土壤重金屬污染致害的環(huán)境法應(yīng)對(duì)

1、土壤重金屬污染致害的環(huán)境法應(yīng)對(duì)【摘 要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，土壤重金屬污染 日趨嚴(yán)重，直接影響環(huán)境生態(tài)，威脅公眾健康。如何防治土 壤重金屬污染備受社會(huì)關(guān)注。我國(guó)目前尚無(wú)專門(mén)性單行法 律，且現(xiàn)行法律多規(guī)定環(huán)?；緡?guó)策及原則性條款，未明確 規(guī)定土壤重金屬污染防治具體措施和法律責(zé)任。文章通過(guò)對(duì) 國(guó)外立法展開(kāi)論述，旨在探求我國(guó)土壤重金屬污染致害的環(huán) 境法應(yīng)對(duì)。關(guān)鍵詞】 土壤重金屬污染； 超級(jí)基金制度； 預(yù)防治理體 系；法律責(zé)任體系隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量含重金屬?gòu)U水排入土地， 土壤面臨重金屬污染的嚴(yán)重威脅。 2011 年發(fā)生一系列土壤重 金屬污染事件，影響范圍之廣、污染時(shí)間之長(zhǎng)，全國(guó)約 1.6 億

2、畝耕地遭重金屬污染，多集中于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。汞的使 用涉及化工、 輕工、冶金、醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)和部門(mén)， 其中 PVC 行業(yè)氯化汞觸媒約 7000-8000t，占我國(guó)用汞量的 70%-75%。 總體而言，我國(guó)土壤污染總體形勢(shì)非常嚴(yán)峻，土壤污染面 積、分布和程度不清，土壤污染防治基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致防治措 施缺乏針對(duì)性。首先，土壤重金屬污染損害健康。重金屬 污染物通過(guò)水和土壤進(jìn)入到食物鏈，最后在食物鏈的末 端人體中富集，對(duì)人體健康構(gòu)成嚴(yán)重危害；其次，破壞生態(tài)環(huán)境。重金屬“可在藻類和底泥中積累，被魚(yú)類和貝類的體表吸附，產(chǎn)生食物鏈濃縮，從而造成公害”?？傊跋任廴竞笾卫怼钡闹挝劾砟钜褵o(wú)法適應(yīng)土壤重金屬污染致

3、 害之嚴(yán)重現(xiàn)狀。一、土壤重金屬污染致害的原因探討一是企業(yè)技術(shù)的落后。由于部分涉重金屬企業(yè)技術(shù)和標(biāo) 準(zhǔn)落后，治污設(shè)施簡(jiǎn)陋，加劇土壤重金屬污染，對(duì)生產(chǎn)工人 及周邊居民健康造成極大損害。二是致害防治的觀念滯后。 人們對(duì)重金屬污染防治意識(shí)薄弱，客觀條件又受限，至今未 設(shè)立回收熒光燈等含重金屬物專門(mén)場(chǎng)所，產(chǎn)生人們雖有分類 熒光燈管等垃圾意識(shí)而最終仍將其與普通垃圾混合處理的 窘境。另外，農(nóng)民過(guò)度施用化肥也是土壤重金屬污染致害的 一大誘因。三是有關(guān)部門(mén)環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的不履行或不作 為。有關(guān)部門(mén)未完全意識(shí)到土壤重金屬污染對(duì)人體及環(huán)境的 損害。有關(guān)部門(mén)寬松投資政策勢(shì)必削弱對(duì)涉重金屬企業(yè)監(jiān)管 力度。“先污染后治理

4、”方式加劇土壤重金屬污染。有關(guān)部 門(mén)對(duì)重金屬污染物排放缺乏嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度尚 存在立法不足。最后，有關(guān)部門(mén)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督機(jī)制不完善。 環(huán)境行政行為進(jìn)行監(jiān)督與制約是促使政府有效管理環(huán)境的 有力保證，人大、政協(xié)、法院、各民主黨派、新聞媒體、群 眾團(tuán)體及公民應(yīng)該積極參與監(jiān)督和制約。二、土壤重金屬污染致害的環(huán)境法應(yīng)對(duì)土壤重金屬污染事件的頻發(fā)使社會(huì)各界開(kāi)始意識(shí)到“先 污染后治理”是行不通的，且我國(guó)尚未制定污染重金屬污染 專門(mén)性法律法規(guī)， 而是散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)法 、土地管理法 、 固體廢物污染環(huán)境防治法等之中。 “綜觀我國(guó)土壤污染 防治的現(xiàn)狀，立法缺位可以說(shuō)是目前存在的最大司題” 。 這些零散的規(guī)定

5、大部分屬于“宣示性”條文，可操作性差， 沒(méi)有完善的法律責(zé)任追究機(jī)制，勢(shì)必?zé)o法有效應(yīng)對(duì)土壤重金 屬污染，更無(wú)法有效解決對(duì)受害人的救濟(jì)。因此，為維護(hù)對(duì) 環(huán)境正義，土壤重金屬污染防治制度必須得到完善，使受害 人獲得法律救濟(jì)，保障存在潛在威脅的地區(qū)與居民免受將來(lái) 的侵害。三、理念先行： “預(yù)防為主，防治結(jié)合”因土壤重金屬污染具隱蔽性，治理難度大且成本高，有 些受污染土壤僅憑現(xiàn)有技術(shù)很難恢復(fù)功能。唯有從源頭控 制，“預(yù)防為主，防治結(jié)合”才能減少土壤重金屬污染。新 環(huán)境保護(hù)法第 20 條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng) 業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染” 。新環(huán)境保護(hù)法主要強(qiáng) 調(diào)通過(guò)“源頭控制”來(lái)降低重金屬污染物

6、的排放，表明土壤 重金屬污染防治的重點(diǎn)在于預(yù)防。從我國(guó)土壤污染防治的 現(xiàn)狀和實(shí)際需要來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段土壤污染防治立法，從防 和治兩個(gè)方面加以規(guī)定為宜，可側(cè)重于“治” ，但“防”不 能偏廢。四、防治從“源頭”抓起 控制消除污染源是土壤重金屬污染防治的關(guān)鍵。首先， 工廠是重金屬來(lái)源之一。不僅要嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)廢水廢渣等排 放，更應(yīng)促其向“低能耗、低污染、高效益”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。 其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是重要污染源。重金屬鎘因使用化肥過(guò)度 致土壤重金屬超標(biāo)。 土地管理法第 35 條規(guī)定“各級(jí)人民 政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地 力，防治土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染耕地。 ”因 此，農(nóng)

7、業(yè)生產(chǎn)應(yīng)合理使用化肥，提高地力，減少土壤重金屬 污染。五、民間與官方的高效配合 美國(guó)超級(jí)基金法規(guī)定，責(zé)任主體對(duì)污染治理費(fèi)用承 擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。已有判例表明，責(zé)任主體承繼人、貸款人 一定條件下需承擔(dān)治理費(fèi)用。這顯示對(duì)環(huán)境污染高度防范 性，明確土壤重金屬污染責(zé)任歸屬，從源頭防范土壤重金屬 污染。土壤重金屬污染的過(guò)錯(cuò)歸責(zé)應(yīng)與傳統(tǒng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任相區(qū) 別，土壤重金屬污染等致害責(zé)任采無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則已逐漸成 為各國(guó)的共識(shí)。在無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則之下，致害的賠償有賴基 金制度的建立，且應(yīng)做到官方與民間的高效配合。一方面， 僅成立官方基金對(duì)政府壓力太大且籌集資金效率不高。另一 方面，成立民間基金以擴(kuò)大污染防治公益性，利于

8、引起公眾 重視土壤重金屬污染。當(dāng)民間與官方基金相互配合，土壤重 金屬污染防治才有資金保障。六、強(qiáng)化公眾參與的監(jiān)督效力 由于土壤重金屬污染的隱蔽性嚴(yán)重加大治理的難度，若 不加強(qiáng)公眾監(jiān)督，會(huì)加劇土壤的重金屬污染。美國(guó)超級(jí)基金 制度的管理不僅接受內(nèi)部專業(yè)人員、技術(shù)專家監(jiān)督，還須接 受社會(huì)管理，由此形成了內(nèi)外監(jiān)督、上下監(jiān)督和公眾監(jiān)督相 結(jié)合的有效監(jiān)督管理體系。借鑒美國(guó)公眾參與制度，用公 眾的力量監(jiān)督政府的行為與防治的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)高效防治的 關(guān)鍵。七、土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估修復(fù)制度的配合調(diào)整 環(huán)境影響評(píng)價(jià)是土地開(kāi)發(fā)利用前就土壤某些指標(biāo)對(duì)生 態(tài)及人體的影響評(píng)估；土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估針對(duì)已使用或變更用途 土地。

9、依據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)某一塊土地土壤質(zhì)量進(jìn)行評(píng) 估，對(duì)于那些已經(jīng)被重金屬污染的土壤，要立即采取措施防 止污染繼續(xù)的擴(kuò)散、清除污染，在清除污染后，經(jīng)過(guò)土壤風(fēng) 險(xiǎn)評(píng)估，達(dá)到了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之后才可以再次開(kāi)發(fā)利 用。國(guó)外對(duì)土壤重金屬污染防治及環(huán)境影響評(píng)價(jià)在技術(shù)和 法律層面均基本體系化。例如，日本土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn) 規(guī)定鎘等 10 項(xiàng)重金屬監(jiān)測(cè)指標(biāo)， 農(nóng)用地土壤污染防治法 土壤污染對(duì)策法將重金屬污染防治范圍擴(kuò)大至城市。我 國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例第一次具體規(guī)定土壤重金屬污染防 治。條例規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者基本義務(wù)并提出實(shí)行基本農(nóng)田地力檢測(cè)、環(huán)境污染評(píng)價(jià)及突發(fā)性基本農(nóng)田環(huán)境污染事故應(yīng)急措 施以應(yīng)對(duì)土壤重金屬污染。在

10、此基礎(chǔ)上，我國(guó)亦可實(shí)現(xiàn)土壤 重金屬污染防治的區(qū)域化管理，從而促進(jìn)土壤重金屬污染的 體系化防治。八、政府環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的強(qiáng)化土壤重金屬污染防治離不開(kāi)政府責(zé)任強(qiáng)化?！霸诃h(huán)境治理體系中，政府、企業(yè)和公眾的行為都對(duì)環(huán)境政策的實(shí)施效 果產(chǎn)生影響。但對(duì)于一個(gè)地方的環(huán)境保護(hù)而言，地方政府則 發(fā)揮著主導(dǎo)和核心作用，這是由環(huán)境保護(hù)自身的外部性和中 國(guó)政治體制下政府對(duì)工業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)作用共同決定的?！泵つ空猩蹋?zé)任不明及監(jiān)管失靈是土壤重金屬污染加劇的原 因之一。新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定政府應(yīng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但 未明確責(zé)任類型。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境司題需要追究政府相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)者 責(zé)任時(shí)，如何追究，是否追究都沒(méi)有相應(yīng)的公眾來(lái)監(jiān)督，從 而使環(huán)

11、保司責(zé)失去了權(quán)威性和震懾力，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作 用?？梢栽谡?jī)考核增加環(huán)境考核，建立有效環(huán)保司 責(zé)監(jiān)督機(jī)制，明確司責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，使司責(zé)程序真正具可操作性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土壤重金屬污染日益加劇，不加以治理 則勢(shì)必導(dǎo)致生態(tài)失衡，損害公眾健康。但我國(guó)涉土壤重金屬 污染防治法律法規(guī)僅散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)法、土地管理法等且缺乏可操作性，而無(wú)專門(mén)單行法。生態(tài)文明視野下，應(yīng) 立足國(guó)情，并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建土壤重金屬污 染預(yù)防和治理體系，明確土壤重金屬污染防治責(zé)任，才能有效促進(jìn)土壤重金屬污染防治注釋 于建國(guó)：我國(guó)汞污染防治現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，載化 學(xué)工業(yè) 2010 年，第 2-3 期。 朱靜：美、日土壤污染防治

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