關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村法制建設(shè)的思考

1、關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村法制建設(shè)的思考法律本科王家坤一、改革開放三十年農(nóng)村法治現(xiàn)狀及存在的問題（一）廣大農(nóng)民法律意識仍然相對薄弱（二）農(nóng)民自治制度在實踐中存在許多缺陷（三）涉農(nóng)法律制度不健全（四）農(nóng)村領(lǐng)域執(zhí)法不規(guī)范二、改革開放三十年農(nóng)村法治建設(shè)存在問題的原因分析（一）封建傳統(tǒng)思想在農(nóng)村影響仍然根深蒂固（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是造成農(nóng)村法治建設(shè)滯后的基本原因（三）落后的社會文化環(huán)境對農(nóng)村法制建設(shè)產(chǎn)生消極影響（四）農(nóng)村普法缺乏實效性是影響農(nóng)村法治建設(shè)的主要因素三、農(nóng)村法治建設(shè)的對策提議（一）完善村民自治制度，提高村民的民主法治意識（二）深入開展法制宣傳教育，培育農(nóng)民的現(xiàn)代法治意識（三）規(guī)范基層政權(quán)的執(zhí)法行為，保護(hù)農(nóng)

2、民的合法權(quán)益（四）完善立法，為農(nóng)村法治建設(shè)創(chuàng)造有法可依的環(huán)境（五）強(qiáng)化農(nóng)村基層法律服務(wù)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村法制建設(shè)的思考十一屆三中全會以來，我國在農(nóng)村推行了一系列的改革措施，有效地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村建設(shè)取得了舉世矚目的成就。而我國農(nóng)村改革及取得的成就都是在得到法治有效保障下實現(xiàn)的。 中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干最大問題的決定提出了新時期建設(shè)中國特色社會主義新農(nóng)村的奮斗目標(biāo)，不斷加快農(nóng)村法治化進(jìn)程，既是建設(shè)法治國家的主要內(nèi)容，又是建設(shè)社會主義新農(nóng)村關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此沒有農(nóng)村法治建設(shè)就不可能有法治國家的實現(xiàn)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村也將成為一句空話。一、改革開放三十年農(nóng)村法治現(xiàn)狀及存

3、在的問題改革開放三十年來，中國農(nóng)村法治建設(shè)取得了飛速發(fā)展。從十一屆三中全會開始，國家在農(nóng)村領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革，出臺了若干措施，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展， 農(nóng)村面貌煥然一新。 黨中央、國務(wù)院分別于 19821986 年、 20042008 年下發(fā)了十個關(guān)于“三農(nóng)”工作的“一號文件” ，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)水平的提高，許多重大政策措施已經(jīng)進(jìn)入了法律文本。至目前，全國人大及其常委會已制定20 多部涉農(nóng)法律，國務(wù)院制定了 60 多部農(nóng)業(yè)行政法規(guī)， 這些法律法規(guī)為依法治農(nóng)奠定了法理基礎(chǔ)，也為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供了必要的法律保證。特別是改革開放三十年來農(nóng)村基層村民自治制度得到逐步完善和發(fā)

4、展，有力地調(diào)動了群眾的積極性，提高了農(nóng)民的民主法治意識。上世紀(jì)80年代初期中國撤消了政社合一的人民公社體制，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的基層政權(quán)組織。 1988 年第六屆全國人大常委會制定了中華人民共和國村民委員會組織法（試行） ，此后全國各地陸續(xù)建立村民委員會，開展村民自治活動。經(jīng)過 10 年試行探索， 1998 年第九屆全國人大常委會正式通過中華人民共和國村民委員會組織法 ，村民自治開始步入規(guī)范化和不斷發(fā)展完善的軌道。但是，中國農(nóng)村法治建設(shè)距法治國家的要求還有一定的差距。主要表現(xiàn)在：（一）廣大農(nóng)民法律意識仍然相對薄弱從一九八六年開始經(jīng)過五個五年普法教育，農(nóng)民的法治觀念不斷增強(qiáng)，法律意識逐漸提高，

5、運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益意識也日益增強(qiáng)。但是農(nóng)民的法律意識仍然與現(xiàn)代法治建設(shè)進(jìn)程的要求有很多差距，阻礙著農(nóng)村法治建設(shè)。一是缺少權(quán)利意識。廣大農(nóng)民受“人治”思想影響，對法律權(quán)威認(rèn)識不深，認(rèn)為執(zhí)行法律的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作人員有絕對的權(quán)力，對自己權(quán)利受分割時只是采取“拉關(guān)系走后門”而親近權(quán)利執(zhí)行者，很少采取運(yùn)用法律手段來維護(hù)自身的合法權(quán)益。二是參政議政意識不強(qiáng)，缺乏積極性和主動性。中國雖然實行村民自治制度，但是廣大農(nóng)民對參政議政仍然缺少應(yīng)有的積極性和主動性，農(nóng)村選舉不規(guī)范， 拉票賄選等現(xiàn)象時有發(fā)生。 在村務(wù)管理發(fā)面， 缺乏參與意識，一定程度上慫恿了極少數(shù)村干部在村務(wù)管理上獨(dú)斷專橫，侵害集體

6、利益和農(nóng)民利益。（二）農(nóng)民自治制度在實踐中存在許多缺陷村民自治組織是農(nóng)村法治的重要載體， 在農(nóng)村法治建設(shè)中起著重要的作用。但從農(nóng)村法治要求的標(biāo)準(zhǔn)來看， 這種制度在實踐中尚有較大的問題。1、歪曲農(nóng)民自治主體。村民自治的主體是廣大村民，但是村民自治實踐中卻出現(xiàn)了一些不正常的現(xiàn)象，如村委會自治或黨支部自治，甚至是成為村長或黨支部書記的“一人之治”，完全偏離村民自治內(nèi)的民主與法治的基本精神。2、曲解村民自治功能。主要體現(xiàn)在：一是將村民自治功能行政化。不少地方的村委會自覺或不自覺地把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作當(dāng)作自覺地主要任務(wù)，自治功能被行政化傾向。二是將村民自治功能經(jīng)濟(jì)功能化。村級組織必須注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)展

7、集體經(jīng)濟(jì)，但是有些村級組織片面注重村民自治經(jīng)濟(jì)功能，村兩委以抓經(jīng)濟(jì)為主要工作，從而使其自治功能受到大大削弱。3、扭曲村民自治權(quán)力。實踐中有些村的村民會議，多年不開一次村民會議；有些村即使召開村民會議，也常常被村委會主任或黨支部書記等少數(shù)人把持；有些村的村委會對于與自己意志相違的村民會議決議陽奉陰違，甚至公然不予執(zhí)行；有些村對于本應(yīng)依法召開村民會議決定的重大事項，卻由村委會或黨支部的幾個干部甚至是村長或黨支部書記一人說了算。（三）涉農(nóng)法律制度不健全主要表現(xiàn)在：一是法律不完善，有的領(lǐng)域存在立法上的空白，一些急需的法律尚未制定出來。二是立法層次低。不少仍停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章的層次上，缺

8、乏較高的法律效力。三是有些法律法規(guī)沒有適時修改，已不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的客觀需要。（四）農(nóng)村領(lǐng)域執(zhí)法不規(guī)范在當(dāng)今農(nóng)村， 部分基層干部長期習(xí)慣于單純依靠行政命令而不善于運(yùn)用法律手段來管理農(nóng)村，工作方法簡單粗暴，以權(quán)代法、以言壓法、執(zhí)法不嚴(yán)、濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮，種種“不法行為”嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性，損害了黨群、干群關(guān)系，影響了農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。二、改革開放三十年農(nóng)村法治建設(shè)存在問題的原因分析改革開放三十年來中國農(nóng)村法治建設(shè)仍然存在著種種問題，原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要有一下幾個方面：（一）封建傳統(tǒng)思想在農(nóng)村影響仍然根深蒂固中國經(jīng)歷兩千多年的封建統(tǒng)治，封建思想源遠(yuǎn)流長，廣大農(nóng)村深受其害，

9、主要表現(xiàn)在：1、以“情義”為本位的觀念嚴(yán)重阻礙農(nóng)村法治建設(shè)中國農(nóng)村存在“情義”本位的觀念。中國人崇尚“和諧”，講求“仁”“愛”，這些思想作為一種社會道德思想還是能在社會中占有一席之地，但如果過度地濫用，勢必造成情法混亂、徇情枉法，對于農(nóng)村法治建設(shè)中產(chǎn)生了極大地消極作用。2、法律即義務(wù)的觀念制約著農(nóng)村法治建設(shè)法律即義務(wù)的思想在中國農(nóng)村中還普遍存在。一是農(nóng)民心中封建專制思想大于法律，深深扎根于農(nóng)民的意識之中，導(dǎo)致農(nóng)民不知道、不習(xí)慣、也不敢用法律來維護(hù)自己的利益，認(rèn)為法律只不過是當(dāng)權(quán)者來統(tǒng)治他們的工具。二是農(nóng)民對國家的法律，看到的只是其強(qiáng)制性的一面，而對其權(quán)利保護(hù)的一面卻知之甚少，義務(wù)意識在廣大農(nóng)民

10、的心中占據(jù)了大量的空間，對法律從內(nèi)心里愈加排斥，更加難以接受。3、族規(guī)家法至上觀念阻礙農(nóng)村法治建設(shè)在農(nóng)村涉及家庭和宗族成員生活的所有事情，解決的主要依據(jù)是族規(guī)、家法，以族規(guī)、家法代替法律。這些家法、族規(guī)均以“情”和“親”為紐帶，易于為人們所接受，成為農(nóng)民社會生活的普遍規(guī)則，排擠了法律對農(nóng)村安定秩序發(fā)揮作用，使法律無法再農(nóng)村中得到順利貫徹實施。（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是造成農(nóng)村法治建設(shè)滯后的基本原因改革開放三十年來，中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)雖然也有了一定的發(fā)展，但農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)業(yè)的發(fā)展落后于其他行業(yè)。一是農(nóng)村人口多，農(nóng)民收入增長緩慢，生活水平低，農(nóng)業(yè)效益差，城鄉(xiāng)收入差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)

11、施不足，生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)田水利設(shè)施不健全或者不配套的現(xiàn)象相當(dāng)突出，交通、電力建設(shè)嚴(yán)重落后。三是農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件差，缺少社會保障。（三）落后的社會文化環(huán)境對農(nóng)村法制建設(shè)產(chǎn)生消極影響農(nóng)村地區(qū)的法律文化形態(tài)對法治氛圍的影響十分明顯， 在一些社會文化環(huán)境較差的地方，文化設(shè)施及極為缺少，文化活動的品味不高，有的地方賭風(fēng)盛行，迷信成風(fēng)，不健康書刊、黃色錄像的泛濫，嚴(yán)重地毒害了社會風(fēng)氣。（四）農(nóng)村普法缺乏實效性是影響農(nóng)村法治建設(shè)的主要因素由于受到一些主客觀因素的制約， 農(nóng)村普法工作存在著一些不容忽視的問題影響了浦發(fā)的實效性。1、農(nóng)村的現(xiàn)狀制約了法制宣傳教育工作的開展。一是隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)一時的增強(qiáng)外出務(wù)

12、工經(jīng)商增多，農(nóng)村的普法對象難集中，學(xué)習(xí)時間難安排。二是現(xiàn)有在家務(wù)農(nóng)的大多是年齡偏大，文化素質(zhì)偏低的中老年人，文化水平普遍較低，對法律規(guī)范理解難，學(xué)法的積極性不高。2、普法宣傳者思想重視不夠，責(zé)任不落實。一是有的基層政府忙于經(jīng)濟(jì)工作，對普法工作重視不夠，投入的精力和財力有限，有的農(nóng)村干部把普法教育當(dāng)成 “聽話教育”，認(rèn)為要求農(nóng)民學(xué)法主要是農(nóng)民聽話，對法律中一些賦予公民權(quán)利和保障公民權(quán)益的規(guī)定不認(rèn)真宣傳，影響了農(nóng)村法制宣傳教育工作的深入開展。二是責(zé)任落實不到位，流于形式。雖然各級都制定了普法規(guī)劃和年度法制宣傳教育工作計劃，建立了工作責(zé)任制，但在實施和執(zhí)行中，大多存在著落實不到位的問題。3、普法宣傳

13、形式單調(diào)。近些年來，各地在開展農(nóng)村法治宣傳教育上，雖努力甚多，但成效不明顯。一是內(nèi)容上缺乏針對性。不同地區(qū)的農(nóng)民需要什么樣的法律，不同文化素質(zhì)的農(nóng)民能接受什么層次的法治教育等問題都沒有得到解決。二是宣傳隊伍跟不上形勢發(fā)展的需要。一些從事宣傳的人員，對法律知識學(xué)得不深、不透，宣講法律時農(nóng)民聽起來枯燥無味，很難提高學(xué)法的興趣。三、農(nóng)村法治建設(shè)的對策提議（一）完善村民自治制度，提高村民的民主法治意識完善和健全村民自治制度，是切實提高農(nóng)民的民主法治意識，提高廣大農(nóng)村的法治化管理水平，依法解決農(nóng)村問題的關(guān)鍵點(diǎn)。1、完善基層民主選舉制度。我國現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)對村民委員會的選舉制度雖然做出了比較科學(xué)完整的

14、規(guī)定，但是仍然比較原則， ，需要有關(guān)機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照憲法和法律的授權(quán)，對村民委員會的選舉辦法做出進(jìn)一步的規(guī)定，使其更具有可操作性。2、完善基層民主決策和管理制度。從中國農(nóng)村的實際情況出發(fā)，為了防范少數(shù)人的決策和管理的隨意性可能給村民重大利益造成的損害，必須健全以村民會議為形式的多數(shù)人民主決策和管理機(jī)制的積極作用。凡是涉及村民利益的重要事項都須提請全體村民或村民代表會議討論，按多數(shù)人的意見做出決定， 以充分實現(xiàn)村民自治。同時，依據(jù)國家的政策和法律，結(jié)合本地實際，討論制定和修改村民自治章程和村規(guī)民約。3、完善基層民主監(jiān)督制度。民主監(jiān)督是村民自治制度的內(nèi)部保障機(jī)制。在實踐中黨支部總是通過與村委會交叉任職

15、來實現(xiàn)對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，因此，靠支部對村委會進(jìn)行監(jiān)督并不可行。有的村民由于懼怕村干部報復(fù)，農(nóng)民“告狀”或上訪的風(fēng)險成本提高，所以民主監(jiān)督的渠道并不暢通，監(jiān)督軟化，致使村委會權(quán)力難以受到制約。要實現(xiàn)真正有效地監(jiān)督制約，必須從制度上賦予維護(hù)農(nóng)民利益的組織和村民代表大會以合法地位從而增強(qiáng)農(nóng)民的組織制度，這是解決完善監(jiān)督的根本。（二）深入開展法制宣傳教育，培育農(nóng)民的現(xiàn)代法治意識做好農(nóng)村的普法教育工作，首先要明確農(nóng)村普法教育的重點(diǎn)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在宣傳憲法等基本法律的前提下，把事關(guān)農(nóng)民切身利益的法律法規(guī)宣傳擺在突出位置；要針對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧、維護(hù)農(nóng)民利益的要求，開展維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾糾紛、維護(hù)合

16、法權(quán)益等方面法律宣傳教育。其次，要擴(kuò)大普法宣傳面。對一些經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村，特別是“老、少、邊、窮”的偏遠(yuǎn)地區(qū)，加大普法宣傳力度，增強(qiáng)群眾對涉農(nóng)法律法規(guī)的認(rèn)知度。第三，創(chuàng)新普法宣傳手段，采取貼近農(nóng)村現(xiàn)實，適應(yīng)農(nóng)民需求，生動活潑，深入淺出，通俗易懂，靈活多樣的普法形式?？傊?，通過深入持久的普法工作，使群眾進(jìn)一步樹立依法自我管理的意識，正確行使當(dāng)家作住的民主權(quán)利，正確履行村級民主管理的責(zé)任。（三）規(guī)范基層政權(quán)的執(zhí)法行為，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益首先，改革現(xiàn)行執(zhí)法體制，將執(zhí)法重心適當(dāng)從市、縣移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分執(zhí)法部門由縣垂直領(lǐng)導(dǎo)改為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）雙重領(lǐng)導(dǎo)，或由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直接領(lǐng)導(dǎo)的體制，在農(nóng)村村一級設(shè)立司法專員，有利于糾紛的盡快解決和深入法律宣傳。其次，加強(qiáng)司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部制度建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制和錯案追究制，不斷提高辦案質(zhì)量和方案效率。第三，完善法律監(jiān)督體系，切實保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。對于在農(nóng)村的各種亂收費(fèi)、