管窺國有資產(chǎn)管理體制改革的思考

1、管窺國有資產(chǎn)管理體制改革的思考一、關(guān)于“國家所有”與“政府履行出資人職責(zé)”的關(guān)系相比十五屆四中全會提出的“國家所有，分級管理”，十六大提出“在堅持國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)”，顯然是前進了一步。最明顯的進步在于政府職責(zé)由“管理”變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責(zé)”。中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，的確存在一個明確政府（特別是地方政府）行使產(chǎn)權(quán)的邊界問題。政府作為出資人代表，產(chǎn)權(quán)（占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)）中哪些權(quán)利有，哪些權(quán)利沒有？如果地方政府履理行出資人職責(zé)，把國有企業(yè)賣掉，資本利得歸誰？資本損失怎樣處理？由地方政府履行出資人職責(zé)，中央政府是不是就完

2、全不管了？這些都是不能含糊的問題。二、出資人職責(zé)是什么明確政府行使產(chǎn)權(quán)的邊界，實際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責(zé)。十六大提出：中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這些說法，基本上勾勒出了一個人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。首先是“享有所有者權(quán)益”。所有者權(quán)益，是一個物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的概念，法理上所界定的產(chǎn)權(quán)包括收益權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。出資人代表行使后三項權(quán)利，歧義不大，關(guān)鍵是收益權(quán)。政府作為出資人代表所享有的收益權(quán)不同于自然人所享有的收益權(quán)。其次是“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一

3、”。前面已經(jīng)對出資人代表享有的權(quán)利進行了分析。政府作為出資人代表，所承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任也應(yīng)當(dāng)進一步明確。作為自然人產(chǎn)權(quán)主體，與獲得財產(chǎn)利得這種權(quán)利相對應(yīng)，承擔(dān)資本虧蝕是一項義務(wù)。出資人代表則不同。第三是“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。在國務(wù)院機構(gòu)改革方案說明里，對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”）的“三管”職責(zé)做了界定：通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管，可以認為是管資產(chǎn)；代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會，通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負責(zé)人進行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進行獎懲，可以認為是“管人”；指導(dǎo)推進國有企業(yè)改革和重組，擬訂國有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對地

4、方國有資產(chǎn)管理進行指導(dǎo)和監(jiān)督，承辦國務(wù)院交辦的其他事項，可以認為是“管事”。三、管資產(chǎn)、管資本還是管企業(yè)現(xiàn)階段，國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的提法，主要是受到行政管理體制的影響。國務(wù)院機構(gòu)改革方案說明中指出：國資委的監(jiān)管范圍，確定為中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改革后設(shè)立的省、市（地）兩級地方政府國有資產(chǎn)管理機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管。其他國有資產(chǎn)，依照相關(guān)的法律法規(guī)進行管理。這種說法頗有值得商討之處：其一，隨著股權(quán)多元化，原來意義上的國有企業(yè)會有私人資本、外資注入。此時，所謂中央和地方所屬企業(yè)中，哪些資產(chǎn)是國有資產(chǎn)？哪些資產(chǎn)是非國有資產(chǎn)？國有資產(chǎn)的概念難以明確。而提“國有資本”

5、就比較明確了。其二，隨著混合所有制企業(yè)數(shù)量越來越多，國有企業(yè)的提法不再恰當(dāng)。即使是國有控股的企業(yè)，也不能叫做國有企業(yè)。這類企業(yè)叫做國有資本參與企業(yè)為好。其三，“其他國有資產(chǎn)”包括什么資產(chǎn)？按照十六大報告的解釋，其他國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源。但是這些資產(chǎn)也具有資本化的特征，能夠帶來資本收益。國資委對其管到清產(chǎn)核資，還是管到資本經(jīng)營？不明確國有資本的概念，職責(zé)難以到位。.四、國有資本管理體制是兩層次還是三層次從滬深模式及其他一些地方的實踐來看，國有資本管理體制采取了建立國有資本管理委員會資產(chǎn)經(jīng)營公司國有資本參與企業(yè)的三層次模式，以解決直接進行產(chǎn)權(quán)管理、國有企業(yè)過多、管理幅度過大的問題

6、。仔細分析，這種模式還有更深層次的優(yōu)點：這三個層次當(dāng)中，第一層次是一個政府機構(gòu)，行使出資人代表職責(zé)。在這一層次里，主要解決的問題是明晰出資人代表形象，將國家的所有權(quán)職能與其他職能（主要是社會管理職能）相分離，即所謂的“政資分離”；第二層次在公司法中被稱作“國家授權(quán)的投資機構(gòu)”，其實質(zhì)是一個資本營運公司。這一機構(gòu)的目標(biāo)主要是實現(xiàn)國有資本保值增值和完成國家財務(wù)戰(zhàn)略的具體任務(wù)。在這一層次里，主要解決的問題是分離所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，專注于資本經(jīng)營；第三層次是國有資本參與企業(yè)，主要從事實體經(jīng)營。在這一層次里，所謂的國有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒有什么本質(zhì)區(qū)別。國有資本可以參與其中，也可以隨時撤出?？毓?、參股

7、或者出讓股權(quán)，都不會改變企業(yè)的實體經(jīng)營。但是，在國資委內(nèi)部必須實現(xiàn)政治責(zé)、權(quán)、利向經(jīng)濟責(zé)、權(quán)、利的轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化成功了，就能夠建立均衡的國有資本營運的激勵和約束機制，國有資本委托代理就可以順暢運作，國有資本出資人也就真正到了“位”。五、“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的結(jié)合問題國資委除了管理職能，還具有監(jiān)督的職能。怎樣監(jiān)督呢？國務(wù)院機構(gòu)改革方案說明中提到三條：代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管；依法對地方國有資產(chǎn)管理進行指導(dǎo)和監(jiān)督。前兩者是產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，后者是行政監(jiān)督。顯然，這些都是國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部的監(jiān)督。國資委作為受托者，接受國務(wù)院的授權(quán)，自身也要

8、受到監(jiān)督。但是誰來監(jiān)督監(jiān)督者？我們認為，這一監(jiān)督主體必須來自國資委外部，而且應(yīng)當(dāng)是來自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監(jiān)督權(quán)是一種較好的模式。人大監(jiān)督主要是指立法監(jiān)督，包括制定國有資本管理法、審議和表決國資委編制的國有資本管理預(yù)算和決算、任免國資委主任等具體監(jiān)督形式。通過人大監(jiān)督，國有資本監(jiān)督層次進一步豐富，體制進一步完善，有利于監(jiān)督、決策、執(zhí)行三種職能的科學(xué)分立。通過以上分析我們也不難發(fā)現(xiàn)，國有資產(chǎn)管理體制改革不可能一步到位，必須將其放到我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下考慮。國有資產(chǎn)管理體制改革的成功，有賴于市場經(jīng)濟體制、政治體制、法律環(huán)境的不斷完善。29c91afe4ced1b6c8795a

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