云南基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化研究

1、云南基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化研究基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化， 本不是一個新鮮的概念。 作為政 府部門的一項重要職能， 各國政府在致力于推進基本公共服務(wù)均 等化的過程中，基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化作為最重要的組成部分之 一，既有著長久的歷史進程，也有著深刻的理論背景。云南省作 為一個多民族聚居、 經(jīng)濟發(fā)展較為落后的西部省份， 基礎(chǔ)教育公 共服務(wù)均等化問題尤其值得關(guān)注。一、基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的界定 基礎(chǔ)教育，是一個動態(tài)的概念。 目前中國事實上的基礎(chǔ)教育， 是指初中（含初中）以前的所有教育形式，狹義是指九年義務(wù)教 育，廣義上還應(yīng)該包括家庭教育和必要的社會生活知識教育等。 有人也把高中階段的教育歸入基礎(chǔ)教育

2、范疇， 但是目前中國還沒 有普及這種類型的教育， 所以， 在事實上高中階段的教育還不是 基礎(chǔ)教育。本文所寫 ?基礎(chǔ)教育主要是狹義的基礎(chǔ)教育，此外， 鑒于考慮云南學(xué)前教育的重要性， 而又具有準公共物品特性， 在 研究過程中一起納入基礎(chǔ)教育范圍。 1而基于我們課題組的調(diào)研以及資料收集， 我們認為， 基礎(chǔ)教 育公共服務(wù)均等化是指政府 （中央政府為主， 同時包括地方各級 政府）作為公共服務(wù)的供給主體，在與經(jīng)濟、社會發(fā)展階段以及 各地不同文化背景相適應(yīng)的情況下， 堅持公平公正的原則， 最大 限度的提供能夠滿足民眾需求的基礎(chǔ)教育服務(wù)； 同時， 能夠保證民眾接受該服務(wù)的機會均等。 事實上， 基礎(chǔ)教育公共服務(wù)

3、均等化 也并不是要求每一個農(nóng)村的自然村落都設(shè)有一個學(xué)校， 而是要使 得所有的農(nóng)村適齡孩童都能有機會進入學(xué)校學(xué)習(xí)， 接受正規(guī)的教 育，所強調(diào)的核心應(yīng)該是機會和效果的均等， 而不是簡單的平均 化和無差異化。 因為這是他們與生俱來的權(quán)利， 同時也是我們的 國家、民族永久強盛的堅實基礎(chǔ)。二、基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化標(biāo)準的認識 對于基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的標(biāo)準這一問題， 目前學(xué)術(shù)界 尚無一個準確的定論， 且關(guān)于這一方面的研究也較少。 比較有影 響力的就是以下幾個觀點：安體富（ 2006）認為公共服務(wù)的標(biāo)準 主要有三個： 一是保底標(biāo)準， 用之于基礎(chǔ)教育公共服務(wù)上即必須 由政府來保證提供最低限度的基礎(chǔ)教育公共

4、服務(wù)；二是平均標(biāo) 準，即政府提供的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)應(yīng)達到中等的平均水平； 三 是結(jié)果均等。 這三個標(biāo)準是一個逐層深入的過程， 首先要保證最 低的保底標(biāo)準， 而后隨著經(jīng)濟和政府控制力的發(fā)展逐步提高到平 均標(biāo)準，最終實現(xiàn)結(jié)果均等 2 。丁元竹（ 2008）認為我國目前 的公共服務(wù)標(biāo)準制定存在著三個主要的問題，即缺乏實物標(biāo)準、 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足以及準確測量較難， 使得我國的標(biāo)準制定不能真正 反應(yīng)出問題。 建議要確立全國基本公共服務(wù)范圍， 建立全國基本 公共服務(wù)標(biāo)準 3 。本文認為基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化并不意味著就要達到全 國各地區(qū)間并不符合其經(jīng)濟發(fā)展水平的完全一致， 也不意味著達 到全國人均財政收入的均

5、等水平， 它可以根據(jù)不同地區(qū)社會、 經(jīng) 濟狀況和社會成員的偏好以及不同的文化背景， 在最低標(biāo)準下有 一定的浮動范圍， 允許一定程度上的地區(qū)差異。 基礎(chǔ)教育公共服 務(wù)均等化是在滿足社會成員基本需要的前提下有一定差異的均 等化，它體現(xiàn)差異性，并不是絕對意義上的平均化。三、云南基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的實證分析 由于學(xué)前教育特殊的準公共產(chǎn)品的性質(zhì)， 無法直接和義務(wù)教 育納入一起進行分析， 而鑒于教育數(shù)據(jù)統(tǒng)計和獲取的限制， 因此 在學(xué)前教育方面無法和義務(wù)教育一樣進行因子分析， 指標(biāo)的選擇 也更多偏向于描述性， 以求達到云南學(xué)前教育政府提供的服務(wù)均 等化。義務(wù)教育由于數(shù)據(jù)獲取的便捷性， 在與全國地區(qū)義務(wù)教

6、育 比較時，選取師資條件（小學(xué)專任教師師生比、初中專任教 師師生比、小學(xué)專任教師?？埔陨险急取⒊踔袑Ｈ谓處煴究埔陨险急龋?和辦學(xué)水平（小學(xué)生均校舍面積、小學(xué)校舍中非危房占比、 小學(xué)生均計算機臺數(shù)、 小學(xué)生均藏書量、 小學(xué)生均儀器設(shè) 備價值、初中生均校舍面積、初中校舍中非危房占比、初 中生均計算機臺數(shù)、 初中生均藏書量、 初中生均儀器設(shè)備價 值。）兩個方面進行實證分析，而在云南 129 個縣市區(qū)域內(nèi)也是 采取同樣方法， 只是在指標(biāo)的選擇上， 根據(jù)當(dāng)前義務(wù)教育獲取數(shù) 據(jù)有一定的改動， 師資力量主要包括小學(xué)專任教師師生比、 初中 專任教師師生比、小學(xué)教師學(xué)歷達標(biāo)率、初中教師學(xué)歷達標(biāo)率； 辦學(xué)條件主要

7、包括小學(xué)生均校舍面積、 初中生均校舍面積、 中小 學(xué)危房占比、小學(xué)生均藏書量、初中生均藏書量、小學(xué)生均儀器 設(shè)備、初中生均儀器設(shè)備。（一）云南學(xué)前教育公共服務(wù)均等化比較分析 通過下表 1 可知，云南學(xué)前教育三年毛入園率與全國平均水 平還是有一定的差距， 2012 年落后全國平均水平 15.55 個百分 點。 2012年全國和云南的幼兒園數(shù)相比 2010 年分別增長 20.5 和 25.8 個百分點； 2012 年全國和云南的在園幼兒數(shù)相比 2010 年分別增長 23.8 和 13.72 個百分點； 2011 年全國和云南的生均 預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費相比上年分別增長 33.1 和 55.61 個百分點

8、。表 1 云南學(xué)前教育與全國學(xué)前教育毛入園率、學(xué)校數(shù)與學(xué) 生數(shù)、教育經(jīng)費比較數(shù)據(jù)來源：中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒 云南省地處我國西南邊陲，是集邊疆、山區(qū)、民族為一體的 省份?；A(chǔ)教育尤其學(xué)前教育的公共服務(wù)水平尚低于全國平均水 平。近年來，隨著國家對基礎(chǔ)教育尤其學(xué)齡兒童教育的重視，云 南省的學(xué)前教育事業(yè)也獲得了很大的發(fā)展，兒童入園率持續(xù)上 升。但是，依然有許多兒童沒有接受學(xué)前教育的機會和條件，有 的兒童甚至從未上過幼兒園。 究其主要原因： 一是政府對學(xué)前兒 童尤其是處境困難兒童教育問題關(guān)注不夠， 二是許多家長不理解 學(xué)前教育的價值，三是學(xué)前教育機構(gòu)質(zhì)量不高、形式單一，對家 長與孩子缺乏吸引力。 因此，

9、 未來要想提高云南省學(xué)前兒童入園 率，除了要繼續(xù)加大經(jīng)費投入和加強管理之外， 應(yīng)做好宣傳工作 以增強家長對學(xué)前教育重要性的認識， 還應(yīng)采取各地州以及城鄉(xiāng) 分層分別發(fā)展模式， 探索多元化的學(xué)前教育機構(gòu)和形式， 進一步 促進和加強學(xué)前教育的投入和質(zhì)量，引導(dǎo)云南學(xué)前教育的正規(guī) 化、均等化發(fā)展。 表 2 云南 129 個縣市毛入園率區(qū)間分 布情況數(shù)據(jù)來源：云南省XX廳教科文處（二）云南 129 個縣市區(qū)域義務(wù)教育實證分析 本節(jié)搜集的 2011 年云南 129個縣市義務(wù)教育指標(biāo)數(shù)據(jù)主要 有：小學(xué)完成率、初中完成率、生均預(yù)算內(nèi)小學(xué)教育經(jīng)費支出、 生均預(yù)算內(nèi)初中教育經(jīng)費支出、 小學(xué)專任教師師生比、 初中專任

10、 教師師生比、小學(xué)教師學(xué)歷達標(biāo)率、初中教師學(xué)歷達標(biāo)率、小學(xué) 生均校舍面積、初中生均校舍面積、中小學(xué)危房占比、小學(xué)生均 藏書量、初中生均藏書量、小學(xué)生均儀器設(shè)備、初中生均儀器設(shè) 備、小學(xué)初中階段學(xué)校數(shù)。所選取的數(shù)據(jù)大部分來自于云南省 XX廳教科文出與云南省教育廳，采用的方法與以上相類似，都 是采取因子分析對云南 129 個縣市的義務(wù)教育發(fā)展水平進行排 名，排名中間的縣市義務(wù)教育發(fā)展水平作為云南義務(wù)教育公共服 務(wù)水平的標(biāo)準， 以此來縮小區(qū)域間差異， 減少基礎(chǔ)教育資源的過 度聚集， 最終實現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)的結(jié)果均等化。 衡量 129 個 縣市義務(wù)教育的發(fā)展水平依然是圍繞師資條件和辦學(xué)條件的指 標(biāo)體

11、系來構(gòu)建， 師資條件包括小學(xué)專任教師師生比、 初中專任教 師師生比、小學(xué)教師學(xué)歷達標(biāo)率、初中教師學(xué)歷達標(biāo)率；辦學(xué)條 件包括小學(xué)生均校舍面積、 初中生均校舍面積、 中小學(xué)危房占比、 小學(xué)生均藏書量、初中生均藏書量、小學(xué)生均儀器設(shè)備、初中儀 器生均設(shè)備。（1）可行性檢驗師資條件因子分析的 KMO直為0.6，同時Bartlett 球度檢 驗統(tǒng)計量觀測值為78.274，應(yīng)的P值接近于0,適合做因子分析； 辦學(xué)條件因子分析的 KMO直為0.657，同時Bartlett 球度檢驗 統(tǒng)計量觀測值為243.618，相應(yīng)的P值接近于0,適合做因子分 析。（2）確定公因子在師資條件和辦學(xué)條件因子分析中, 按照累計

12、方差貢獻達到75%的原則,分別選取了兩個公因子,其累計方差貢獻分別為 78.274%和76.060%,完全能夠反映原始指標(biāo)的信息量,如表 4-4所示。表 4-4 初始和旋轉(zhuǎn)后因子方差貢獻情況表注：對初始因子進行旋轉(zhuǎn)得到的公因子更具實際意義, 以上 采取旋轉(zhuǎn)后的因子貢獻率作為權(quán)重。（3）識別公因子為了便于識別公因子和界定公因子的經(jīng)濟內(nèi)涵, 在師資條件 和辦學(xué)條件因子分析中,采用方差最大化正交旋轉(zhuǎn)法（H.F.Kaiser ）對因子載荷矩陣進行旋轉(zhuǎn), 使得變量在某公因子 上有較大的載荷值，而在其余公因子上有較小的載荷值。在師資條件評價中提取出 2個公因子， 分別是：公因子 1在 初中專任教師師生比

13、和小學(xué)專任教師師生 指標(biāo)上占有較大 的因子載荷系數(shù)，主要反映師資數(shù)量水平，其方差貢獻率高達 39.340%；公因子 2 在 小學(xué)教師學(xué)歷達標(biāo)率 和初中教師學(xué)歷達 標(biāo)率 指標(biāo)上占有較大的因子載荷系數(shù)， 主要反映師資學(xué)歷水平， 其方差貢獻率達 38.934%。在辦學(xué)條件評價中提取出 2 個公因子， 分別是：公因子 1 在初中生均校舍面積 、 中小學(xué)危房占比 、 初中生均藏書量 、小學(xué)生均儀器設(shè)備 、 初中生均儀器設(shè)備 指標(biāo)上占有較大的因子載荷系數(shù)， 主要反映辦學(xué)設(shè)施條件， 其 方差貢獻率高達 36.709%；公因子 2 在小學(xué)生均校舍面積 和 小學(xué)生均藏書量 指標(biāo)上占有較大的因子載荷系數(shù)，反映小學(xué)

14、辦 學(xué)條件，其方差貢獻率為 39.351%。（4）計算因子得分設(shè)師資條件中的公因子 1 為 Fsi1 ，公因子 2 為 Fsi2 ，辦學(xué) 條件中的公因子1為Fbil ,公因子2為Fbi2 ,其中i=1 , 2,， 129表示 129個縣市。分別為各因子方差貢獻率占累計方差貢獻 率的比重為權(quán)重，分別計算師資條件得分（ Fsi ）和辦學(xué)條件得 分（Fbi），最后將師資條件和辦學(xué)條件得分進行平均加總得到 義務(wù)教育發(fā)展的地區(qū)得分和區(qū)域得分，計算公式如下：（ 5）實證結(jié)果分析通過對 2011 年云南 129 個縣市義務(wù)教育發(fā)展水平的因子得分排名來看（如附件 1），前十名分別是盤龍區(qū)、五華區(qū)、宜良 縣、德

15、欽縣、玉龍縣、紅塔區(qū)、安寧市、古城區(qū)、水富縣、蒙自 縣。其中接近一半縣市位于省會昆明市， 其他縣市位于經(jīng)濟相對 較好的玉溪市、紅河州、麗江市等，從此可以說明在經(jīng)濟相對發(fā) 達地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展水平也越高。 從附表 1 中可以看出排名第 66 位的勐?？h區(qū)域得分開始呈現(xiàn)負值，那么以處于中間排名65位的景洪市為其義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化標(biāo)準也是符合當(dāng)初 設(shè)想，整體上云南省經(jīng)濟落后于全國的平均水平， 特殊的地理位 置也使得云南基礎(chǔ)教育資源更多集聚在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)， 基礎(chǔ) 教育的公共服務(wù)差距也較為明顯。 但是，近年來隨著國家加大對 學(xué)前教育的投入和義務(wù)教育的普及， 基礎(chǔ)教育的供給也在不斷的 發(fā)生變化，

16、 在整體供給不足的情況下， 未來在實現(xiàn)基礎(chǔ)教育公共 服務(wù)均等化的措施安排中除體制改革外財力向排名靠后的地區(qū) 傾斜，此外，還應(yīng)該加強城鄉(xiāng)師資的交流、當(dāng)前重點小學(xué)、重點 中學(xué)等人為排名的取消等， 以防各縣市各種基礎(chǔ)教育的資源進一 步向這些所謂的 重點 集中，進一步導(dǎo)致不均等化，只有這樣， 129個縣市的義務(wù)教育發(fā)展水平才能在不斷提高的同時這種差距 慢慢縮小。四、研究結(jié)論及政策建議（一）研究結(jié)論本文研究的基本結(jié)論主要有： 第一，近年來，盡管云南學(xué) 前教育生均經(jīng)費在不斷增加， 但是學(xué)前三年毛入園率落后于全國平均水平，師生比例還存在嚴重不合理。第二，云南學(xué)前教育區(qū) 域差異較大，農(nóng)村幼兒教育嚴重不足。第三

17、，通過2011 年云南129 個縣市區(qū)域間義務(wù)教育發(fā)展水平（師資水平和辦學(xué)條件）排 名，可知地區(qū)間義務(wù)教育發(fā)展不均衡。第四，隨著義務(wù)教育的投 入逐漸增加，但是投入資金使用效率較低。（二）政策建議 第一，政府須切實承擔(dān)起發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。 學(xué)前教育所 應(yīng)具有的教育性、 公益性和福利性在市場經(jīng)濟的沖擊下已逐漸淡 化，但普惠型、非營利性應(yīng)成為未來學(xué)前教育機構(gòu)的發(fā)展方向。 學(xué)前教育雖然有其平衡個體差異、 促進社會公平等特殊功能， 但 這些特殊功能需要在各級政府， 尤其是國家在政策和資金等方面 的支持下才能充分發(fā)揮。 如果政府的政策不能切實落實到各項行 動上，那也只是一紙空談。第二，基礎(chǔ)教育事權(quán)的強化。通過將基礎(chǔ)教育的事權(quán)，其實 最大的就是投入經(jīng)費的統(tǒng)籌劃歸權(quán)利劃歸更高一級政府承擔(dān)， 更 有利于全國范圍內(nèi)基礎(chǔ)教育投入的統(tǒng)籌安排， 特別是對不發(fā)達省 份（如云南?。┺r(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，最終通過投入資金的保障 來促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育基本公共服務(wù)均等化。第三，進一步加強中央政府對義務(wù)教育的投入力度。 不管是 小學(xué)義務(wù)教育投入還是初中義務(wù)教育投入， 中國財政支出分權(quán)對 這兩個階段的義務(wù)教育投入水平的影響是積極的； 中國財政收入 分權(quán)對這兩階段的義務(wù)教育投入水平的影響是消極的。 從提高義 務(wù)教育投入水平的角度考慮，筆者認為要降低財政收入分權(quán)度， 提高中央政府財政集權(quán)對義務(wù)教