三權(quán)分置體制內(nèi)涵與存在問題

1、三權(quán)分置體制內(nèi)涵與存在問題一、三權(quán)分置的基本內(nèi)涵所謂的三權(quán)分置，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下， 促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng) 權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促其在更大范圍 內(nèi)流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，破解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體融資的困局二、存在問題1. 土地非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險(xiǎn)。許多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工商戶進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 市場(chǎng)后，因違法成本低，從而將大量農(nóng)地非農(nóng)用。雖然有部流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)，但由于糧食種植的收益較低，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者更趨向于將土地用于發(fā)展非糧作物 的高效農(nóng)業(yè)。2. 農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于工商資本者而言，成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的目的更多地 在于將土地置于市場(chǎng)中進(jìn)行資本化，通

2、過流轉(zhuǎn)獲得市場(chǎng)溢價(jià)，不斷地轉(zhuǎn)手流轉(zhuǎn)， 使土地陷入無限的流轉(zhuǎn)之中，炮制新一輪的“土地流轉(zhuǎn)熱潮”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不穩(wěn)定的因素之中。3. 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)地三權(quán)分置框架中，配置的農(nóng)地所有權(quán)是最 弱的，一旦將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化改造以后， 其在法律關(guān)系上更具有強(qiáng)勢(shì)地位， 很 有可能反過來侵犯土地承包權(quán)和土地所有權(quán)，存在吞噬承包權(quán)和所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)， 導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵害。4. 流轉(zhuǎn)違約與農(nóng)地過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。流轉(zhuǎn)后的土地過度集中，超過了農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等不同主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，在此情況下極易發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，危及產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的安全，導(dǎo)致原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力受損。5. 農(nóng)地“確權(quán)不確地”風(fēng)險(xiǎn)，容易

3、導(dǎo)致個(gè)體農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不能自然分離，將不能由農(nóng)戶自由決定是否流轉(zhuǎn)，其收益取決于集體流轉(zhuǎn)的收益。6. 村民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)生活保障存在風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民會(huì)將土地長(zhǎng)期進(jìn)行流 轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，若其日后打算回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，則會(huì)因經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿而無法收回承包地， 從而導(dǎo)致其短期內(nèi)無法獲取收益而生活困難。二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度實(shí)施的多重難題1. 理論困惑：分離后承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性和權(quán)能如何確定“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的權(quán)屬是什 么？當(dāng)前，存在很大爭(zhēng)議。對(duì)于承包權(quán)，存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，承包權(quán) 是成員權(quán)的一種，是成員獲得承包土地的資

4、格，還不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)； 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況下，承包權(quán)仍屬于物權(quán)，并且與 農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下的原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣，是集體成員基于特定身份而享有的 權(quán)利。對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)，也存在“債權(quán)說”和“物權(quán)說”兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土 地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來自承包權(quán)，也是一種“物 權(quán)”。依循多層權(quán)利客體的法理，經(jīng)營(yíng)權(quán)乃是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定的、以土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不同層次客體上存 在的用益物權(quán)，可以同時(shí)成立而并不沖突。由以上學(xué)術(shù)爭(zhēng)議可以看出，對(duì)于“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬定 位的困難和矛盾。如果“三

5、權(quán)分置”后的承包權(quán)是一種物權(quán)，按理就需要對(duì)承包 權(quán)單獨(dú)確權(quán)頒證并且可以流轉(zhuǎn)和抵押，但與承包權(quán)只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資 格獲得發(fā)生沖突。如果“三權(quán)分置”后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，那么經(jīng)營(yíng)權(quán)難以對(duì) 抗承包權(quán)，不僅可能造成經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定、短期行為，也難以抵押，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó) 物權(quán)法的規(guī)定債權(quán)只能設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)；如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)，雖然可以用 作抵押，但在同一塊土地上既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)， 又有經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)， 違背同一物上只能有一個(gè)物權(quán)的原則，可能造成權(quán)利的重疊，引發(fā)承包權(quán)人和經(jīng) 營(yíng)權(quán)人的利益沖突。2. 法律缺失：承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能如何在法律上解釋和體現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)主要針對(duì)的是農(nóng)村土地“兩

6、權(quán)分離”下承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的 有關(guān)規(guī)定，并且還沒有規(guī)定家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。農(nóng)村土地承包法只規(guī)定了不宜采取家庭承包方式的荒山、 荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，并通過招標(biāo)、 拍賣、公開協(xié)商等方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、 抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，沒有對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押做出規(guī)定。但是， 擔(dān)保法第37條第2款直接規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有 的土地使用權(quán)，不得納入抵押的財(cái)產(chǎn)范圍。此后的最高人民法院關(guān)于審理涉及 農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第 15條更是進(jìn)一步規(guī)定此類承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押無效?？梢姡彝コ邪耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策將遭遇現(xiàn)行法律 法規(guī)的障

7、礙。更重要的是，雖然“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)在政策層面上已經(jīng)給予 確定，但還沒有上升到法律層面。我國(guó)已存在的物權(quán)法農(nóng)村土地承包法 擔(dān)保法土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)均沒有針對(duì)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、 權(quán)利、流轉(zhuǎn)、抵押、保護(hù)等做出相應(yīng)的解釋和體現(xiàn)。難點(diǎn)在于，目前對(duì)“三權(quán)分 置”下的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性與權(quán)能在學(xué)術(shù)上存在爭(zhēng)議，在法律解釋上存在難 題，在實(shí)踐上還不成熟，使得對(duì)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)做出法律規(guī)定還十分困 難，這又將進(jìn)一步影響“三權(quán)分置”制度改革的實(shí)踐，尤其是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押 相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境。3. 政策兩難：承包農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)者的利益關(guān)系難以處理長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)

8、保障和生產(chǎn)要素的雙重功能，政府關(guān)于農(nóng)村土地改革的政策目標(biāo)取向，就是既要發(fā)揮土地最大的要素配置和財(cái)產(chǎn)功能， 又要重視土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和生活保障功能， 試圖做到二者兼顧、左右平衡。例 如，在農(nóng)地抵押?jiǎn)栴}上，黨的十八屆三中全會(huì)在 關(guān)于全面深化改革若干重大問 題的決定中明確賦予了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“抵押、擔(dān)保權(quán)能”，但由于擔(dān)憂農(nóng)民失去 承包地，在之后的中央一號(hào)文件中提法就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，改成了 “承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”。2015年中央出臺(tái)的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法 中雖然允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但設(shè)置了“承認(rèn)方同意”“承包方已明確告知發(fā)包方”等限定條件，兼顧了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，這就是說，目前的政

9、策文 件對(duì)于土地的改革，還難以擺脫農(nóng)村土地雙重功能的“窠臼”。問題在于，兼顧 農(nóng)村土地雙重功能的政策取向在實(shí)際運(yùn)行中存在突出矛盾：如果重視土地的社會(huì)保障功能，需要在政策上對(duì)土地流轉(zhuǎn)和抵押上做出更加嚴(yán)格的限制；如果注重土 地的要素配置和財(cái)產(chǎn)功能，需要在政策上鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押， 這就給 實(shí)踐操作造成了一定困難。農(nóng)村土地雙重功能的關(guān)系處理，在“三權(quán)分置”下很大程度上轉(zhuǎn)化為承包權(quán) 人和第三方經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益關(guān)系的處理， 如果這個(gè)關(guān)系處理不好，將直接影響“三 權(quán)分置”的實(shí)施效果。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策體系制定的基點(diǎn)是建立在“兩權(quán) 分離”的制度框架內(nèi)的，例如對(duì)糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，主要針對(duì)

10、的 是承包農(nóng)戶，在實(shí)踐中又基本上是按照承包農(nóng)戶承包土地面積的多少進(jìn)行補(bǔ)貼 的。然而，在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行為越來越多，農(nóng) 業(yè)支持政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象是承包農(nóng)戶還是第三方經(jīng)營(yíng)主體呢？如果繼續(xù)瞄準(zhǔn)承包 農(nóng)戶，將存在承包農(nóng)戶因勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并沒有實(shí)際耕種土地而享有補(bǔ)貼政策的現(xiàn) 象，從而發(fā)揮不了政策的激勵(lì)作用；如果把政策支持的對(duì)象調(diào)整為實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng) 主體，又會(huì)出現(xiàn)廣大承包農(nóng)戶利益受損而引起農(nóng)民的不滿。因此，國(guó)家政策體系如何調(diào)整適應(yīng)于“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，做到實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體與承包農(nóng)戶的利益 平衡，就成為一個(gè)亟須解決的突出問題。4. 路徑制約：土地流轉(zhuǎn)的具體方式對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的影響土地流轉(zhuǎn)是產(chǎn)

11、生承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的必要條件。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)要想 真正實(shí)現(xiàn)分置的經(jīng)濟(jì)效果，也必須通過實(shí)際的農(nóng)地流動(dòng)才能完成， 否則，通過簡(jiǎn) 單頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)證件文本，雖然可以實(shí)現(xiàn)法律界定上的“三權(quán)分 置”，但這具經(jīng)濟(jì)意義的呈現(xiàn)最終還是需要借助農(nóng)地的流動(dòng)，才能最終體現(xiàn)權(quán)屬證書的價(jià)值。但是，不是所有的土地流轉(zhuǎn)方式都可以產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。目前，我國(guó)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式主要有互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等五種。在土地經(jīng)營(yíng) 權(quán)進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式下，由于改變了土地承包關(guān)系，是農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng) 營(yíng)權(quán)一起流轉(zhuǎn)，這時(shí)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)， 并沒有形成承包權(quán)和經(jīng) 營(yíng)權(quán)分離的狀況，是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但不存

12、在“三權(quán)分置”的狀況。當(dāng)土地經(jīng) 營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)時(shí)，流入方（第三經(jīng)營(yíng)者）通過合同形式，請(qǐng)求流 出方將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“讓出”，并以支付相當(dāng)?shù)耐恋刈饨馂閷?duì)價(jià)，流入方只是“借 用” 了流出方的土地占有、使用等權(quán)能，合同期滿就得將這些權(quán)能歸還于流出方， 雖然承包權(quán)沒有一起流轉(zhuǎn)而發(fā)生了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離狀況，但是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。土地入股建立土地股份合作社沒有改變土地承包關(guān)系，入股的承包戶擁有承包地的股權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)集中在股份合作社，既實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離， 又 是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)。由此可見，目前轉(zhuǎn)讓、互換的流轉(zhuǎn)方式雖然是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)， 但并沒有發(fā) 生承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的狀況；只有轉(zhuǎn)包、出租、

13、入股的流轉(zhuǎn)方式才發(fā)生了土地 承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但只有入股才是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)， 而轉(zhuǎn)包、出租是一種 債權(quán)性流轉(zhuǎn)。由于債權(quán)流轉(zhuǎn)方式不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力，并未為受讓人創(chuàng)設(shè)物權(quán)（高 圣平，2014）,而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式最多的是轉(zhuǎn)包和出租（2014年轉(zhuǎn)包占 46.6%，出租占33.1%），并且出租和轉(zhuǎn)包采取的支付方式主要是年租制，承 包農(nóng)戶一般不會(huì)同意租賃方用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)去銀行抵押貸款 （除非在租賃期限內(nèi)一 次性付清租金），也一般不會(huì)同意當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨處置時(shí)按照銀行與租賃方的 貸款協(xié)議處置和轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的局限與經(jīng)營(yíng)權(quán)需要 抵押功能的嚴(yán)重沖突。|5. 操作難題：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵

14、押權(quán)屬復(fù)雜、價(jià)值評(píng)估難、處置變現(xiàn)難土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估多少?zèng)Q定了可抵押融資的額度。然而，由土地經(jīng)營(yíng)權(quán) 的權(quán)屬關(guān)系所決定，不僅建立一套統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估體系十分困難， 而且實(shí)踐操作也十分困難，主要在于：一是農(nóng)地由于受區(qū)位、地形地貌、土壤等自然條件甚至 地上農(nóng)作物種植種類的不同，其價(jià)值的差異極大，客觀、準(zhǔn)確核定本身的價(jià)值不 僅很難，而且支付的成本極高。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中的一塊規(guī)模化農(nóng)地， 因流轉(zhuǎn) 方式、期限、租金支付方式的不同和權(quán)屬關(guān)系的復(fù)雜， 增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)確評(píng) 估價(jià)值的難度。女口：在經(jīng)營(yíng)權(quán)集中的一塊土地上，往往集中了若干個(gè)分散承包農(nóng) 戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的可能是出租、轉(zhuǎn)包方式的流轉(zhuǎn)，有的是轉(zhuǎn)讓、互換

15、方式的流轉(zhuǎn)； 有的是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，有的是債權(quán)性流轉(zhuǎn)；有的流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)（如10 20年）、有的流轉(zhuǎn)期限短（如35年）；有的是一年支付一次租金，有的是根據(jù)流轉(zhuǎn)的期 限一次性支付租金，這些因素均對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值產(chǎn)生非常大的影響。 加之土地經(jīng) 營(yíng)權(quán)評(píng)估的公益強(qiáng)、收益低、要求高，一般的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員大多不愿意介 入此領(lǐng)域，造成評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的缺乏，從而影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí) 施。當(dāng)?shù)盅喝说狡诓荒軞w還貸款而發(fā)生抵押物處置情況時(shí)，應(yīng)該如何處置變現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也是實(shí)踐操作中的難題。 抵押人在用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng) 貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)獲得的只是土地一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于金融機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)地 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的技能，一旦

16、出現(xiàn)抵押違約情況時(shí)，只能通過經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)進(jìn)行變現(xiàn) 清償貸款。抵押擔(dān)保資產(chǎn)的共同特征就是易于流通變現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押擔(dān) 保物也應(yīng)當(dāng)符合這個(gè)特征。然而，目前的現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)并沒有建立起完善的 土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)時(shí)需要花費(fèi)大量的時(shí)間 和精力去尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象，并且在短期內(nèi)還很難找到與之匹配的農(nóng)戶或者經(jīng)營(yíng)主 體，無疑使金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的成本極高。 另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)或 變現(xiàn)還涉及與承包農(nóng)戶的關(guān)系，如果承包農(nóng)戶有不同意見，處理起來難度更大。 由于這些操作上的難點(diǎn)，目前金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性并不高。6. 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押與可能出現(xiàn)

17、的新問題在“三權(quán)分置”中，與土地承包權(quán)的獲得有嚴(yán)格的資格審核、只有集體經(jīng)濟(jì) 組織內(nèi)部的成員才有資格獲得不一樣， 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有開放性和多元性， 可以 是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人， 只要有 耕種農(nóng)地的意愿，遵守土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)，就可以通過各種土地流轉(zhuǎn)方式獲得 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而在“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以不是農(nóng)民身份的城市人、 工商資本、外來業(yè)主等。但是，工商資本、外來業(yè)主進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象越 來越多，更容易導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化乃至不開發(fā)閑置、“囤地”，利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證投機(jī)、騙貸、套利等行為。據(jù)央視近期報(bào)道，云南、四川等地已發(fā)生大 面積收購林農(nóng)林權(quán)

18、證套取銀行抵押貸款的案例。福建、浙江等地商人在鶴慶縣注 冊(cè)公司（如鶴慶縣森工林業(yè)有限公司），打著發(fā)展林業(yè)的幌子，采取給予中間人 每畝林地20元的好處費(fèi)，并在宣傳上欺騙農(nóng)民只需把林權(quán)證轉(zhuǎn)讓出來，“林子 還是自己的，還可以繼續(xù)打柴”等方式，將林農(nóng)林權(quán)證大量收集在手中，使數(shù)千 林農(nóng)的林權(quán)證以每畝每年35元的低價(jià)把30年承包期一次性出租給福建客商， 造成既成事實(shí)，通過地方政府辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，然后拿林權(quán)證到福建當(dāng)?shù)劂y行套取 抵押貸款，貸款后到期不能歸還，從而出現(xiàn)了福建銀行公告拍賣這批林權(quán)證以收 回貸款的現(xiàn)象。在這個(gè)過程中，所有手續(xù)都符合現(xiàn)有政策和法律規(guī)定，正如所在 鄉(xiāng)的一位林業(yè)站站長(zhǎng)說“上面有政策，我們卡

19、住不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)給他們，我們沒有依據(jù)”， 但實(shí)際存在著將林權(quán)證倒來倒去， 林農(nóng)的林地實(shí)際得不到開發(fā)、當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)利益受 損的情況。雖然這是林權(quán)證流轉(zhuǎn)和抵押出現(xiàn)的問題， 但農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證也可能出現(xiàn) 類似的問題。三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”難題的破解路徑與制度設(shè)計(jì)1. 科學(xué)合理界定承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能“三權(quán)分置”的最大特色是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，因而處理這二者的權(quán)利 關(guān)系是“三權(quán)分置”的核心和關(guān)鍵。經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，承包權(quán)主體與 集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系沒有發(fā)生變化，仍然享有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得承包地 的權(quán)利，承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中可以獲得租金等收益，并對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體在 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的行為進(jìn)行有效監(jiān)督

20、，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)期限的多少到期收回承包地 并重新轉(zhuǎn)包給新的經(jīng)營(yíng)者。當(dāng)土地被政府征收時(shí)，承包權(quán)人有權(quán)獲得承包土地的 補(bǔ)償；當(dāng)承包人去世時(shí)，其子女等繼承人可以對(duì)承包土地進(jìn)行繼承； 當(dāng)承包權(quán)主 體選擇到城市生活時(shí)，既有權(quán)繼續(xù)保留承包地、帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，也有權(quán)退 出承包權(quán)，但這種退出必須是自愿和有償?shù)?。因此，“三?quán)分置”下土地承包權(quán)的權(quán)能包括承包地位維持權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離時(shí)的對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、土地征收補(bǔ)償獲取權(quán)、 監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、到期收回承包地、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、繼承權(quán)、有償退出權(quán)等， 是一種物權(quán)。“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)還是物權(quán)，要根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式 來確定。但是，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)性質(zhì)時(shí)，對(duì)

21、抗土地所有者的效力較弱、 占有的期限可能較短且具有不穩(wěn)定性。 在許多國(guó)家，為了對(duì)抗土地所有者對(duì)土地 租賃者權(quán)利的侵害，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是通行做法。 我國(guó)農(nóng)村土地制度雖 然與國(guó)外不一樣，但為了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化。在物權(quán)化的條件下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)戶承包土地不 僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、享受相關(guān)農(nóng)業(yè)政策 補(bǔ)貼、土地征收地上物補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，而且對(duì)農(nóng)地具有在承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與 抵押擔(dān)保權(quán)。應(yīng)當(dāng)指出的是，經(jīng)營(yíng)權(quán)只有在土地流轉(zhuǎn)并且承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的 情況下，才能獨(dú)立發(fā)揮作用。2. 適時(shí)修改相關(guān)法律為保障分離后承包權(quán)與

22、經(jīng)營(yíng)權(quán)各自發(fā)揮功能，需要適時(shí)修改物權(quán)法擔(dān)保法土地管理法農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)，明確承包權(quán)和經(jīng)營(yíng) 權(quán)的屬性和法律地位，規(guī)定“三權(quán)”在占有、使用、收益和處置方面的權(quán)利邊界、 權(quán)利內(nèi)容和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；增加承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)為新的權(quán)利種類， 對(duì)承包權(quán)與經(jīng) 營(yíng)權(quán)的取得、權(quán)利內(nèi)容、行使權(quán)利的條件、權(quán)利喪失和保護(hù)等進(jìn)行法律設(shè)計(jì)。制 定專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法，規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)方 式和登記，土地經(jīng)營(yíng)者的范圍和條件、權(quán)利和義務(wù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，土 地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估、抵押與處置，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)管和管理等。同時(shí)，對(duì)于工 商資本獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格、條件、流轉(zhuǎn)土地的面積和規(guī)模、土地經(jīng)營(yíng)的

23、用途、 再次流轉(zhuǎn)的最低期限和最高期限等做出專門規(guī)定。 在當(dāng)前修改相關(guān)法律還需要一 定時(shí)間的情況下，要允許農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)地區(qū)在權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，突破現(xiàn)有法律進(jìn)行相關(guān)試驗(yàn)，盡快取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為修訂相關(guān)法律提供依據(jù)。3. 調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和土地征收等政策調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方經(jīng)營(yíng)者 的利益關(guān)系。國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行明確分類， 對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等與農(nóng)地經(jīng) 營(yíng)直接相關(guān)的補(bǔ)貼項(xiàng)目，應(yīng)逐步落實(shí)到實(shí)際經(jīng)營(yíng)者身上，確保補(bǔ)貼政策最大程度 地發(fā)揮激勵(lì)作用；調(diào)整現(xiàn)行耕地征收補(bǔ)償政策，將補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行明確分類，涉及 被征收土地本身、造成承包權(quán)喪失的補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)落實(shí)到承包權(quán)主體；涉

24、及征收 土地地上附著物的補(bǔ)償，應(yīng)落實(shí)到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，確保征地補(bǔ)償?shù)暮侠砉健?農(nóng)民的態(tài)度和意愿對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資起著決定性的作用，只有逐步淡化農(nóng)村土地的社會(huì)保障性功能，才能提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。為促進(jìn)土地 經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和抵押融資， 應(yīng)站在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的角度，完善 農(nóng)村社會(huì)保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌，以健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系來替代 土地的基本生活保障功能。同時(shí)，要制定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的機(jī)制和 補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看， 逐步減少享有承包權(quán)的農(nóng)戶，這是破解“三權(quán)分置”實(shí)施過程中許多難題的最終 解決辦法。4.大

25、力發(fā)展土地股份合作社在我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化、使用權(quán)高度分散而土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)極不完善的現(xiàn)實(shí)下，通 過農(nóng)戶直接的出租、轉(zhuǎn)包等自發(fā)交易，都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本太高， 不僅 導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)難以集中連片，而且這種轉(zhuǎn)包、出租的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式，也對(duì)農(nóng) 地抵押功能的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了不利影響。根據(jù)契約理論，弓I入一個(gè)交易的中間組織， 以要素契約的間接定價(jià)費(fèi)用可以有效取代并降低商品契約的直接定價(jià)費(fèi)用。由此出發(fā)，通過承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股而建立的土地股份合作社，是一種典型的中間組織，可以有效降低農(nóng)地使用權(quán)集中與整理的交易成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、 產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時(shí)，土地股份合作社既沒有改變承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包 關(guān)系，又

26、能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效分離， 還是一種物權(quán)性的流轉(zhuǎn)，可以有 效解決土地流轉(zhuǎn)方式與抵押的相容問題，是“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。雖然 目前通過土地入股而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的比重還比較低， 但在我國(guó)一些地方建立的土 地股份合作社已經(jīng)展示出這一經(jīng)濟(jì)組織治理的有效性。隨著各項(xiàng)制度的不斷完 善，土地股份合作社具有較大的發(fā)展前景， 應(yīng)在政策上大力支持其發(fā)展，并規(guī)范 其內(nèi)部治理機(jī)制，有效維護(hù)股東權(quán)益。5. 破解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押評(píng)估和處置難題土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，是農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)重要 權(quán)能，但需要破解經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的難題：一是建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)制。 由政府給予一定支持，建立專業(yè)的土

27、地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。 構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的 價(jià)值評(píng)估方法，可根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)類型、租金繳納方式、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育 等情況，選用適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估測(cè)算。 為了使操作簡(jiǎn)化，對(duì)于貸款金額大 的由專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)確定抵押物的價(jià)值， 對(duì)于貸款金額較小的貸款，可由抵押雙 方相互協(xié)商確定抵押物的價(jià)值。二是建立土地經(jīng)營(yíng)抵押權(quán)的處置機(jī)制。 實(shí)現(xiàn)抵押 權(quán)或者說行使優(yōu)先受償權(quán)是抵押權(quán)人的主要權(quán)利，在債務(wù)人債務(wù)履行期限屆滿不 履行債務(wù)或符合法律規(guī)定的提前實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，應(yīng)該通過處置抵押權(quán)，保護(hù) 債權(quán)人的利益?；谖覈?guó)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育的不成熟性，比較現(xiàn)實(shí)的做法是 抵押雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見后，優(yōu)先收取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的地上附著物的收益 權(quán)，再通過對(duì)抵押的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)以土地租金清償貸款； 或者由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì) 組織、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格對(duì)抵押的