農(nóng)村研究論文城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新及政策建議

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新及政策建議 【作 者】張合林/郝壽義修回日期：2007-01-08 ； ； ； 中圖分類號：f301. 2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a 文章編號：1002-9753(2007)02-0028-13 ； ； ； 1、我國土地市場制度結(jié)構(gòu)的典型2元特征及其矛盾 ； ； ； (1)割裂：土地市場制度結(jié)構(gòu)的典型2元特征 ； ； ； 隨著改革開放的不斷深入，我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步形成和完善。土地市場作為我國社會主義市場經(jīng)濟體制不可分割的1部分，也不斷發(fā)育和形成。目前，我國的土地市場由3部分組

2、成：農(nóng)村土地市場、征地市場和城市土地市場。我國的城市土地市場已基本建立起來并且形成了相應(yīng)的地價體系；而在農(nóng)村，由于大量的農(nóng)用地和非農(nóng)用地都在自發(fā)流轉(zhuǎn)，客觀上土地市場已經(jīng)形成，但是在制度和政策上并沒有建立起來，地價體系也未形成。至于所謂的征地市場，由國家獨家壟斷，行政運作，1邊低價從農(nóng)村農(nóng)民手里征得土地，另1邊高價在城市土地市場出讓，征地成為農(nóng)村土地“轉(zhuǎn)換”為城市建設(shè)用地的惟1合法途徑，由此，割斷了城鄉(xiāng)土地的自由合理流轉(zhuǎn)，割斷了城鄉(xiāng)土地市場的有機聯(lián)系。因此，我國城鄉(xiāng)土地市場和地價體系是割裂的。 ； ； ； 我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為典型的2元特征。1是土地產(chǎn)權(quán)

3、城鄉(xiāng)2元。農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，城市土地屬國家所有，城鄉(xiāng)土地所有權(quán)及其使用權(quán)之間不準(zhǔn)自由交換。2是城鄉(xiāng)土地用途2元。農(nóng)村土地農(nóng)用，城市土地用于城市經(jīng)濟建設(shè)，城鄉(xiāng)土地不能自由合理流轉(zhuǎn)。3是城鄉(xiāng)土地市場2元。城鄉(xiāng)土地市場是割裂的。4是城鄉(xiāng)土地價格2元。城鄉(xiāng)土地價格體系是割裂的。五是城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和土地管理2元。規(guī)劃和管理政出多門，城鄉(xiāng)割裂，尤其是農(nóng)村土地規(guī)劃和管理薄弱而無力。 ； ； ； 市場壟斷和城鄉(xiāng)土地市場割裂，1方面排除市場機制，造成農(nóng)地非農(nóng)化過渡，另1方面驅(qū)使地方政府過度征地和逐利。2者都同時導(dǎo)致工業(yè)化、城市化用地粗放、效率低下及不利于土地的可持續(xù)利用和侵害農(nóng)民的土

4、地財產(chǎn)權(quán)益。我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度結(jié)構(gòu)，使其效率和公平雙雙受損。 ； ； ； (2)城鄉(xiāng)土地市場制度割裂的原因 ； ； ； 1. 傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物 新中國成立后，在資金稀缺的條件下，優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)的趕超戰(zhàn)略的確立使政策偏向城市。國家為了保證城市工業(yè)的快速發(fā)展，通過嚴(yán)格的戶籍管理體制、嚴(yán)重扭曲的產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格的宏觀政策、高度集中的資源計劃配置制度以及沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營機制等手段，建立了城鄉(xiāng)分割的2元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和2元管理體制。國家通過財政稅收體制和統(tǒng)購統(tǒng)銷政策把農(nóng)村的財富轉(zhuǎn)移到城市。我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度就是在這種2元體制背景下逐

5、步形成的。即農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村土地農(nóng)用；城市土地屬國家所有，用于城市經(jīng)濟建設(shè)，2者的分割十分明顯，土地作為1種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間不能自由流轉(zhuǎn)。若軍事國防、行政或工業(yè)用地占用農(nóng)村土地，采取行政無償劃撥，不存在市場交易。 ； ； ； 2. 基于現(xiàn)實的考慮 1是保持農(nóng)村土地集體所有是對農(nóng)民就業(yè)和社會保障的考慮。我國是世界上人口最多的國家，在農(nóng)村地區(qū)存在著大量的剩余勞動力，土地是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地的集體所有在1定意義上隱含著對農(nóng)民勞動就業(yè)和基本生活權(quán)利的保障。國家希望通過農(nóng)村土地的集體所有、農(nóng)產(chǎn)承包來緩解農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的壓力和減輕貧困農(nóng)村基本生活保

6、障的壓力。2是城鄉(xiāng)土地市場“2元”管理也是國家糧食和農(nóng)業(yè)安全的需要。我國屬于人口稠密的國家，可利用的土地特別是可耕地少，人均耕地面積大大低于世界平均水平，為了保證國家糧食安全，也必須要嚴(yán)格保護可耕地面積，嚴(yán)禁耕地非法轉(zhuǎn)用。 ； ； ； 3. 法律體系不完善的結(jié)果 國家立法部門對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題向來持謹(jǐn)慎和保留的態(tài)度。1988年憲法修正案規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，同年修改的土地管理法第2條亦曾規(guī)定，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。事實上，兩年后于1990年國務(wù)院僅出臺了有關(guān)國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)

7、性文件，即城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則由15年后于2003年實施的農(nóng)村土地承包法做了詳盡規(guī)范，而有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)的實施性立法至今沒有出臺。雖然1998年和2004年修訂、修改的土地管理法第2條第3款仍有“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，但第六十3條同時明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！钡?條第4款和第4十3條又分別規(guī)定“國家依法實行國有土地有償使用制度?！薄叭魏螁挝缓蛡€人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”由此可見，國家立法對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)設(shè)定了嚴(yán)格的限制，從法規(guī)制度上嚴(yán)格地將

8、農(nóng)村集體土地拒之于市場門外，而事實上農(nóng)村土地市場又是客觀存在的，這就形成了中國土地市場的雙重性，即較為規(guī)范的城鎮(zhèn)國有土地市場與欠規(guī)范的農(nóng)村集體土地市場同時存在，然而由于法規(guī)的制約，兩者之間難以有效地融通而呈割裂狀態(tài)。 ； ； ； 4. 國家土地征收(用)制度安排直接阻斷城鄉(xiāng)土地市場 隨著工業(yè)化、城市化的加速，必然有相應(yīng)量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換成城市或工業(yè)用地，在我國，這個轉(zhuǎn)換的惟1合法途徑是土地征收。我國新憲法第十條第3款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。新土地管理法第2條第4款也規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實

9、行征收或者征用并給予補償?！蔽覈耐恋赜猛巨D(zhuǎn)換制度包括兩個環(huán)節(jié)：1是國家或其代理人各級政府發(fā)動土地征收權(quán)，征收農(nóng)村集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，“轉(zhuǎn)換”成國有性質(zhì)的土地；1是通過城市土地市場，以“招、拍、掛”，協(xié)議，劃撥等形式出讓。國家獨家壟斷土地征收市場，既是農(nóng)村農(nóng)民土地的獨家“買者”，又是1級城市土地市場的獨家賣者?？梢?，土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，并非是土地的供給者和土地的需求者直接進行市場交易，正是這種人為設(shè)置的制度壁壘把城鄉(xiāng)土地市場割斷，這是1個層次意義上的城鄉(xiāng)土地市場空間上的割斷。然而，土地的轉(zhuǎn)換，不僅僅是土地權(quán)利的“轉(zhuǎn)換”，而且是土地產(chǎn)權(quán)在價值上的實現(xiàn)。國家1邊從農(nóng)民手里低價征收

10、到土地，之所以說是低價，是因為現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，征收耕地的補償費用按原土地用途產(chǎn)值的若干倍進行補償，而非土地的市場價格；1邊高價在城市土地市場出讓，2者之間有相當(dāng)大的價差甚至是巨額的獲利空間。從理論上講，1定面積收益為1的農(nóng)田，轉(zhuǎn)換為工、商用地，其收益可增加為10倍、100倍，甚至更多。實證研究結(jié)果表明，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)土地征收、土地出讓和市場交易3者的價格比大約為110503?？梢?，在土地權(quán)利價值實現(xiàn)的過程中，市場機制被排除在外，土地均衡價格形成機制和基于競標(biāo)地租理論的1般土地利用機制不起作用，當(dāng)然也就不存在土地的供給與需求通過市場機制的作用形成土地的均衡價格，同樣也不會得到基于競標(biāo)地租理論模型

11、的平滑和連續(xù)的均衡地租曲線，在這里，由于行政壟斷定價勢力，導(dǎo)致競標(biāo)地租曲線折斷(圖1)。這是又1層意義上的土地市場 ； ； ； 圖1 非均衡價格/折斷的競標(biāo)地租曲線 ； ； ； 注：土地供給曲線所以是垂直于橫軸的1條直線，是因為假定土地的經(jīng)濟供給缺乏彈性。競標(biāo)地租曲線是城市各種用地競標(biāo)地租曲線的包絡(luò)線4，這里是1條簡化的、折斷的競標(biāo)地租曲線，用d來代替。 ； ； ； 5. 法律制度背后的土地產(chǎn)權(quán)歧視 我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是虛位、殘缺和模糊的5，由此導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)不具有排他性及其在土地市場交易中的1系列不良后果。從另1種意義上講，

12、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與城市土地產(chǎn)權(quán)不對等，存在著嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)歧視，這是導(dǎo)致土地市場制度割裂的背后力量。1是城市土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)在內(nèi)涵與外延上有很大的區(qū)別，國家土地所有權(quán)更具有所有權(quán)的絕對性特征，而集體土地所有權(quán)受到比國外私人土地所有權(quán)更多的限制，集體土地所有權(quán)不具有絕對性，不是1項真正的“所有權(quán)”，是國家通過政治力量賦予農(nóng)民集體的，其權(quán)能的缺失是與生俱來的、無法改變的6。2是城市土地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)也有很大差別。目前農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)特性強，而物權(quán)特性較弱，從物權(quán)法角度，農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)稱為農(nóng)地物權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不健全，使農(nóng)地資源的利用處于分散和低效狀態(tài)，不利于土地的集約化經(jīng)營

13、和土地經(jīng)濟效益的提高，不但把城鄉(xiāng)土地市場分割開來，而且嚴(yán)重阻礙了土地、人力等資源向工業(yè)、城市的轉(zhuǎn)移。農(nóng)地使用權(quán)分配的利益格局缺乏法律上的穩(wěn)定性，靠政策調(diào)整難以解決現(xiàn)實中的利益沖突。3是城市土地使用權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的不統(tǒng)1，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)經(jīng)營用地的初級市場發(fā)展不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的2級市場法律規(guī)定不健全、交易不規(guī)范的問題嚴(yán)重影響并畸化工業(yè)化、城市化進程7。 ； ； ； (3)土地市場制度的矛盾 ； ； ； 現(xiàn)行土地市場制度，特別是征地制度對推動城市化進程、保護耕地資源和增加地方政府收入曾起到很大作用，但是人們也付出了沉重的代價。這套

14、制度越來越不適應(yīng)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，暴露出許多問題與矛盾。 ； ； ； 1. 與市場經(jīng)濟體制改革方向相矛盾 自從黨的十4大確立我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)以來，經(jīng)過十幾年的改革發(fā)展，商品市場已建立起來并逐步完善，但要素市場特別是土地市場發(fā)育滯后，城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度是與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的努力方向格格不入的，這個問題不解決，統(tǒng)1完善的社會主義市場經(jīng)濟體制就不能最終建立起來。所以，首先要解決以土地市場的特殊性而固守政府行政壟斷土地1級市場的觀念認(rèn)識問題，土地要素配置必須市場化，即在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場機制對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。&nb

15、sp； ； ； 2. 與效率目標(biāo)相矛盾 從整體上來把握，無論是國家壟斷的征地市場，還是城市政府壟斷的1級土地市場，仍然是運用行政權(quán)力決定土地資源的配置，市場交易價格被各種行政特權(quán)制定的壟斷價格所替代，土地價格機制扭曲。實踐已經(jīng)表明，由政府壟斷的土地市場結(jié)構(gòu)必然是低效率的。1是城市化進程中土地價格不能正確反映其稀缺程度，土地市場價格機制無法正常發(fā)揮作用，導(dǎo)致土地擴張速度過快，對耕地保護造成很大壓力。2是土地利用效率低下，土地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是各類開發(fā)區(qū)濫占耕地問題最為嚴(yán)重，并造成了大量土地“撂荒”現(xiàn)象。 ； ； ； 3. 與公平目標(biāo)相矛盾 隨著市場經(jīng)

16、濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關(guān)系由于私人利益的凸顯、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復(fù)雜，突出地表現(xiàn)為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而現(xiàn)行的土地征收制度1方面幾乎將所有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用都納入征收范圍，而不管轉(zhuǎn)用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另1方面土地征收基本排斥了市場在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參與，“漲價”全部“歸公”8，尤其是地方政府?dāng)z取了農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的巨大土地收益。盡管政府憑借行政權(quán)力進行資源配置可以獲取高額壟斷利潤，實現(xiàn)政府自身的政治和經(jīng)濟偏好，但在實際上，政府獨占壟斷

17、利潤的代價是國民經(jīng)濟的整體利益受損。在政府獲取巨大壟斷利潤的背后，有相當(dāng)大1部分來自失地農(nóng)民的利益損失，來自于城市消費者為政府壟斷利潤的付費，來自對公眾投資人投資收益的攝取。從這個角度看，政府通過壟斷土地資源所獲取的利潤實質(zhì)上是“行政壟斷市場權(quán)力的租金”9，而為權(quán)力租金支付成本的則是國民大眾。 ； ； ； 4. 與推進城市化目標(biāo)相矛盾 從宏觀上講，城市化是我國全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本途徑。從城市化與土地利用關(guān)系來講，在正常的土地市場機制下，城市化是節(jié)約土地的，但在我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的土地市場制度下，使城市化的進程偏離了正常軌道。1方面伴隨著土地的城市化，使地方政

18、府和開發(fā)商獲取了農(nóng)地轉(zhuǎn)非的絕大部分好處，而擁有絕大部分土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民則沒有相應(yīng)地分享到城市化的成果，這是矛盾的。另1方面，現(xiàn)行土地市場制度為政府濫用土地征收權(quán)、熱衷經(jīng)營土地牟利和開發(fā)商大肆圈地大開了方便之門和提供了法律制度保護，1致出現(xiàn)土地的城市化超過人口的城市化，看似低成本的城市化恰以土地浪費等巨大的社會成本損失為代價，而且也損害了未來城市化的健康發(fā)展。再者，本來城市首先具有集聚功能，其核心是農(nóng)村人口進城，轉(zhuǎn)變成城市人口，通過人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚以及生產(chǎn)力和效益的提高來促進整個經(jīng)濟的增長，但是我國的城市卻沒有明顯地看到這些特征。因為現(xiàn)行土地市場制度下，農(nóng)民的土地不能自由向城市流動，其財產(chǎn)權(quán)利不

19、能在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。而靠另1種行政手段對失地農(nóng)民的補償，不能保障農(nóng)民進城立家興業(yè)，農(nóng)民不能真正離土離鄉(xiāng)，民工潮成為世界城市化過程中獨有的現(xiàn)象，這對農(nóng)民和城市化都造成不利的影響，從而使我國的城市化徒有其表，所以必須對城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度進行改革。我們認(rèn)為，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場制度是解決全部問題的核心和關(guān)鍵。 ； ； ； 2、城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場制度創(chuàng)新的理論和路徑與目標(biāo)選擇 ； ； ； (1)城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場制度創(chuàng)新的理論依據(jù) ； ； ； 1. 現(xiàn)代市場經(jīng)濟的1般特征 盡管中國已經(jīng)選擇了市場化的改革道路，但不容否認(rèn)的事實

20、是，20多年來，中國的改革只是在技術(shù)層面模仿了現(xiàn)代市場經(jīng)濟的形式，而沒有認(rèn)真汲取現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度的本質(zhì)。盡管這種模仿在短期內(nèi)可以產(chǎn)生較大的收益，甚至可以率先推進產(chǎn)品的市場化，但從長遠(yuǎn)看，由于在基本經(jīng)濟制度、主導(dǎo)意識形態(tài)、乃至國家政治架構(gòu)層面，傳統(tǒng)體制的制度機理仍在發(fā)揮作用，致使要素市場化的改革嚴(yán)重滯后10。根據(jù)現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是指存在政府宏觀調(diào)控的成熟的法治市場經(jīng)濟?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的1般特征包括：(1)現(xiàn)代市場經(jīng)濟是以完整的產(chǎn)權(quán)為前提和基礎(chǔ)的經(jīng)濟，是不同產(chǎn)權(quán)之間的平等交易；(2)政府主要借助經(jīng)濟和法律手段間接干預(yù)經(jīng)濟；(3)完備的法律體系成為經(jīng)濟穩(wěn)定運行的重要條件，政府的權(quán)力行為受

21、到公眾納稅人的有效制約和法律的有效規(guī)范；(4)健全的現(xiàn)代市場體系成為資源流動和配置的載體。 ； ； ； 2. 統(tǒng)1市場1般質(zhì)的規(guī)定性 現(xiàn)代市場體系是統(tǒng)1、開放、競爭、有序的市場體系?，F(xiàn)代市場體系所要求的統(tǒng)1、開放、競爭、有序諸方面是相輔相成的。統(tǒng)1市場要求競爭和開放，競爭有序依賴于統(tǒng)1市場，建設(shè)統(tǒng)1市場是建設(shè)現(xiàn)代市場體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。統(tǒng)1市場可以從多角度做出其1般質(zhì)的規(guī)定性：(1)從市場體系規(guī)定，統(tǒng)1市場是指完善的市場體系，不僅包括商品市場，也包括各類生產(chǎn)要素市場；(2)從產(chǎn)品和要素的流動性規(guī)定，在統(tǒng)1市場上要素自由流動、企業(yè)自由流動、產(chǎn)品和服務(wù)自由流動，這就是馬克思在資

22、本論中描述的“資本和勞動力能夠更容易地從1個部門轉(zhuǎn)移到另1個部門，從1個地點轉(zhuǎn)移到另1個地點”；(3)從各類市場主體的市場定位規(guī)定，統(tǒng)1市場要求各類市場主體平等地進入各類市場并平等地使用生產(chǎn)要素；(4)從市場規(guī)則規(guī)定，各個地區(qū)的市場規(guī)則統(tǒng)1，各個地區(qū)市場按照統(tǒng)1的規(guī)則運作11。 3 ； ； ； 3. 土地使用權(quán)能在性質(zhì)上是1致的 土地市場作為1種重要的生產(chǎn)要素市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟及其市場體系不可分割的1部分。土地市場制度同樣具有上述現(xiàn)代市場經(jīng)濟和統(tǒng)1市場制度及其運行機制的1般性質(zhì)。并且由于土地商品的特殊性，“土地所有者在實際上所擁有的是實施1定行為的權(quán)利。對他來說，通過挖

23、掘?qū)⑼恋匾频狡渌胤揭彩遣豢赡艿?2?！薄霸谑袌錾辖灰椎牟皇俏镔Y實體，而是采取特定行為的權(quán)利，個人擁有的、由法律體系確定的權(quán)利(科斯，1991)13?！边@種權(quán)利的交易也必須按照市場平等交易的原則進行。為此，市場交易的客體土地權(quán)利(使用權(quán)能)首先必須是統(tǒng)1對等的。國外土地市場制度的歷史變遷向我們說明，土地使用權(quán)能和土地市場在本質(zhì)上是統(tǒng)1的，不同的土地市場管理制度僅僅是因為不同的土地利用方式而已。縱向上看，隨著社會大分工和城市的形成，從而形成了城市同周圍農(nóng)村相對立的地域分工時，才具有近代的意義。即城市與農(nóng)村的差別在于社會分工的差異上，城鄉(xiāng)土地利用的功能分區(qū)取決于社會經(jīng)濟形態(tài)的演變，城鄉(xiāng)土地利用的各

24、個方面反映和適應(yīng)的是社會經(jīng)濟的差別，那么對于農(nóng)村土地和城市土地而言，相同的利用方式下其土地經(jīng)濟屬性和政策應(yīng)該是1致的。即對于土地市場的建立，土地價格內(nèi)涵的確定應(yīng)該在同類型的用地類型中達(dá)到1致，同時對于土地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)權(quán)的限制都應(yīng)該是出于國民經(jīng)濟發(fā)展的必要而針對不同土地利用類型。橫向上來看，國際上各個國家或地區(qū)對于土地市場管理政策的差異都是集中在對于不同土地利用類型上而采取不同的政策，特別是對于農(nóng)地和非農(nóng)地之間的差異。例如：1個農(nóng)戶擁有1定量的農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)勞作，同時也擁有1定量的非農(nóng)建設(shè)用地(例如自住房地產(chǎn))滿足自己居住等生活上的要求。他的非農(nóng)用房地產(chǎn)與土地市場中的其他非農(nóng)用地在產(chǎn)權(quán)屬性和經(jīng)濟屬

25、性上沒有差別，能夠自由進入市場租賃、買賣、抵押并獲得合理的收益，即擁有完全產(chǎn)權(quán)；但是他所擁有的農(nóng)地則因為國家對農(nóng)地的保護政策不能擅自改變用途，其土地產(chǎn)權(quán)受到1定的限制，但同時得到國家相應(yīng)的合理補償，其土地權(quán)益在實質(zhì)上是等同的。比如在美國，如果某1地塊的農(nóng)地發(fā)展權(quán)受限，即意味著國家購買其發(fā)展權(quán)并給予對等的市場價格補償14，如果因規(guī)劃的改變，這1地塊重新獲準(zhǔn)開發(fā)，那么該土地的擁有者，既可以自己開發(fā)也可以轉(zhuǎn)移(讓)其發(fā)展權(quán)。從中可以看出，土地產(chǎn)權(quán)市場制度在本質(zhì)上是統(tǒng)1的，土地使用權(quán)能在性質(zhì)上是1致的。國家對于同1產(chǎn)權(quán)主體下的農(nóng)地和非農(nóng)用地采取不同政策，這種不同并不是因為土地權(quán)能或權(quán)屬差異，或者是行政

26、范圍歸屬的不同而產(chǎn)生的，僅僅是因為兩種土地截然不同的利用方式而產(chǎn)生的15。 ； ； ； 上述現(xiàn)代市場經(jīng)濟和土地市場制度理論為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場制度的創(chuàng)新提供了強有力的理論依據(jù)和發(fā)展方向。因此，我國土地管理政策的制定也應(yīng)該是在城市和鄉(xiāng)村之間沒有根本上的割裂和差異，達(dá)到城鄉(xiāng)土地市場制度的統(tǒng)1，使得不論在農(nóng)村還是城市，等同經(jīng)濟屬性或產(chǎn)權(quán)的土地應(yīng)該具有等同的土地使用、交易、收益和處分的權(quán)利。 ； ； ； (2)城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場制度創(chuàng)新的路徑與目標(biāo)選擇和理論模型 ； ； ； 1. 理論分析框架和制度創(chuàng)新的路徑與目標(biāo)選擇 根據(jù)新制度

27、經(jīng)濟學(xué)制度變遷理論，我們可以建立如下用于分析中國土地市場制度變遷和創(chuàng)新的經(jīng)濟學(xué)理論分析框架：土地市場制度的歷史變遷源于客觀條件的變化，當(dāng)客觀條件發(fā)生變化后，就會產(chǎn)生外部利潤，而這種外部利潤并不能在現(xiàn)行土地制度安排下獲取。因此，對經(jīng)濟當(dāng)事人而言，要想獲取這種外部利潤，就必須改變現(xiàn)行的土地市場制度安排，實現(xiàn)土地市場制度的變遷和創(chuàng)新，這就是誘致土地市場制度發(fā)生歷史變遷的經(jīng)濟學(xué)原因。無疑，當(dāng)土地市場制度變遷和創(chuàng)新的要求得到滿足時，土地市場制度變遷和創(chuàng)新也就得以完成，外部利潤因而也就能夠內(nèi)部化。因此，土地市場制度變遷因客觀條件變化產(chǎn)生的外部利潤而起，以外部利潤內(nèi)部化而終16。 ； ；&n

28、bsp； 隨著我國經(jīng)濟市場化和工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，土地商品的價值屬性不斷顯現(xiàn)，特別是當(dāng)由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換成城市建設(shè)用地時，其價值會成倍增加。然而，由于我國現(xiàn)行土地市場制度特別是土地征收制度的安排，使實際上的土地持有者農(nóng)民不能分享其土地轉(zhuǎn)換的增值收益，即確實有外部利潤存在于現(xiàn)行土地市場制度之外，而且數(shù)額巨大。所以，要求對我國現(xiàn)行土地市場制度進行變遷和創(chuàng)新成為了歷史的必然。 ； ； ； 對于我國土地市場制度的改進和創(chuàng)新，有兩種路徑選擇：1是在現(xiàn)有土地市場制度框架內(nèi)，主要靠增加對征地補償費等行政手段來改進；1是打破現(xiàn)有土地市場制度框架，以農(nóng)地(包括農(nóng)村建設(shè)用地)入市為突破口

29、，進而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場體系進行創(chuàng)新。我們運用上述現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論和制度變遷分析框架對之進行論證分析。 ； ； ； 路徑：現(xiàn)有土地市場制度框架內(nèi)的解釋 ； ； ； 按照1般流行的解釋是：縮小征地范圍、提高補償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范征地程序和嚴(yán)格土地執(zhí)法。(1)縮小征地范圍的邏輯矛盾?？s小征地范圍，就是把征地逐步縮小到“公共利益”用地的范圍內(nèi)，那么，按照合理的邏輯，非“公共利益”的用地就應(yīng)該采取非征地的形式或途徑獲取。但目前的解釋似乎并非如此，其用意是僅僅提高非“公共利益”用地的征收補償標(biāo)準(zhǔn)而已，因為征地是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的唯1合法途徑的現(xiàn)有制度安排不能被打

30、破，這在邏輯上顯然是矛盾的，邏輯矛盾的背后是體制和利益的矛盾。(2)提高補償標(biāo)準(zhǔn)的非合作博弈。地方政府濫用土地征收權(quán)的偏好和不愿退出對土地市場的行政壟斷，在很大程度上是由于土地轉(zhuǎn)換的巨額增值收益使然。國家也曾幾次提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上這是農(nóng)民抗?fàn)幒团c政府博弈的結(jié)果?？?fàn)幨寝r(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益被剝奪的無奈舉動，而中央政府、地方政府和農(nóng)民間的非合作博弈是不爭的事實，并且在這種非合作博弈中農(nóng)民往往處于劣勢。所以，靠這種非市場機制的行政征地補償定價，很難有效地保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，這意味著農(nóng)民的“外部利潤”并不能在現(xiàn)行土地制度安排下獲取，這種“外部利潤”也不能內(nèi)部化。至于規(guī)范征地程序，其基本主張

31、還是在行政程序和行政訴訟內(nèi)打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，大大限制了訴訟范圍、行政立法、行政審查、行政仲裁，很難對征地行政權(quán)力進行必要和有效的約束。比如2006年國家有關(guān)部門出臺的1項涉及對征地補償安置方案和實施過程合法性審查的規(guī)定，只從行政層面審查和協(xié)調(diào)裁決征地補償安置方面的爭議，而不對經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地合法性進行審查17。在西方市場經(jīng)濟國家都有完備的司法審查和援助機制。而我國的“土地違法”多由地方政府主導(dǎo)18，土地制度不改，違法占地難止19?？梢?，之所以土地違法屢禁不止，與地方政府的角色定位和利益分配機制有關(guān)，關(guān)鍵還在于現(xiàn)行土地市場制度無法處理好土地市場關(guān)系中實際存在的各種利益關(guān)系。在西方市場經(jīng)濟國家，不存在像我國

32、如此龐大的土地執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，但很少有什么違法批地用地，其主要原因是形成了用地者的自我約束機制，關(guān)鍵在于運用市場機制處理好了土地市場交易中的各種利益關(guān)系，這1點是很值得我們深思的。可見，必須對現(xiàn)有的土地市場制度框架進行突破。 ； ； ； 路徑及其制度目標(biāo)：打破政府對土地市場的行政壟斷，以土地使用權(quán)能性質(zhì)的1致性為基礎(chǔ)，以農(nóng)地直接入市為突破口或路徑，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場制度。 ； ； ； 前述的理論分析和西方市場經(jīng)濟國家的實踐已經(jīng)證明，土地市場本來應(yīng)該是統(tǒng)1的。如何實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)土地市場的統(tǒng)1，我們認(rèn)為打破政府對土地市場的行政壟斷，讓農(nóng)地直接合

33、法入市是必然和現(xiàn)實的路徑選擇。打破政府對土地市場的行政壟斷，就是改革征地是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的唯1合法途徑的現(xiàn)有制度安排，把征地行為嚴(yán)格限定在“公共利益”用地的范圍內(nèi)20，并按照成熟市場經(jīng)濟國家的做法，把征地權(quán)作為對土地市場宏觀調(diào)控的1種手段來謹(jǐn)慎行使21。那么，其它大量的非“公共利益”用地，不能依靠發(fā)動土地征收權(quán)征收農(nóng)地，而應(yīng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及在國家宏觀調(diào)控下允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市等市場機制來解決。經(jīng)營性用地由農(nóng)民與開發(fā)商直接談判進行市場化交易，土地交易價格和土地利用形態(tài)主要由土地市場供求或競爭地租來決定；公益性用地由農(nóng)民與政府有關(guān)部門直接談判，其公益性用地征收補償費亦

34、主要參照土地市場價格進行補償，征用土地與土地自由交易的區(qū)別，主要在于彌補市場的失靈而有效地向公眾提供土地公共產(chǎn)品服務(wù)，而不在于不合理的價格差別22。農(nóng)民的獲利機會得到實現(xiàn)，其外部利潤得以內(nèi)部化，這樣1來，政府不再壟斷整個土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”市場，壟斷被打破和取消，城鄉(xiāng)土地市場融為1體，城鄉(xiāng)統(tǒng)1的市場制度建立。 ； ； ； 2. 城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場結(jié)構(gòu)理論模型 由于農(nóng)地規(guī)范入市，建設(shè)用地市場化供給增加，表現(xiàn)為土地供給曲線的適度向右傾斜(s)，加之征地補償價也以市場價格為基礎(chǔ)，所以，土地均衡價格形成機制和基于競標(biāo)地租理論的1般土地利用機制重新生成，故此，在相對原有的土地市場需求(

35、d)和引致需求(d)后，分別形成土地價格和數(shù)量的均衡e和f，而相應(yīng)的競標(biāo)地租曲線(d、d)也是平滑連續(xù)的。相應(yīng)地，城市邊界也向外(右)擴大到d，3、d，4(圖2)。 ； ； ；  ； ； ； 圖2 新土地均衡價格/競標(biāo)地租曲線 ； ； ； 與此同時，政府也不再參與土地收益的直接分配，而主要通過稅收的形式間接分享。政府對土地1級市場的宏觀調(diào)控主要通過稅收經(jīng)濟杠桿和法律與規(guī)劃來實施，而不再通過征收后再出讓等具體行政審批項目用地的形式進行。在國家科學(xué)宏觀調(diào)控下，城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場機制對土地資源配置起基礎(chǔ)性作用。由此，構(gòu)建出新的我

36、國城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場結(jié)構(gòu)理論模型(圖3)。 ； ； ； ； ； ； ； 圖3 中國城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場結(jié)構(gòu)模型 ； ； ； 城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場結(jié)構(gòu)理論模型的基本含義是：打破國家對土地1級市場的行政壟斷，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的對等和城鄉(xiāng)土地市場的對接(統(tǒng)1)，在國家科學(xué)宏觀調(diào)控下，允許農(nóng)村建設(shè)用地直接合法進入市場，充分發(fā)揮市場對土地配置的基礎(chǔ)性作用。經(jīng)營性用地由農(nóng)民與開發(fā)商直接談判進行市場化交易，公益性用地由農(nóng)民與政府有關(guān)部門直接談判以市場價格為基礎(chǔ)進行補償，政府不再參與土地收益的直接分配，而主要通過稅收的形式間接分享。政府

37、對土地1級市場的宏觀調(diào)控不再采取征收后再出讓等具體行政審批項目用地的形式，而通過稅收經(jīng)濟杠桿和法律與規(guī)劃等手段來實施。 ； ； ； 城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場結(jié)構(gòu)的本質(zhì)(核心)和優(yōu)點如下：其本質(zhì)是城鄉(xiāng)土地市場的有機統(tǒng)1，其核心是在國家科學(xué)宏觀調(diào)控下土地市場對土地資源的配置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。其優(yōu)點：1是有利于保護和實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益；2是有利于規(guī)范和理順政府、開發(fā)商、農(nóng)戶的土地行為及其之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，實現(xiàn)有效的土地市場管理，從源頭上杜絕征地中的腐??；3是有利于土地資源的合理高效和可持續(xù)利用；4是有利于農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果和社會的和諧發(fā)展23。 ； ；

38、 ； 城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場結(jié)構(gòu)(制度)的保證條件。對上述土地市場制度改革，人們還可能有以下?lián)模?是農(nóng)戶禁不住農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后巨大收益的誘惑，愿意主動出售耕地，從而不利于耕地保護；2是可能出現(xiàn)農(nóng)戶不管能夠得到多少補償就是不愿流轉(zhuǎn)土地的情況，從而不利于工業(yè)化和城市化的發(fā)展；3是政府應(yīng)該得到的土地收益容易流失，農(nóng)戶成為不勞而獲的階層。對這些擔(dān)心是可以理解的，然而，城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場結(jié)構(gòu)(制度)是有其保障條件的，主要是在構(gòu)建統(tǒng)1土地市場微觀基礎(chǔ)的同時，認(rèn)真而科學(xué)地搞好以稅收、規(guī)劃、法律和土地征收等為主要手段的土地市場規(guī)制與宏觀調(diào)控和社會保障，從而在國家科學(xué)宏觀調(diào)控下使土地市場機制對土地資源的配

39、置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。 ； ； ； 3、城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場制度創(chuàng)新的政策建議 ； ； ； 為了實現(xiàn)土地市場制度的創(chuàng)新和保障新土地市場制度的良好運行，需要深化土地產(chǎn)權(quán)、市場制度本身的改革，配套建設(shè)稅收、法律、社保體系和搞好土地市場宏觀調(diào)控。 ； ； ； (1)土地使用權(quán)能的1致性 ； ； ； 土地交易，其實質(zhì)是土地權(quán)利的交易。所以，土地產(chǎn)權(quán)制度對構(gòu)建現(xiàn)代統(tǒng)1土地市場至關(guān)重要，前者是后者的基礎(chǔ)和前提。前文已經(jīng)證明，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多實質(zhì)性問題，必須對之進行進1步的改革。最關(guān)鍵的是使農(nóng)村土地使用權(quán)能

40、與城市土地使用權(quán)能統(tǒng)1和對等，其核心內(nèi)容：1是合理確立土地產(chǎn)權(quán)的主體；2是構(gòu)建完整的土地產(chǎn)權(quán)體系；3是土地產(chǎn)權(quán)的平等合理流動。(1)土地產(chǎn)權(quán)主體的確立。農(nóng)村集體所有制土地與城市國家所有制土地既有相同之處，也有不同之處。2者的自然屬性和經(jīng)濟屬性在本質(zhì)上是相同1致的，所不同的僅僅在于2者的管理方式而已，并由此形成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的特殊性。在城市土地國家所有制下，國家是土地的所有者，也是國有土地的產(chǎn)權(quán)主體，但國家不可能直接開發(fā)經(jīng)營土地，所以國有土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，國家采取土地“批租”的形式把國有土地使用權(quán)推向市場，由此形成了城市土地使用權(quán)1、2、3級市場。但是在農(nóng)村土地集體所有制下，集體是名義

41、的土地所有者，農(nóng)民是真正的土地持有者和產(chǎn)權(quán)主體。1是因為集體經(jīng)濟組織實際上大多已名存實亡，而在其上界定土地產(chǎn)權(quán)主體是不可想象的，代之而起的鄉(xiāng)村行政機構(gòu)也僅僅主要履行土地的發(fā)包而已。在法律上它并不擁有農(nóng)村土地，也不能像城市政府擁有土地及其收益并向城市居民提供公共產(chǎn)品服務(wù)和增加他們的社會福利1樣，向農(nóng)民提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品服務(wù)和社會保障。而這些問題的解決在很大程度上主要靠農(nóng)民自己，因為農(nóng)民承包經(jīng)營的土地不僅具有經(jīng)濟功能，而且具有社會保障功能。2是因為農(nóng)民承包經(jīng)營的土地實際上已經(jīng)被物化，具有1定的物權(quán)性質(zhì)。我國農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，其承包經(jīng)營期3050年不變。溫家寶總理在2006年全國“兩會”記者招待會

42、上更是強調(diào)：“我們說要給農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)以長期的保障，就是說永遠(yuǎn)不變”?？梢?，農(nóng)民對其承包經(jīng)營的土地實際上已擁有永包權(quán)或永佃權(quán)，永佃權(quán)是大陸物權(quán)法理論中1種典型的物權(quán)形式。所以，農(nóng)民承包經(jīng)營的土地已具有1定的物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)村土地的實際產(chǎn)權(quán)在農(nóng)民手里，農(nóng)民是其土地產(chǎn)權(quán)的主體。對此，我們應(yīng)該有統(tǒng)1的認(rèn)識，并上升為法律，即在有關(guān)法律中予以確認(rèn)。(2)構(gòu)建完整的土地產(chǎn)權(quán)體系。既然把農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定在了農(nóng)民頭上，那么，按照現(xiàn)代土地市場和產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)民就應(yīng)該擁有實實在在的完整的土地財產(chǎn)權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、租賃權(quán)等處置權(quán)，并且這種土地產(chǎn)權(quán)及其主體應(yīng)該是與城市國有土地產(chǎn)權(quán)及其主體相1致和對等的。對此，也應(yīng)該上升為法律，在有關(guān)法律中明確農(nóng)民在規(guī)定的使用期限內(nèi)可以對其土地繼承、租賃、贈予、拍賣、抵押、入股，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)具有獨立性、排他性和確定性而不受侵害。(3)土地產(chǎn)權(quán)的平等合理流動。