多方共贏的農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)新模式探討

1、多方共贏的農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)新模式探討摘 要：留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟的一項安置 措施，在近二十年的征地拆遷工作中發(fā)揮了積極的作用。但由于留 用地提留比例高居不下，地方政府按凈用地兌現(xiàn)留用地指標后，用 于城市發(fā)展平臺和基礎設施建設的用地所剩無幾。在城市外圍區(qū), 承擔著中心城區(qū)轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)、功能和人口的重任，新增建設用地需求 巨大，居住用地供給不足，但卻存在著大量的留用地低效、閑置使 用，供需矛盾突出。同時，留用地政策的種種規(guī)定，不可避免地使 留用地使用與城市規(guī)劃發(fā)生矛盾，造成留用地無法兌現(xiàn)落地。因此， 需要進一步解放思想，探索新型留用地出讓、開發(fā)的模式，把留用 地的潛能給釋放出來，以

2、彌補居住用地的需求，并幫助農(nóng)村集體按 城市規(guī)劃獲得長久升值的收益，以達到農(nóng)村、市場、政府多方共 贏。本文以廣州市外圍區(qū)為例，對新型留用地開 發(fā)模式進行分析, 提出優(yōu)化模式探討，并提出政策支撐的方向，為土地管理者提供參 考。關鍵詞：留用地；開發(fā)模式；出讓金；物業(yè)補償；外圍區(qū)中圖分類號：C935文獻標志碼：A文章編號：1009-055X(2015) 01-0094-07一、引言留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟的一項安置 措施，是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實際征收土地面積的一 定比例，另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于 發(fā)展生產(chǎn)的建 設用地，它可以是集體所有的土地，也可以是依法征收為國有土 地

3、后返撥給集體使用。早在1993年，廣州市珠江新城征地文件 中就明確提出了留用地的問題，開創(chuàng)了留用地制度的先河。1995 年，杭州市提出了留用地建設標 準廠房的思路，大規(guī)模制度化建 設走在全國前列。近20年來，廣東、浙江、江蘇、上海、福 建、湖南、河北等省份均實施了留用地制度，并進行廣泛的探索 和創(chuàng)新。在留用地政策方面，學者們做了大量的研究：以廣州劉 衛(wèi)為 代表，站在政府土地收益和城市開發(fā)建設載體的角度，認為留用 地制度造成土地收益大量流失，并成為城市規(guī)劃實施的絆腳石， 建議取消留用地政策1;以深圳劉永紅、王衛(wèi)城為代表，站在 城市規(guī)劃實施的角度分析留用地帶來的規(guī)劃問題，提倡加大貨幣 補償力度、減

4、少實物補償規(guī)模，并建立留用地安排與違法建設用 地處理聯(lián)動機制，即以留用地指標抵扣違法建設用地面積2； 以人民大學張占錄為代表，站在 保障農(nóng)民利益的角度，認為只要 符合城市規(guī)劃，沒必要強制性規(guī)定留用地不得用于商品房開發(fā)用 途，讓農(nóng)民最大限度地分享土地增值收益3；有更多的學者， 以杭州、廣州為例，在留用地規(guī)模、指標管理、規(guī)劃選址、開發(fā) 方向、產(chǎn)權管理和項目資金等方面進行了有益的探索實踐。4 然而，上述研 究始終沒有解決城市、農(nóng)村建設用地需求矛盾帶來 的歷史欠賬過多的問題，沒有解決城市建設用地不足而農(nóng)村留用 地閑置、低效使用的矛盾問題，沒用解決留用地如何適應城市規(guī) 劃的問題，沒有解決農(nóng)村集體享受土地

5、收益最大化的問題?；?政府、市場、農(nóng)村集體多方共贏的目標，本文以廣州市外圍地區(qū) 為例，探討留用地出讓開發(fā)的新模式。二、留用地政策及傳統(tǒng)開發(fā)模式（一）廣州市的留用地相關 政策從1993年珠江新城征地推行留用地政策開始，留用地 政策 廣泛推行。2005年，廣東省國土資源廳下發(fā)關于深入開展征 地制度改革有關問題通知規(guī)定，可按征地面積的10%-15%比例劃 留用地給被征地單位作為生產(chǎn)發(fā)展用地。2009年，廣東省辦公廳 出臺廣東省征收農(nóng)村集體土地留用 地管理辦法（試行）進 一步規(guī)范留用地安置。2010年，國土資源部下發(fā)關于進一步 做好征地管理工作的通知，明確采取多元安置途徑保障被征地 農(nóng)民生產(chǎn)生活，可

6、結合本地 實際采取留地安置方式，但要加以引 導和管理。2012年，廣州市政府辦公廳下發(fā)關于貫徹實施的 通知，細化了有關 規(guī)定：留用地面積按實際征地面積的10% 計算;貨幣置 換的以被征區(qū)域工業(yè)基準地價的1 50%計算，也可等價置換房屋；留用地可以集中安排在工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)，也可分散安 排在 本集體經(jīng)濟組織所屬的集體土地上；留用地可以按照規(guī)劃用于 除商品住宅以外的用途；地方政府可以牽頭組織土地所在村、 留用地指標提供者、政府出資機構或社會出資者成立經(jīng)營實體或 自治管理機構，以合作投入、共同管理、共享收益的原則來統(tǒng)籌 管理留用地集中安置區(qū)。在廣州市的政策框架下，各區(qū)縣各自創(chuàng) 新留用地政策來推動征地拆遷

7、工作，比較創(chuàng)新的有增城區(qū)的“統(tǒng) 籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展基金”，即農(nóng)村留用地交由政府統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一 招商的項目，產(chǎn)生的地 方本級稅收的50%返還給農(nóng)村集體，農(nóng)村 集體經(jīng)政府審查統(tǒng)一自行招商的項目，宗地所產(chǎn)生的年度本級稅 收超過100萬的，超過部分的50%返還給農(nóng)村集體。增城區(qū)制訂 該政策主要是針對政府引進項目缺乏空間、農(nóng)村留用地低效利用 的兩大問題而做出的激勵措施，但在實際操作的過程中并沒有獲 得農(nóng)村集體的支持。（二）杭州市的留用地相關政策 浙江省杭州市在留用地實踐 當中做出了較多有益的探索，2005-2008年期間先后出臺了一系列規(guī)范性文件，在指 標管 理、開發(fā)方式、產(chǎn)權管理、項目資金等方面進行規(guī)定，

8、主要有以 下幾大特色：留用地按被征地的10%核定指標；以村為單位建立留用地“指標卡”和數(shù)據(jù)庫，進行“銀行 存折 卡式”管理；對暫時沒有被征用土地或者現(xiàn)有指標不足的村， 允許以該村撤村建居測繪面積為依據(jù)，預支最高不超過指標總量40%的指標；留用地指標可以在本區(qū)范圍內(nèi) 的集體經(jīng)濟組織之間調(diào)劑；實行“先留地、后征地”，即規(guī)劃上提前布點，為村級留用地落地創(chuàng)造條件；可“因地制 宜”自由選擇自主開發(fā)、合作開發(fā)、指標置換物業(yè)、指標貨幣化 等開發(fā)留用地項目；除房地產(chǎn)項目外，村集體在符合規(guī)劃的前 提下，可以自主選擇建設購物中心、專業(yè)市場、商務辦公等； 在產(chǎn)權管理方面，村集體在合作項目公司中持股比例不低于 51%

9、, 土地復核驗收后可按持股比例進行析產(chǎn)，析產(chǎn)后村集體自留 建筑面積及分攤面積不得低于51%,且不得分割轉(zhuǎn)讓與銷售；留用地通過“轉(zhuǎn)權讓利”，按照基本建設程序轉(zhuǎn)為國有建設用地的，把大部分土地出讓金核 撥給 農(nóng)村集體組織，另外市級層面的各項稅費按照項目補貼形式返還 給村集體組織。至2013年底，杭州市主城區(qū)已落實項目用地約 5080畝，出讓留用地項目超過200個，其中 在建85個、已經(jīng) 竣工122個。2008年以來，杭州市區(qū)共返 還留用地項目出讓金 超過60億元，杭州農(nóng)村集體通過留用地長期持有或自營物業(yè)得到 快速發(fā)展，培育了穩(wěn)定的收入來源，集體經(jīng)濟不斷壯大，從而也 有效地促進了城市建設用地的儲備工作

10、。杭州制度解決了留用地 上市出讓的問題，與農(nóng)村集體分享了留用地出讓后的土地出讓 金，但是尚未突破留用地可用作商品住宅用途的禁區(qū)。（三）傳 統(tǒng)的留 用地開發(fā)模式在留用地的使用上，各地都明確規(guī)定只能用于發(fā)展第 二、第 三產(chǎn)業(yè)，不得用于商品住宅開發(fā)，最傳統(tǒng)的留用地開 發(fā)模式主要 有土地出租、自建（代建）廠房出租兩種，由村 集體與承租方約 定租金價格和逐年遞增標準進行租用。土地、房屋租金往往成為 了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體的主要收入來源，如位于增城區(qū)新塘鎮(zhèn) 城區(qū)邊緣的塘美村，經(jīng)濟實力排在新塘鎮(zhèn)中游，集體年收入約 1300萬元，其中留用地租金收入950萬元，廠房租金收入200 萬元。但由于“房隨地走”的原則

11、，承租人需要以農(nóng)村集體的名 義（土地權屬人）進行 規(guī)劃建設報建，上蓋物業(yè)建成后的產(chǎn)權也 歸村集體所有，租期滿后需無償歸還給村集體，承租方無權對地 上物業(yè)進行抵 押，因此投資較大和效益較好的項目往往不愿意采 取租用集 體土地的這種模式進行建設。近年來，為了使留用地的 使用與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相符合，各地政府積極對農(nóng)村集體留用地的 使用進行引導，主要的模式有：由政府按市場價格向農(nóng)村 集體 租用手續(xù)完善的留用地，統(tǒng)一建設廠房（或孵化器）、倉儲并引 進中小微企業(yè)以及為骨干企業(yè)配套的相關產(chǎn)業(yè)； 把留用地辦成 國有性質(zhì)，然后通過國有建設用地市場公開轉(zhuǎn)讓，或者建成房產(chǎn) 后通過二手市場轉(zhuǎn)讓物業(yè)（多交一次契稅）。由于

12、這些傳統(tǒng)的開 發(fā)模式在操作的過程中沒能體現(xiàn)集體、政府和市場的利益最大 化，因此存在種種問題未能解決。三、留用地實踐中存在的普遍問題（一）新增建設用地指標優(yōu)先滿足城市建設用地，留用地歷史欠賬巨大在城市快速擴張的過程中，由于城市建設用地需求過大，出 于地方發(fā)展的考慮，政府將新增建設用地指標重點安 排給了城市 發(fā)展用地（經(jīng)營性土地、產(chǎn)業(yè)用地和基礎設施用 地），從而導致 歷年來應安排的留用地未能落實，歷史積壓欠賬過多，使政府誠 信大打折扣。據(jù)廣州市2009年摸查統(tǒng)計，原10區(qū)（不含增 城、從化兩郊縣）有890. 73ha留用地沒有兌現(xiàn)，引起了廣州市 人大的重視并重點督辦，經(jīng)過四年 的努力，至2013年

13、6月還有 289. 4ha留用地尚未兌現(xiàn)到農(nóng)民手中。廣州的增城、從化兩個郊縣 的歷史欠賬更為嚴重，以增城為例，2009年廣州市人大督辦前 的留用地欠賬為363. 67ha,至2013年6月仍欠賬239ha畝，而目 前增城正在進行的重大發(fā)展平臺、重大基礎設施征地工作當中， 又將會 新增362ha留用地，即留用地總欠賬將達到601hao但 2013年廣州市下達給增城區(qū)的留用地專項指標僅 33ha,僅占歷史 欠賬的1 /5 ,短期內(nèi)既要解決歷史欠賬又要兌現(xiàn)新增留用地 指 標，還要保障發(fā)展平臺和基礎設施的用地指標，政府土地供給捉 襟見肘。因此，一旦處理不好新增城市發(fā)展用地和清理留用地歷 史欠賬之間的矛

14、盾，將形成發(fā)展與穩(wěn)定之間矛盾的惡性循環(huán)。二）留用地計提標準居高不下，造成城市建設用地不關于留用地的預留標準，大部分是按總征地的10%計提，上海市為5%-10% ,深圳市為6%-10% ,廣東省一般為10%- 15%。在實際操作的過程當中，各區(qū)縣政府為了解決由于征地難 的問題，在留用地計提比例、計提方法方面都有所 突破并體現(xiàn)了 較為優(yōu)惠的政策。如廣州珠江新城的征地中，最初留用地提取比 例為12%,后經(jīng)天河區(qū)政府向廣州市政府積極爭取，提取比例提 高到了 18%,而且這些土地均為扣除道路后的凈用地。即使按照 12%的提取比例計算，整個珠江新城6. 68km2 ,扣除保留村莊、 公園綠地、市政設施后剩

15、余可開發(fā)凈用地為2. Ikm2,其中農(nóng)村留 用地就占30. 4% (0. 66 km2),無形中減少了政府的土地收益。1再如國家級的增城 經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，現(xiàn)狀是農(nóng)村 建設用地全部留給農(nóng)村集體，征用土地按20%的比例提留凈用地 給村集體，國家級開發(fā)區(qū)的發(fā)展平臺用地所剩無幾，如果不能激 發(fā)留用地積極參與城市、經(jīng)濟發(fā)展建設，廣州第三個國家級開發(fā) 區(qū)也 將受限于無米之炊。需要強調(diào)的是，留用地是按照總征地面 積的10%-15%來計提的，而不是按規(guī)劃建設用地面積，而政府 征地范圍往往是包括和建設用地和生態(tài)用地，農(nóng)民也是這樣要求 的，這樣留用地占規(guī)劃建設用地的比例就遠遠不止15%。如廣州東 部城市

16、副中心一一增城掛綠新城，規(guī)劃范圍65km2,其中65%為 生態(tài)用地，建設用地僅占35%,如果實施全征全拆模式，那么 需要給農(nóng)村預留總面積的15%作為留用地，道路交通設施用地比重約為7% (35% X 20%二7%),公共服務設施比重約為2.8 (35% X 8%二7%),廣場綠地為3. 5 (35%X 10%二3.5%),剩下居住用地、商業(yè)服務業(yè)設施用地 嚴重不足 (僅6. 7%左右)，因此必須把15 %的留用地賦予居住、商業(yè)服務 業(yè)設施的規(guī)劃功能，才能滿足廣州城市副中心的規(guī)劃要求。(三)留用地使用難以滿足城市規(guī)劃的要求留用地是一種權屬 關系，不是一種規(guī)劃使用功能，因此留用地需要按照城市規(guī)劃要

17、 求來使用。全國各地均明確規(guī)定了留用地不能發(fā)展經(jīng)營性房地 產(chǎn)，僅可作為商業(yè)和服務業(yè)設施以及工業(yè)倉儲用途，其目的是保 障農(nóng)民具有長期的收益，同時經(jīng)營性土地市場不受沖擊，但是在 操作上存在一些現(xiàn)實問題：一般情況下，農(nóng)村集體希望留用地 在本村土地上進行安排，但如果本村土地范圍內(nèi)沒有規(guī)劃商業(yè)服 務業(yè)設施或者工業(yè)、倉儲功能的話，即無法落實留用地選址； 農(nóng)村集體一般經(jīng)濟實力和經(jīng)營管理實力有限，難于自主開發(fā)建設 商 務辦公、購物中心等大型項目，一般只能以出租土地給企業(yè) 建 設低端專業(yè)市場、廠房和倉庫，這對于非工業(yè)區(qū)的留用地 來說是 難以符合城市規(guī)劃要求的；由于商務辦公、購物中心等大型項 目建設過程中需要土地

18、抵押融資，而且需要出售部分物業(yè)回籠資 金，租賃留用地開發(fā)建設無法滿足融資和盡快回籠資金的要求； 在規(guī)劃城區(qū)當中，一般不安排工業(yè)、倉儲用地，但在某些規(guī)劃單元內(nèi)是否需要集中布置這么多商 業(yè)服 務業(yè)設施，是否所有商業(yè)服務業(yè)設施都由留用地來承擔值得商 榷；由于級差地租的作用，規(guī)劃城區(qū)中的農(nóng)村不同意把其留用 地集中安排到工業(yè)區(qū)中去，自然也不同意其留用 地規(guī)劃性質(zhì)設定 為工業(yè)、倉儲性質(zhì)，因此留用地集中異地安 置僅僅在封閉管理的 工業(yè)區(qū)當中適用。綜上所述，傳統(tǒng)的留用地政策從根源上就會與 城市規(guī)劃發(fā)生沖突。（四） 農(nóng)村集體傾向于實物留用、集中留用通過對廣州市外圍的蘿崗 區(qū)、增城區(qū)被征地農(nóng)村的實地調(diào)查，農(nóng)村集體

19、普遍意愿主要有如 下幾方面：強烈傾向于實物留用地，認為政府給予貨幣補償?shù)?標準太低；支持政 府做好“中間人”角色，對留用地統(tǒng)一規(guī) 劃、統(tǒng)一招商，由企業(yè)與村集體協(xié)商使用留用地的具體內(nèi)容，產(chǎn) 生效益全部歸 村集體；堅持由村集體自主開發(fā)經(jīng)營，同意通過 土地作價 入股、出資等方式與社會力量合作開發(fā)；部分村莊不 同意 采取物業(yè)形式等價置換留用地，特別是城區(qū)的村莊更加不愿 意以工業(yè)基準地價的150%折算貨幣補償；不同意簡單交由政府 通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行流轉(zhuǎn)，認為這種形式無法保障村集體利益最大化；支持留用地集中，不同意分 散使用，避免降低效益。綜合分析，農(nóng)村集體不同意貨幣補償?shù)?原因主

20、要有：貨幣補償價值太低；當前的農(nóng)村財務管理制度 不完善，容易造成資產(chǎn)流失；農(nóng)村 集體需要不動產(chǎn)的收益來保 障今后的農(nóng)民收入。部分農(nóng)村集 體不同意物業(yè)置換的原因主要 有：年紀偏大的村兩委班子難以接受新鮮事物，認為集體土地 永遠是屬于農(nóng)村的，而國有土地上的物業(yè)是有期限的；政府沒 有充裕的現(xiàn)成物業(yè)供 農(nóng)民挑選，看不到實物，擔心政府不兌現(xiàn)而 造成“房地兩空”;政府沒有一套系統(tǒng)的置換廠房、置換商業(yè) 的政策，并且還需要妥善處理好物業(yè)置換與貨幣補償之間的關 系；部分村 干部出于小團體或個人“權”、“利”的考慮，掌 握實物土地 就相當于掌握了招商選擇和租金標準的控制權。（五）城市外圍區(qū)居住用地供不應求，留用地

21、多處于低 效利 用和閑置狀態(tài)近年來，廣州市城市化進程加快，城市產(chǎn)業(yè)、人口、功 能往 外圍地區(qū)擴散，原先位于外圍的產(chǎn)業(yè)區(qū)（如蘿崗區(qū)、南 沙區(qū)）逐 漸向宜居、宜業(yè)、產(chǎn)城融合發(fā)展過渡，原先位于外 圍的郊縣（如 增城區(qū)、從化區(qū)、花都區(qū)）逐漸向廣州城市副中心城區(qū)過渡，因 此對居住、商業(yè)配套類的用地需求旺盛。由于留用地比例較高且 為凈用地提留，而政府征用土地需要優(yōu)先安排用于農(nóng)民安置區(qū)、 農(nóng)村提留地、城市道路、公共服務設施等，再加上需要安排公園 綠地、生態(tài)用地等用途，剩 余可以用來出讓、開發(fā)的經(jīng)營性土地 面積已十分有限，這不 是政府土地出讓金收益減少的問題，而是 政府缺少足夠的平臺支撐來必要的產(chǎn)業(yè)、人口和功

22、能落地。上面 廣州城市副中心（掛綠新城）的用地計算例子也說明了居住用地 嚴重不足的問題。然而，在城市新增建設用地特別是居住用地供 給不足的同時，農(nóng)村留用地卻處于低效利用和閑置狀態(tài)。如廣州 開發(fā)區(qū)（蘿崗區(qū)），從商品房預售與成交相當?shù)那闆r看，居 住用 地基本供不應求，目前科學城、東區(qū)、永和、蘿崗中心 城區(qū)等核 心區(qū)域基本建成，受建設用地規(guī)模所限，近三年新增居住用地僅 約158ha,難以滿足市場的需求；然而，蘿崗區(qū)核心片區(qū)內(nèi)已經(jīng)批 準的514ha村留用地中，有228ha處于 低效利用或者閑置狀 態(tài)，急需盤活利用，但在城市規(guī)劃上，這些留用地作為工業(yè)、倉 儲功能已不合適，全部作為商業(yè)、辦公開發(fā)，農(nóng)村集體

23、缺乏開發(fā) 能力，市場也難以消化。由此可見，在城市外圍新區(qū)，急需把留 用地的潛能釋放出來，解 決城市居住用地不足的問題，以實現(xiàn)城 市人口分散布局的發(fā) 展戰(zhàn)略。四、新型留用地開發(fā)模式案例分析（一）需要解決問題 達到 多方共贏基于上述的矛盾分析，政府想要正確引導、有序推進農(nóng)村留 用地的盤活利用，以達到農(nóng)村集體、市場和政府三方共 贏的目 標，需要解決如下問題：解決留用地不能建設商品住宅的問 題，及時快速地補充居住用地供應，緩解城市新區(qū)的土地供求矛 盾；解決農(nóng)村集體開發(fā)資金不足的問題，并 保障了土地增值收 益與村民共享，使農(nóng)民收益具有可持續(xù) 性；給農(nóng)村留用地解決 開發(fā)利用出路問題，保障和諧穩(wěn)定問題，促進

24、今后征地拆遷工作 實施；釋放閑置留用地的潛能，盤活存量低效土地，促進整個 城市土地集約節(jié)約利用；促使留用地與城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī) 劃相符合；政府在不新增建設用地指標的情況下增加部分土地 出讓金收益。（二）貨幣與物業(yè)補償相結合的留用地開發(fā)模式以廣州市蘿 崗區(qū)科學城核心區(qū)的蘿崗村某一留用地為例，留用地和預支留用 地共8. 26ha,按城市規(guī)劃，居住用地 為2. 96ha （容積率 2.98）,商業(yè)用地為5. 29ha （容積率4.0）,由區(qū)政府以300萬 元/ha的價格收儲并重新出讓（居住樓面 地價為5220元/ m2,商 業(yè)樓面地價為3990元/ m2）,所產(chǎn)生的土地出讓金（13.05億 元）扣

25、除政府收儲成本（即政府收益，按穗府辦201035號文，按基準地價的60%計算，合計4. 22億元）以外，其余部分全 額（8. 83億元）返還給蘿崗村 集體，蘿崗村與土地受讓人簽訂 協(xié)議，這些收入置換成為總物業(yè)量的40% （包括居住和商業(yè)物 業(yè)，合計12萬平方米，綜合單價相當于7358元/ m2） o這個留 用地開發(fā)案例，達到如下幾方面共贏：政府可按城市規(guī)劃實施 用地功能，并可以解決市場上的居住、商業(yè)用地需求問題；政 府可以從本 來沒有土地收益的留用地出讓當中獲得3. 95億元的 土地出讓金收益；村集體獲得300萬元/ha的現(xiàn)金收益，同時 在房地產(chǎn)開發(fā)樓盤當中獲得12萬平方米的物業(yè)，使農(nóng)民分享開 發(fā)帶來的資產(chǎn)升值，并保障了長期收益；土地