政府投資審計模式的解讀與思考治理工程建設(shè)領(lǐng)域問題的方法

1、治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題的一劑良方眉山市東坡區(qū)政府投資審計模式的解讀與思考眉山市審計局【摘要】本文從政府投資審計工作發(fā)展歷程出發(fā)，分析當(dāng)前政府投資審計存在的主要問題,提出創(chuàng)新政府投資審計模式的必要性和重要性，全面解讀了眉山市東坡區(qū)“三位一體”投資審計模式的特點和比較優(yōu)勢，力求為全國創(chuàng)新政府投資審計提供新思路，促進(jìn)政府投資審計行為不斷規(guī)范、審計監(jiān)督水平不斷提高，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和國家依法治理?！娟P(guān)鍵詞】政府投資 審計模式 創(chuàng)新 研究政府投資項目財政投入大，耗用資源多，與國計民生關(guān)系密切，社會關(guān)注度高，很大程度上決定著經(jīng)濟社會發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益。這些投資是否合規(guī)、高效使用，建設(shè)項目能否順

2、利實施，直接關(guān)系到中央宏觀政策的實施效果，關(guān)系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到反腐倡廉建設(shè)。對政府投資項目開展審計監(jiān)督，是憲法、審計法賦予審計機關(guān)的法定權(quán)力。創(chuàng)新政府投資審計工作，提高政府投資審計質(zhì)量，充分發(fā)揮審計“免疫功能”，則是審計機關(guān)當(dāng)前和今后一段時期必須著力解決的一大重大課題。一、創(chuàng)新政府投資審計模式勢在必行（一）我國政府投資審計正處于創(chuàng)新和規(guī)范階段。從投資審計工作實踐看，我國政府投資審計發(fā)展經(jīng)歷了起步摸索（1983-1990）、逐步探索（1990-1998）兩個階段，目前正處于規(guī)范與發(fā)展階段（1998-至今） 審計署投資審計司盧華勝,審計署培訓(xùn)資料,2008。從投資審計地位、作用和模式看

3、，我國政府投資審計創(chuàng)新發(fā)展有三個重要里程碑：一是審計署1996年頒布的建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定提出“國家重點建設(shè)項目在竣工決算審計后方可辦理竣工驗收手續(xù)”，標(biāo)志以竣工決算審計為主要內(nèi)容的政府投資審計地位和作用初步確立。二是審計署2006年頒布的政府投資項目審計管理辦法提出“審計機關(guān)依法對政府投資項目預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計監(jiān)督，依法對與政府投資項目有關(guān)的部門和單位進(jìn)行審計或調(diào)查。政府重大投資項目應(yīng)當(dāng)在相關(guān)合同中列明：必須經(jīng)審計機關(guān)審計后方可辦理工程結(jié)算或竣工決算”，標(biāo)志政府投資審計地位進(jìn)一步提高，審計職責(zé)拓展，從單一的竣工決算審計擴展到預(yù)算審計+工程項目決（結(jié)）算審計。三是審計署2011年頒

4、布的政府投資項目審計規(guī)定提出“審計機關(guān)對政府重點投資項目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等工程，應(yīng)當(dāng)有重點地對其建設(shè)和管理情況實施跟蹤審計”，標(biāo)志政府投資審計內(nèi)涵繼續(xù)豐富，從理論和法律上構(gòu)架了政府投資項目凡投必審、審計直審的預(yù)算審計+跟蹤審計+決（結(jié)）算審計的“三位一體”全過程審計模式三項審計職責(zé)、一個審計主體。應(yīng)當(dāng)特別注意：根據(jù)國家基本建設(shè)相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目總預(yù)算是指可研形成的估算、初設(shè)形成的概算、施設(shè)形成的預(yù)算。審計機關(guān)依法對“建設(shè)項目的總預(yù)算或概算執(zhí)行情況”進(jìn)行審計監(jiān)督，實質(zhì)就是預(yù)算審計，審計內(nèi)容就是對可研估算、初設(shè)概算、施設(shè)預(yù)算的合法性、真實性、有效性進(jìn)行審

5、查?？v觀我國政府投資審計工作實踐的過程與創(chuàng)新發(fā)展的歷程，政府投資審計發(fā)展的過程，就是審計與時俱進(jìn)、主動適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要、不斷創(chuàng)新和規(guī)范的過程；各級黨委、政府和廣大人民群眾熱切期盼并厚望政府投資審計更大發(fā)展、更大作為，而實現(xiàn)政府投資審計的更大發(fā)展，也必將且主要通過深化創(chuàng)新和規(guī)范來實現(xiàn)。（二）政府投資審計亟待全面深化創(chuàng)新和規(guī)范。政府投資審計模式亟待統(tǒng)一。依據(jù)審計法、審計法實施條例及審計署政府投資項目審計規(guī)定，審計機關(guān)對政府投資項目應(yīng)當(dāng)是“三位一體”的審計模式，而現(xiàn)實中此模式并未真正實現(xiàn)。一是審計職能履行不充分。全國絕大多數(shù)審計機關(guān)2008年前只開展了決（結(jié)算）審計，2008年后新開展了跟蹤

6、審計，而預(yù)算審計尚未開展。審計機關(guān)不開展預(yù)算審計，實質(zhì)上是未依法行政的一種職能缺位。二是審計主體未獨立單一化。目前我國多數(shù)地方政府投資審計實際有三類主體，即負(fù)責(zé)投資評審（其實質(zhì)就是預(yù)算審計）的財政部門，負(fù)責(zé)跟蹤審計和決（結(jié)）算審計的審計機關(guān)，參與投資評審和工程造價審計的中介機構(gòu)。造成政府投資審計模式不統(tǒng)一的根本原因是法規(guī)不統(tǒng)一，理解不一致。2001年財政部依據(jù)預(yù)算法及預(yù)算法實施條例制定了財政投資評審管理暫行規(guī)定，并于2009年出臺正式規(guī)定。且不論這一規(guī)定實則違背憲法特約評論員.依法審計恪盡職守.中國審計2011年第七期，至少說明預(yù)算法與審計法并不統(tǒng)一，執(zhí)法主體間對憲法的理解并不一致。隨后，各地

7、財政部門紛紛設(shè)立財政投資評審中心，較早開展了以項目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算真實性、準(zhǔn)確性、完整性和時效性等為主要內(nèi)容的投資評審工作，使審計機關(guān)的預(yù)算審計失去了發(fā)展的機會和應(yīng)有的法律地位。各地政府為發(fā)揮財政評審的作用，通過地方法規(guī)明確財政評審價為招投標(biāo)控制價，進(jìn)一步使預(yù)算審計失去了發(fā)展空間。多數(shù)審計機關(guān)也認(rèn)為開展預(yù)算審計既費時費事，且與財政部門之間存在工作重復(fù)，不必再開展。政府投資審計模式不統(tǒng)一帶來了嚴(yán)重后果：一是因職能分置，導(dǎo)致財政投資評審機構(gòu)與審計機關(guān)投資審計機構(gòu)“兩個牌子，兩套人馬”。兩個機構(gòu)均呈現(xiàn)人員編制不足、專業(yè)人員匱乏、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，且專業(yè)隊伍因工作不飽和、不均衡難以穩(wěn)定的局面。

8、為完成越來越重的工作任務(wù)，兩個機構(gòu)或只能選擇重大項目進(jìn)行評審和審計，無法做到凡投必審；或只能委托中介機構(gòu)代為承擔(dān)部分甚至全部評審、審計工作，呈現(xiàn)重復(fù)支付服務(wù)費用，項目投資卻得不到有效控制的局面。二是因中介參與，大多財評“只審價不審量”，不論無意還是故意，客觀上為勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理等建設(shè)市場相關(guān)主體故意設(shè)置增量變更陷井，從而借牌投標(biāo)、串標(biāo)圍標(biāo)、轉(zhuǎn)包分包、低價中標(biāo)高價結(jié)算等留下了違規(guī)空間，使工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題久治不愈。萬義,招標(biāo)違規(guī)問題治本五策、政府投資項目低價中標(biāo)高價結(jié)算問題的成因和對策,現(xiàn)代審計2009年第6期、2011年第1期。政府投資審計立法亟待加強。一是審計法對政府投資項

9、目涉及設(shè)計、施工、采購等單位的審計監(jiān)督范圍不明確。審計法第二十二條只規(guī)定了監(jiān)督的內(nèi)容而沒有明確監(jiān)督的范圍，“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”。雖然審計法實施條例第二十條對審計監(jiān)督的范圍作了補充規(guī)定“審計機關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進(jìn)行審計監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設(shè)項目進(jìn)行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性進(jìn)行調(diào)查”。但顯然，立法檔次低了一級，制約了政府投資審計的定位和作用的發(fā)揮。二是政府投資審計涉及三個法律主體，具有雙重的法

10、律關(guān)系，法律沖突明顯。首先，審計機關(guān)與建設(shè)、施工等單位是審計與被審計的法律關(guān)系，是一種行政監(jiān)督法律關(guān)系。行政法律關(guān)系是行政機關(guān)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理而形成的，具有強制性，法律主體之間地位不平等，通過審計法等相關(guān)法律法規(guī)對雙方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)定。其次，建設(shè)方與施工方是基于服務(wù)供求所形成的民事法律關(guān)系。民事法律關(guān)系體現(xiàn)平等互利原則，雙方當(dāng)事人是平等、自愿的，由合同法、招標(biāo)投標(biāo)法等民事法律對雙方權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行約定。但由于審計法和合同法對政府投資審計涉及雙重法律關(guān)系缺少共同明確，當(dāng)這兩種法律關(guān)系在確定工程造價上交叉時，便產(chǎn)生了法律沖突，制約了審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。審計機關(guān)在審計中與施工單位存在工程量爭

11、議時，往往只能采用談判方式解決，甚至陷入討價還價局面。政府投資審計程序亟待規(guī)范。因缺少全國統(tǒng)一的操作規(guī)范，長期以來，審計機關(guān)大多只開展政府投資竣工決算審計，簡化工程造價審計或委托中介機構(gòu)進(jìn)行造價審計?？⒐Q算審計也大多以檢查被審計單位的會計憑證、賬本、報表及其他與收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政、財務(wù)收支是否真實、合法和有效為主，忽視了與工程的質(zhì)和量密切相關(guān)的建設(shè)項目決策管理情況、五大市場主體履職情況、基本建設(shè)程序執(zhí)行情況、工程建設(shè)基本制度執(zhí)行情況、立項和設(shè)計目標(biāo)實現(xiàn)情況、分部分項工程量真實增減情況、建設(shè)效益情況、項目實施和工程建設(shè)過程違規(guī)違紀(jì)情況等方面的審計監(jiān)督，以致審計項目存在較大的質(zhì)量和廉

12、政風(fēng)險。而跟蹤審計作為一種新生的政府投資審計方式或?qū)徲嫏C關(guān)承擔(dān)的新的職責(zé)，目前全國還沒有統(tǒng)一的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和操作指南。由于跟蹤審計的范圍、內(nèi)容、程序、審計取證、審計報告等不統(tǒng)一，加之相應(yīng)法規(guī)和政策文件很不完善，各地跟蹤審計帶有很大的主觀性和隨意性，往往依據(jù)政府指令開展，審計結(jié)論和意見的執(zhí)行缺乏強制性，不能確保審計質(zhì)量。盡管各級審計機關(guān)和審計人員進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，探索了一些跟蹤審計方法，但還未從審計理論高度總結(jié)上升為審計規(guī)范。審計機關(guān)缺位的預(yù)算審計有待強力推進(jìn)、填補空白，組織形式、審計范圍、內(nèi)容和重點等操作規(guī)范有待明確。政府投資審計專業(yè)人員亟待充實。當(dāng)前，政府投資審計工作普遍面臨工作任務(wù)繁重與專業(yè)審

13、計人員嚴(yán)重不足的矛盾。大多地方審計機關(guān)投資審計人員基本為長期從事財務(wù)審計的同志，雖通過自學(xué)、培訓(xùn)積累了部分投資審計知識，但對項目建設(shè)過程、環(huán)節(jié)、內(nèi)容、定額等知識還缺乏完整了解，以致一些地方全部委托中介機構(gòu)進(jìn)行決（結(jié)）算審計，沒有實質(zhì)開展職能化的投資審計。同時，跟蹤審計工作業(yè)務(wù)量大，事務(wù)繁雜，時間緊、政府要求高，現(xiàn)有審計人員的專業(yè)水平、技術(shù)能力及綜合素質(zhì)無法適應(yīng)建設(shè)項目個性化和管理復(fù)雜性要求，容易形成不正確甚至錯誤的結(jié)論，在很大程度上增加了審計風(fēng)險。（三）各地對政府投資審計模式的創(chuàng)新探索。中國審計2011年第7期介紹了長沙市取消原市財政投資評審中心，成立政府投資審計專業(yè)局，開展政府投資項目事前、

14、事中、事后三位一體審計。中國審計2011年第16期介紹了眉山市東坡區(qū)預(yù)算審計、跟蹤審計、決算審計“三體一體”的政府投資審計模式。這兩種模式共同點都是將財政投資評審工作歸并為審計機關(guān)預(yù)算審計工作，解決了職能分置問題，實現(xiàn)了項目全面化、全程化的審計和國家審計機關(guān)職能化審計，取得了明顯的經(jīng)濟和社會效益，在國內(nèi)財政、審計系統(tǒng)反響很大。不同點在于，前者仍然依托中介機構(gòu)，后者則真正實現(xiàn)了一體化獨立審計。二、東坡投資審計模式的創(chuàng)新實踐（一）東坡投資審計模式的內(nèi)涵和特點。通過十多年探索，東坡區(qū)投資審計模式逐漸成型，主要內(nèi)涵是凡投必審、審計直審，三位一體、全程監(jiān)督，政府雇員、管專結(jié)合，三級核審、集體決審，實現(xiàn)政

15、府投資項目全過程審計、全覆蓋審計、高效率審計、高效益審計，呈現(xiàn)出職能化、專業(yè)化、全程化、規(guī)范化四大特點。職能化審計。上世紀(jì)九十年代初，眉山市東坡區(qū)（原眉山縣）審計局首次開展政府投資審計工作，主要開展政府投資項目決（結(jié)）算審計，工程造價審定委托審計事務(wù)所完成。2000年，該局開始對部分政府投資項目進(jìn)行預(yù)算前置審計和全過程跟蹤審計。2003年，四川省審計廳領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研時評價東坡區(qū)前置投資審計、把投資審計工作引入政府決策機制是廉潔之道、精明之舉。2006年，在學(xué)習(xí)考察基礎(chǔ)上，東坡區(qū)政府制發(fā)關(guān)于加強投資項目審計監(jiān)督工作的通知，明確全區(qū)政府投資項目“凡投必審，審計直審”。2008年汶川地震后，投資評審機構(gòu)依

16、勢應(yīng)生。但鑒于區(qū)審計局已經(jīng)開展全過程審計監(jiān)督，區(qū)政府決定將投資評審中心設(shè)在區(qū)審計局，與投資審計股合署辦公，配套出臺政府性投資項目管理暫行辦法、關(guān)于規(guī)范政府投資項目監(jiān)督管理工作的意見，從制度層面明確審計機關(guān)對政府投資項目實行全過程審計監(jiān)督。2011年，根據(jù)審計署政府投資項目審計規(guī)定，區(qū)政府出臺眉山市東坡區(qū)政府性投資項目審計監(jiān)督辦法，重申“實行政府投資項目必審制度，所有政府投資項目決（結(jié)）算以審計結(jié)論為準(zhǔn)，審計機關(guān)對政府投資項目實行預(yù)算審計、跟蹤審計、竣工決算審計“三位一體”的審計模式”，賦予審計機關(guān)完全法律意義上的政府投資審計職能。專業(yè)化審計。投資審計是一項專業(yè)性非常強的工作，涉及規(guī)劃、設(shè)計、施

17、工、監(jiān)理、造價等諸工種，需要建筑、裝飾、安裝、市政、園林、公路、水利、國土、電力、通訊等專業(yè)技能。為充實投資審計力量，區(qū)審計局先后選調(diào)4名既精通項目管理又精通審計業(yè)務(wù)的同志擔(dān)綱投資審計管理，采取政府雇員方式常聘6名建筑、裝飾、安裝、市政、公路、水利專業(yè)工程師，形成了一支管專結(jié)合、專業(yè)齊全、素質(zhì)過硬的專業(yè)審計隊伍。同時，區(qū)政府足額保證投資審計工作經(jīng)費，并特許這支隊伍服從上級審計機關(guān)安排開展跨區(qū)服務(wù)，確保投資審計專業(yè)隊伍持續(xù)穩(wěn)定。全程化審計。區(qū)審計局依靠自身力量，按照基本建設(shè)程序，分三個階段對項目前期準(zhǔn)備、立項管理、勘察設(shè)計、項目概預(yù)算、工程招投標(biāo)、合同管理、項目施工、項目監(jiān)理、項目質(zhì)檢、項目變更

18、、項目結(jié)算、項目資金管理等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的全過程審計。在預(yù)算審計階段，按照“不唯增不唯減，只唯實只唯優(yōu)”的原則，跟進(jìn)前期工作，監(jiān)督項目程序，鎖定工程信息，堵塞勘設(shè)漏洞，量價同審、科學(xué)組價，實現(xiàn)經(jīng)濟合理、技術(shù)可行，合理確定預(yù)算審定價，為招投標(biāo)提供真實、合理的控制價。（案例一）因地制宜，優(yōu)化方案，降低投入眉山市東坡區(qū)一場鎮(zhèn)離省道106線約一公里，之間靠一條3米寬的機耕道連接，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。2009年，該鎮(zhèn)通過場鎮(zhèn)規(guī)劃，報經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)，在場鎮(zhèn)與106線間修建一條寬8米、長956米的主干道，場鎮(zhèn)沿主干道兩側(cè)發(fā)展。某公路設(shè)計院于當(dāng)年4月完成主干道施工圖設(shè)計，設(shè)計預(yù)算424.70萬元，技術(shù)經(jīng)濟

19、指標(biāo)444.24萬元/公里。區(qū)審計局接手后審計組并未立即審核預(yù)算，而是組織工程技術(shù)人員和造價工程師對設(shè)計資料進(jìn)行分析，對造價指標(biāo)進(jìn)行比較。該道路工程造價主要集中在三個方面：一是路基工程154.38萬元，占總造價的32.45%；二是路面工程124.81萬元，占總造價的26.24%；三是橋梁工程141.21萬元，占總造價的29.68%。主要工程量包括：路基挖方17785.00立方米，連砂石路基填筑19647.00立方米，20厘米厚水穩(wěn)層8547.8平方米，20厘米厚混凝土路面7432.9平方米，橋梁圬工方1924.4立方米。在此基礎(chǔ)上，審計組會同建設(shè)單位（交通局）和項目所在鎮(zhèn)人員一起踏勘現(xiàn)場。經(jīng)調(diào)

20、查，該道路位于岷江東岸丘陵地段，地質(zhì)以頁巖為主，道路兩側(cè)取棄土方便。根據(jù)設(shè)計文件，路基采用連砂石填筑，連砂石由岷江兩岸的砂石場購買，料場至項目地近20公里，路基填筑成型價格達(dá)52.22元/立方米，整條道路填方近100萬元。經(jīng)過比較分析，審計組建議將路基填料改為就近取頁巖土填筑，路基范圍內(nèi)的根植土就近棄于取土坑。這樣：一是可增加耕作面積；二是根據(jù)場鎮(zhèn)規(guī)劃，道路兩側(cè)的山丘將會挖出，取土可以提前解決這一問題；三是就近取棄土可以大大節(jié)約工程成本。建設(shè)單位和項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)多方面權(quán)衡利弊，同意審計建議。通過項目事前審計，提出合理審計建議，審定該項目建筑安裝工程招標(biāo)控制價為322.42萬元，核減102.27萬

21、元，核減率為24.08%。（案例二）完善優(yōu)化設(shè)計，事前化解施工矛盾為加快開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，眉山市某工業(yè)園區(qū)擬新建4、5號園區(qū)主干道，其中4號路2450米，寬16米；5號路1860米，寬20米；項目概算總投資4121.82萬元。工程項目包括道路工程、雨污水管道工程、給水工程、路燈工程及天然氣預(yù)留套管等。2011年4月12日東坡區(qū)審計局收到項目評審資料后，審計組兩次實地查看項目現(xiàn)場，結(jié)合園區(qū)前期已實施或正實施的1號、2號、3號路情況，制定了詳細(xì)的審計方案，決定將項目設(shè)計文件作為審計的重點。審計人員逐項審核，充分發(fā)揮集體智慧，多次討論設(shè)計方案，發(fā)現(xiàn)設(shè)計上存在四個實質(zhì)性問題：一是pe給水管管道設(shè)計中

22、沒有壓力指標(biāo)描述，同樣直徑的pe管0.6mpa和1.6mpa的價格相差一倍以上，兩條道路4000多米的給水主管道，兩種壓力管道的總價相差近60萬元；二是設(shè)計文件中土路基換填采用60cm厚的級配連砂石，而換填層之上的路面下基層采用60cm厚的天然級配連砂石，和道路路基路面相關(guān)設(shè)計規(guī)定不一致；三是5號路雨水管道沿106線向西排放，設(shè)計沒有標(biāo)注排水口標(biāo)高，雨水能否暢排有待核實，且沿106線修建排水管道，需要單獨支付征地費用；四是送審設(shè)計文件沒有按規(guī)定圖審。審計組交換意見后，建設(shè)單位和設(shè)計單位采納了審計組意見，明確標(biāo)注了pe給水管的公稱壓力，避免給招投標(biāo)和施工帶來歧義；將原設(shè)計中的路基超換填的級配連砂

23、石調(diào)整為天然級配連砂石，節(jié)省費用約近20萬元；將5號路雨水管道改為穿106線向南排放，保證雨水順利排放，且節(jié)省了征地費用。建設(shè)單位也按規(guī)定及時將設(shè)計圖送專業(yè)機構(gòu)審核。通過完善和優(yōu)化設(shè)計方案，審計組核減預(yù)算價476.63萬元，核減率11.67%，提前規(guī)避了設(shè)計不完善帶來的變更和索賠風(fēng)險，使設(shè)計、招投標(biāo)以及將來的施工和竣工結(jié)算更加規(guī)范，各個環(huán)節(jié)銜接更加緊湊，大大提高了項目整體效益。 在跟蹤審計階段，按照“及時跟進(jìn)、真實記錄”原則，精心制訂跟蹤審計計劃，指定專人詳細(xì)跟蹤隱蔽工程和關(guān)鍵工序，防止工程質(zhì)量缺陷，同時了解履行合同的完整性、嚴(yán)密性，審核索賠資料和簽證資料的合法性、真實性，嚴(yán)格過程監(jiān)控、促進(jìn)嚴(yán)

24、格履約、確保增減有據(jù)，為項目決（結(jié)）算審計準(zhǔn)備好第一手原始資料。（案例三）全程監(jiān)控、多方咨詢，減少項目投資某大樓建設(shè)項目基坑邊坡防護(hù)、施工降排水及抗浮錨桿等三個工程前期按專業(yè)工程暫估價項目計列，其中基坑邊坡防護(hù)40萬元、施工降排水80萬元、抗浮錨桿60萬元。工程開工后，建設(shè)單位委托具有深基坑及施工資質(zhì)的單位進(jìn)行了專業(yè)設(shè)計，并委托省建筑工程質(zhì)量檢測中心對方案進(jìn)行了評估。為做好這三項工程的價格認(rèn)定，東坡區(qū)審計局審計組深入施工現(xiàn)場，全程跟蹤，收集笫一手方案文字資料和圖片取證資料，為結(jié)算認(rèn)定準(zhǔn)備了有力證據(jù)。三項專業(yè)工程施工完畢后，施工單位報送的結(jié)算金額333.70萬元，在審核過程中又多次召集主管部門、

25、建設(shè)、施工、監(jiān)理單位核實，對有爭議達(dá)不成共識的問題又一起到省、市造價站咨詢，根據(jù)在施工過程監(jiān)督中收集的數(shù)據(jù)資料，最終認(rèn)定結(jié)算金額243.60萬元，核減90.10萬元，棘手的問題最終得到了圓滿解決。在決算審計階段，按照“鎖定投資、績效同審、綜合評價”原則，以項目管理、財務(wù)收支和綜合評價為重點，以預(yù)算審計和跟蹤審計信息和取證資料為基礎(chǔ)，鎖定項目投資總額，對項目作出客觀公正的綜合評價，真實反映建設(shè)項目社會和經(jīng)濟效益。（案例四）結(jié)合市場，解決疑難問題為落實省委劉奇葆書記關(guān)于城鄉(xiāng)綜合環(huán)境整治的指示精神，東坡區(qū)上下聯(lián)動，對省道103線全線緊急集中整治。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)突擊實施的第一批整治風(fēng)貌中實施的項目，無立項

26、、無規(guī)劃、無設(shè)計，前期也未進(jìn)行招投標(biāo)。東坡區(qū)松江鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)政府城鄉(xiāng)綜合整治小組安排，對省道103線沿線斷頭路、綠化、水溝、行道樹、民房及松江鎮(zhèn)市場進(jìn)行了集中整治。工程完工后，六家施工單位報送金額402.92萬元。松江鎮(zhèn)政府、區(qū)政府城鄉(xiāng)綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組均無法認(rèn)定。區(qū)政府研究，將這道難題交由區(qū)審計局解答。接到任務(wù)后，東坡區(qū)審計局迅速成立審計組，采用多種審計方式，多次深入現(xiàn)場取證，廣泛開展市場調(diào)查，搞分析、搞對比。經(jīng)過近3個月審核，將六個標(biāo)段結(jié)算價鎖定在288.22萬元，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決了難題，為政府節(jié)省投資114.69萬元。規(guī)范化審計。隨著近年政府建設(shè)項目投資的不斷增長，東坡區(qū)審計局按照審計準(zhǔn)則、黨風(fēng)廉政

27、建設(shè)和創(chuàng)先爭優(yōu)的要求，不斷創(chuàng)新。先后制定政府投資項目全過程審計實施細(xì)則，規(guī)范政府投資項目全過程審計行為；印發(fā)審計項目復(fù)核辦法和投資審計廉政風(fēng)險控制管理辦法，實行審計人員和專業(yè)工程師審計質(zhì)量終身制，強化審計質(zhì)量和廉政風(fēng)險防控；制作投資審計項目安排登記表、投資審計工作人員過錯責(zé)任追究登記表、投資審計發(fā)現(xiàn)主要問題登記表、跟蹤審計、調(diào)查核實、匯報討論情況登記表、目標(biāo)考核加（減）分依據(jù)登記表，使審計管理精細(xì)化；實行審計項目電子顯示屏滾動管理，公開項目名稱、責(zé)任人和完成時間，全過程全環(huán)節(jié)監(jiān)督投資審計工作，防范和降低了審計風(fēng)險。目前，該局正與專業(yè)公司合作開發(fā)投資審計管理系統(tǒng)，努力實現(xiàn)投資審計數(shù)據(jù)查詢、對比、

28、預(yù)警信息化。（二）東坡投資審計模式的比較優(yōu)勢。與大多數(shù)地方現(xiàn)行的財政部門負(fù)責(zé)投資評審、審計部門負(fù)責(zé)決（結(jié)）算，且均交中介機構(gòu)代行職能的模式（下稱傳統(tǒng)模式）比較，東坡投資審計模式具有兩低、兩高、兩保的明顯比較優(yōu)勢。兩低：降低投資成本，降低審計成本。2008年至2010年，東坡區(qū)審計局共完成政府投資項目預(yù)算審計454個，送審金額98114.08萬元，核減12317.41萬元，審減率12.55%；跟蹤審計認(rèn)定合理工程變更35個，送審變增投資額3642.56萬元，核減273.19萬元，審減率7.5%；完成決（結(jié)）算審計294個，送審金額45328.76萬元，核減4107.41萬元，審減率9.06%（不

29、包括投資項目預(yù)算審計、跟蹤審計核減部分和被核減但用于項目延伸建設(shè)的資金）。據(jù)測算，該區(qū)全過程審計綜合審減率為13.3%。與傳統(tǒng)模式比較，該區(qū)預(yù)算審計審減率是中介機構(gòu)代評5-7%一般審減率的2倍，預(yù)算審計后工程變更面低于10%，大大低于中介機構(gòu)代評后60%左右的工程變更面；該區(qū)結(jié)算審計審減率是中介機構(gòu)代審5-7%一般審減率的1.5倍以上；該區(qū)全過程審計綜合審減率為傳統(tǒng)模式5-7%一般審減率的2.5倍以上。東坡投資審計模式從源頭上有效遏制了建筑市場的暴利，更大地節(jié)約了政府投資。東坡投資審計模式具有明顯的成本優(yōu)勢。以東坡區(qū)現(xiàn)有政府投資強度和密度測算，若由財政部門獨立開展預(yù)算評審，審計部門獨立承擔(dān)跟蹤

30、審計、決算審計，兩個部門都必須各自配備10人以上卻無法穩(wěn)定的專業(yè)隊伍，而東坡區(qū)投資審計只需專業(yè)人員10名，節(jié)省人力資源50%，成本相應(yīng)降低50%。若實行傳統(tǒng)模式，按東坡區(qū)一年預(yù)算和決算審計6億元規(guī)模、現(xiàn)行中介機構(gòu)服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)，需支付服務(wù)費480萬元以上，加上兩個部門辦公和人員經(jīng)費，審計成本將超過600萬元；而東坡區(qū)投資審計一年只需經(jīng)費170萬元左右，節(jié)約65%以上。2010年全國政府性工程建設(shè)項目投資規(guī)模約3.5萬億元（據(jù)互聯(lián)網(wǎng)）,四川省約3200億元。若全部推行東坡投資審計模式，按13%綜合審減率計算，全國和全省一年可分別節(jié)約政府投資4500億元、400億元以上。相應(yīng)審計成本，全國將少支出2

31、00億元以上，全省將少支出20億元以上。兩高：提高建設(shè)效率，提高投資效益。東坡投資審計模式整合審計資源、融合審計過程，實現(xiàn)了審計信息全程共享，大大節(jié)約了審計時間，提高了政府投資項目建設(shè)效率。以1000萬元的項目為例，若采用傳統(tǒng)模式，財政評審需15天，決（結(jié)）算審計需30余天，共需45天。而東坡投資審計模式下，預(yù)算、決（結(jié)）算審計共只需25天左右，節(jié)約時間40%以上。傳統(tǒng)模式下，“只評價不審量”的財評普遍未對選址放線、勘察設(shè)計、預(yù)算編制的科學(xué)性把關(guān)，沒有及時堵塞其中的漏洞，加之審計部門介入遲且委托中介機構(gòu)決（結(jié)）算審計，使不法分子有空可鉆。他們往往合謀按招標(biāo)控制價打折圍標(biāo)、低價中標(biāo)、強迫變更、偷

32、工減料、高價結(jié)算,使工程項目帶病建設(shè)、建成不久就出現(xiàn)質(zhì)量問題，政府投資效益大打折扣。而東坡區(qū)投資審計監(jiān)督不留死角，全過程把關(guān)，既有效遏制了設(shè)計不規(guī)范、施工變更不合理、低價中標(biāo)高價結(jié)算、工程質(zhì)量低等各類弊端，且審計人員通過比較分析提出一些有前瞻性的合理化建議，相繼被區(qū)政府及相關(guān)部門采納，取得了良好的投資效益。（案例五）整合資源，規(guī)范政府投資項目建設(shè)2009年，眉山市東坡區(qū)實施災(zāi)后恢復(fù)重建和擴大內(nèi)需項目，23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將在短期內(nèi)先后恢復(fù)重建和新建派出所、司法所、敬老院、計生服務(wù)站、文化活動中心、政務(wù)服務(wù)大廳等公共服務(wù)設(shè)施。區(qū)審計局在預(yù)算評審中發(fā)現(xiàn)這些項目沒有科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃，各自為政，布局分散，資金土地等

33、資源浪費嚴(yán)重。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需新建5至6個單位工程，全區(qū)共有100多個單位工程。這些工程規(guī)模很小，如每個新建司法所建筑面積只有108平方米，每個文化活動中心建筑面積只有300平方米。倘若這些項目分開實施，設(shè)計、招標(biāo)、評標(biāo)工作量很大，開工后就會有100多個工地，施工管理存在很大難度，且前期費用及施工建筑成本都會提高；這些設(shè)施建成后的維護(hù)、管理將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來很大負(fù)擔(dān)。如何落實科學(xué)實施？對此，區(qū)審計局及時向區(qū)委、區(qū)政府提出“統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、打捆實施”的建議，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實際情況，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一選址，將擬建項目綜合設(shè)計為一棟樓或在一個地方集中修建。這樣既節(jié)約土地，又減少了水、電、路、排污等費用的開支，使

34、群眾辦事更方便，布局更合理。測算可節(jié)約建設(shè)用地50%以上，并使投資效益提高30%左右。區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)采納建議，將文化活動中心，司法所、服務(wù)大廳等項目集中規(guī)劃和修建，建成后得到了各方認(rèn)可，群眾也很滿意。2010年4月初，四川省監(jiān)督檢查工作組檢查時，肯定了東坡區(qū)這一做法。（案例六）借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，降低政府投資近來來，全社會大力提倡節(jié)能減排，政府投資項目中的建筑工程外墻保溫設(shè)計成了一個突出問題。設(shè)計部門普遍采用聚苯板（或擠塑板）保溫的方式，施工復(fù)雜，工程造價高。東坡區(qū)審計局在審計監(jiān)督中結(jié)合自身實際，學(xué)習(xí)江蘇先進(jìn)經(jīng)驗，建議全區(qū)統(tǒng)一建筑節(jié)能設(shè)計，改用保溫砂漿，僅2009年就為全區(qū)節(jié)約外墻保溫費用近300萬元

35、。兩保：保證工程質(zhì)量，保證干部安全。東坡投資審計模式在保證工程質(zhì)量上發(fā)揮了傳統(tǒng)模式無法實現(xiàn)的獨到作用：在預(yù)算審計環(huán)節(jié)彌補規(guī)劃設(shè)計漏項缺項，優(yōu)化設(shè)計內(nèi)容，剔除工程概預(yù)算重項漏量、高估冒算，確保招標(biāo)控制價更加真實合理、招標(biāo)文件更加客觀科學(xué)，從源頭上保證政府投資項目規(guī)劃合理、設(shè)計完善、預(yù)算真實，防止建設(shè)過程中的不合理工程變更，破滅了一些人的不良企圖。東坡投資審計模式可以更好地確保干部安全。由于當(dāng)今建設(shè)市場不規(guī)范，許多人抱著“低價中標(biāo)，高價結(jié)算”企圖參與政府工程的競標(biāo)，一些資質(zhì)、業(yè)績、隊伍的“三無”人員通過借殼投標(biāo)拿到工程后，不是轉(zhuǎn)包分包抽頭收取管理費，就是勾兌建設(shè)、設(shè)計、監(jiān)理單位，想方設(shè)法搞變更。傳

36、統(tǒng)模式下的投資審計主要側(cè)重于竣工決算審計，在許多勾兌已成事實的情況下，即便審計發(fā)現(xiàn)問題，也是“馬后炮”。而通過預(yù)算審計控制、過程跟蹤審計監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)不合理的變更和簽證，給項目管理人員、施工人員、設(shè)計人員、監(jiān)理人員以警示和處理，及時化解施工中的矛盾，消滅了違法違紀(jì)的苗頭。領(lǐng)導(dǎo)不再敢出面打招呼，建設(shè)單位不通過決算就擅自支付工程款的想法也徹底破滅，有效防止干部陷入非法利益格局。三、東坡投資審計模式的啟迪和思考（一）東坡投資審計模式的啟迪。東坡投資審計模式是審計機關(guān)依法行政的具體體現(xiàn)。審計監(jiān)督是憲法、審計法賦予審計機關(guān)的法定職責(zé)，國家審計是國家治理的重要組成部分 劉家義，國家審計與國家治理，中國

37、審計2011年第16期 。依法治理是我國的根本原則，依法行政是對審計機關(guān)的根本要求。東坡區(qū)創(chuàng)新投資審計模式，嚴(yán)格實行政府投資項目全過程審計監(jiān)督，是真正意義上對憲法、審計法和審計實施條例的全面貫徹執(zhí)行，充分體現(xiàn)了“有法可依，有法必依”。東坡投資審計模式是治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題的一劑良方。中辦、國辦2009年8月印發(fā)的關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的意見中，明確提出當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域突出的六個主要問題：一是一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手干預(yù)工程建設(shè)，索賄受賄；二是一些部門違法違規(guī)決策上馬項目和審批規(guī)劃，違法違規(guī)審批和出讓土地，擅自改變土地用途、提高建筑容積率；三是一些招標(biāo)人和投標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)，圍標(biāo)串標(biāo)，轉(zhuǎn)包和違法分包；四是一些招標(biāo)代理機構(gòu)違規(guī)操作，有的專家評標(biāo)不公正；五是一些單位在工程建設(shè)過程中違規(guī)征地拆遷、損害群眾利益、破壞生態(tài)環(huán)境、質(zhì)量和安全責(zé)任不落實；六是一些地方違背科學(xué)決策、民主決策的原則，亂上項目，存在勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?、脫離實際的“政績工程”和威脅人民生命財產(chǎn)安