)任

10、的社會能力，因為這一機制確保了養(yǎng)老金債務(wù)有合法財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的資產(chǎn)來償還，而不論積累的基金是采取政府債務(wù)形式還是其他資產(chǎn)形式。然而實施基金制需要精心考慮成本和收益，因為凈收益不會自動得到保證，積累的基金也在相當(dāng)程度上可能受到政治干預(yù)而陷于破產(chǎn)。此外，能否實行基金制還在相當(dāng)程度上取決于一個國家的實施與管理能力。第三，在計劃實施預(yù)提基金制的國家，可以考慮建立強制性完全基金積累的第二保障層次，但是應(yīng)首先提供一個實用的具體標(biāo)準(zhǔn)(而不僅是一個藍(lán)圖)來評估設(shè)計的方案。上述標(biāo)準(zhǔn)既能作為政策選擇與制定的依據(jù)，也可用于評估改革可能帶來的社會福利的改進(jìn)水平，以及評估一國是否具備從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡所需的財力。

11、另外，該標(biāo)準(zhǔn)也可用于評估其他養(yǎng)老保險計劃對退休儲蓄是否具有積極的效應(yīng)，如在大力發(fā)展自愿性私人養(yǎng)老金計劃或職業(yè)養(yǎng)老金計劃之前，應(yīng)該首先利用該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的評估。養(yǎng)老保險體系改革的目標(biāo)養(yǎng)老保險的政策框架既反映了養(yǎng)老保險體系所應(yīng)堅持的一系列核心原則，也考慮了各國改革在特定制度環(huán)境下取得既定社會經(jīng)濟(jì)效益的可能性，而不僅僅是勾畫出一項改革計劃的大致框架，或是指定改革的執(zhí)行機構(gòu)，或新體系的運行方式。著眼于實踐層面，需要確定一系列目標(biāo)和制定標(biāo)準(zhǔn)來評估各類改革建議。當(dāng)某國以一種合適的方式推行福利改進(jìn)計劃時，養(yǎng)老保險改革的首要目標(biāo)是提供有足夠保障水平的、可負(fù)擔(dān)的、可持續(xù)的和具有穩(wěn)定退休收人的保障制度，具體表現(xiàn)在

12、：1.有足夠保障水平的養(yǎng)老保險體系能夠有效地為一國所有社會成員提供保障，防止老年人陷入絕對貧困狀態(tài)，并且提供有效的方法來引導(dǎo)人們和諧消費，合理支配不同生命階段的生活安排。2.一個可負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險體系是將制度的運行成本控制在個人和社會財力限度內(nèi)，不影響社會經(jīng)濟(jì)資源的合理利用，力求避免難以維持的財政危機。3.一個可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系具有穩(wěn)定的財政基礎(chǔ)，并在充分估計各種因素條件下具備較強的調(diào)控能力和預(yù)測能力。4穩(wěn)定的養(yǎng)老保險體系能經(jīng)得起巨大的沖擊，包括應(yīng)對來自經(jīng)濟(jì)、人口變化和政治等諸多方面的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險體系的設(shè)計或養(yǎng)老保險體系的改革必須充分認(rèn)識到養(yǎng)老金的支付需求同未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切關(guān)聯(lián)。養(yǎng)老保險

13、制度為了實現(xiàn)主要的政策目標(biāo)，必須對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。因此，養(yǎng)老保險改革應(yīng)當(dāng)基于支持經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計并實施，盡可能減少對資本市場和勞動力市場造成的不利影響。養(yǎng)老保險改革的次要目標(biāo)通過盡量減少養(yǎng)老保險制度潛在的消極影響，積極創(chuàng)造有利于發(fā)展的格局，即通過增加國民儲蓄和促進(jìn)金融市場發(fā)展發(fā)揮的杠桿作用，養(yǎng)老保險體系完全有可能在勞動力市場和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面產(chǎn)生積極的影響。評估標(biāo)準(zhǔn)世界銀行設(shè)定了四個針對改革內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)借以判斷改革設(shè)計的優(yōu)劣。其一，改革措施的推行是否有助于養(yǎng)老保險體系社會政策目標(biāo)的進(jìn)一步實現(xiàn)?通過對老年群體進(jìn)行有效的資源配置，改革能否明顯提高老年人抵御貧困風(fēng)險的能力?改革

14、能否使老年人在一國不同時期的社會經(jīng)濟(jì)條件下維持均衡的消費水平，并實現(xiàn)社會的長期穩(wěn)定?改革能否有效實現(xiàn)橫向的收入再分配?在平等的基礎(chǔ)上，對于那些非正規(guī)部門的勞動者和不從事經(jīng)濟(jì)工作的人而言，能否從改革后的體制中獲得足夠的退休儲蓄和抵御貧困的保障?養(yǎng)老保險的財務(wù)負(fù)擔(dān)能否合理地在代際間和國際內(nèi)的勞動者之間進(jìn)行分配?其二，宏觀財政是否有能力支持養(yǎng)老保險改革?是否具備適合養(yǎng)老保險計劃長期運行并經(jīng)嚴(yán)格測算的財務(wù)預(yù)算，是否充分估計在不同時間跨度下經(jīng)濟(jì)條件的變異程度?養(yǎng)老保險改革的財政計劃受公共和私人資源影響的局限是否顯著?養(yǎng)老保險改革是否與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相一致，是否具備適當(dāng)?shù)膰艺吖ぞ咦鳛橥菩懈母锏臈l件?其三

15、，公共和私營機構(gòu)能否在多層次的養(yǎng)老保險體系中得以有效運轉(zhuǎn)?政府是否具備適當(dāng)?shù)臋C構(gòu)和設(shè)施去實施和運行改革中公共管理的養(yǎng)老保險計劃的各個方面?能否有效發(fā)展相關(guān)金融機構(gòu)以適應(yīng)私營管理的養(yǎng)老保險計劃之需要?其四，是否建立起了監(jiān)管機構(gòu)和制度安排使基金制養(yǎng)老保險計劃運行風(fēng)險控制在可接受的限度內(nèi)?政府能否建立持續(xù)有效的監(jiān)管體系來監(jiān)管和控制公共及私營管理養(yǎng)老保險計劃運行中的治理、負(fù)債及投資問題?經(jīng)驗表明，養(yǎng)老保險改革進(jìn)程必須得到充分的關(guān)注，需要關(guān)注的制度條件包括：1.政府是否會對養(yǎng)老保險責(zé)任提供長期可信賴的承諾?改革是否充分考慮了國家的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境?是否具備足夠穩(wěn)定的政策環(huán)境，以全面實施養(yǎng)老保險改革，并保證改

16、革的穩(wěn)步推進(jìn)?2.是否具備現(xiàn)實的可行條件和有效的管理決策機構(gòu)?如果沒有遵循國情和未能獲得大多數(shù)人的信任，養(yǎng)老保險改革即使在技術(shù)上準(zhǔn)備得再充分也一定會失敗。要達(dá)到這個目標(biāo)，養(yǎng)老金改革必須主要依靠各國自己，通過本國政治家和專家的通力合作，并與社會公眾進(jìn)行充分的交流，為他們所接受。外界機構(gòu)如世界銀行，可以通過提供相關(guān)建議和技術(shù)上的支持來加以協(xié)助，但是改革的主導(dǎo)權(quán)和公共支持必須來自各國內(nèi)部。3.是否具備足夠的能力進(jìn)行保險計劃的設(shè)計和實施?養(yǎng)老金改革并不是簡單的法律調(diào)整，而是涉及到退休收入調(diào)整等一系列復(fù)雜而敏感的利益分配問題。特別需要在完善治理結(jié)構(gòu)、繳費的征收、檔案記錄、信息登記、資產(chǎn)管理、監(jiān)督管理以及養(yǎng)老金發(fā)放等方面，實施全面的綜合改革。為改革提供立法