以深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略

1、以深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略劉軍民（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）內(nèi)容提要：黨的十八大提出要大力推動(dòng)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。近年來(lái)我國(guó)政府投入 科研的經(jīng)費(fèi)持續(xù)快速增長(zhǎng)，然而創(chuàng)新產(chǎn)出和成效并不十分顯著。服務(wù)于科技創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)管 理制度改革和創(chuàng)新不夠，如對(duì)科研人力成本補(bǔ)償不足、創(chuàng)新激勵(lì)作用不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)支出中存在 很多合法但卻不合理的浪費(fèi)等。創(chuàng)新的制度激勵(lì)缺失甚至扭曲，這是束縛我國(guó)自主創(chuàng)新的 重要因素。深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革已成為當(dāng)前科技體制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一，也是落 實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求。關(guān)鍵詞：科技投入科研經(jīng)費(fèi)管理制度創(chuàng)新中圖分類(lèi)號(hào)：G311文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)

2、：1672-9544（2014）01-0044-09一、深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的重要 性與迫切性（一）“十一五”以來(lái)國(guó)家財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入大 幅增長(zhǎng)科技創(chuàng)新政 策是國(guó)家發(fā) 展戰(zhàn)略的優(yōu) 先領(lǐng)域 。 “十二五”時(shí)期，我國(guó)進(jìn)入到以創(chuàng)新促轉(zhuǎn)型、以轉(zhuǎn)型 促發(fā)展的重要階段。改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān) 督，是提高財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)效益、促進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建 設(shè)的重要制度基礎(chǔ)。隨著科教興國(guó)戰(zhàn)略的深入實(shí)施和建設(shè)創(chuàng)新型 國(guó)家政策措施的貫徹落實(shí)，“十一五”時(shí)期各級(jí)財(cái)政 科技投入大幅增加，全國(guó)財(cái)政科技投入從 2005 年的 1334.9 億增長(zhǎng)至 2011 年 4902.6 億元，“十一五” 國(guó)家財(cái)政科技支出是“十五”時(shí)期總量

3、的近三倍，年 均增長(zhǎng) 25.3%?？梢哉f(shuō)，我國(guó)科技已基本走出了經(jīng)費(fèi) 短缺的時(shí)代（萬(wàn)鋼，2011），科技事業(yè)也進(jìn)入了歷史 上最好的發(fā)展時(shí)期，科技經(jīng)費(fèi)使用和管理的規(guī)范性、效益性越來(lái)越為社會(huì)各界所關(guān)注。（二）科研經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效不高，制度僵化對(duì)科技 創(chuàng)新束縛越來(lái)越明顯2012 年，我國(guó)全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到 10240 億元，超越日本，位居世界第二。全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)占 GDP 的比重由 2002 年的 1.07%上升到 2012 年的 1.97%（見(jiàn)圖 1）。2011 年 ， 國(guó) 家 財(cái) 政 科 學(xué) 技 術(shù) 支 出 為 4902.6 億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的比重達(dá) 4.49%。根據(jù)聯(lián) 合 國(guó) 教 科 文 組

4、 織 科 學(xué) 報(bào) 告 2010，中 國(guó) 科 技 人 力 資 源 數(shù) 量 居 全 球 之 首 ， 科 學(xué) 論 文 發(fā) 表 數(shù) 量 躍 居 世 界 第 二 位 。 2012 年 中 國(guó) 國(guó) 家 知 識(shí) 產(chǎn) 權(quán) 局 受 理 的 發(fā) 明 專(zhuān) 利 申 請(qǐng) 量 首 次 超 過(guò) 美 國(guó) ， 躍 居 世 界 第 一。但是，我國(guó)論文和專(zhuān)利的質(zhì)量普遍不高，很多 核心專(zhuān)利仍受制于人，高質(zhì)量的、具有國(guó)際重要影 響的 SCI 論文數(shù)量并不多。在國(guó)際知名機(jī)構(gòu)湯森 路透發(fā) 布 的“2012 年 度 全 球 創(chuàng) 新 力 百 強(qiáng) 企 業(yè)（機(jī) 構(gòu)）”榜單中，竟沒(méi)有一家中國(guó)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)能收稿日期2013-08-30作者簡(jiǎn)介劉軍民

5、，綜合室副主任，研究員，博士，研究方向?yàn)楣舱?。夠入選。圖 1 2002 年 -2012 年我國(guó)研究與實(shí)驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出及其占 GDP 比重堪稱(chēng)學(xué)術(shù)重鎮(zhèn)。然而根據(jù)海淀區(qū)檢察院的調(diào)查發(fā)目前我國(guó)國(guó)家綜合創(chuàng)新能力在世界排名第 21 位，與研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入和科技資源大國(guó)的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不 相稱(chēng)。同時(shí)我國(guó)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率只有 40%左右（遠(yuǎn)低 于西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍 70%以上的水平），對(duì)外技術(shù)依 存度高達(dá) 50%，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的支撐和引 領(lǐng)作用還不足。宏觀來(lái)看，我國(guó)科研投入和經(jīng)費(fèi)使用 的績(jī)效還不高，創(chuàng)新型成果產(chǎn)出和創(chuàng)新型人才并沒(méi) 有隨著科研投入的大幅增長(zhǎng)而涌現(xiàn)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理 制度中一些過(guò)于陳舊、僵化

6、的規(guī)定不適應(yīng)創(chuàng)新活動(dòng) 的需求，一定程度上制約甚至束縛了科技創(chuàng)新能力。（三）近年來(lái)科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)違紀(jì)違法事件層出不窮近年來(lái)科研經(jīng)費(fèi)的連年大幅增長(zhǎng)，有力地保 障 了 科 研 活 動(dòng) 的 需 要 。 但 科 研 經(jīng) 費(fèi) 使 用 的 合 規(guī) 性、效益性卻日愈成為一個(gè)突出的問(wèn)題。國(guó)家審 計(jì)署在公布科技 部 2010 年度審計(jì) 結(jié)果時(shí)寫(xiě)下 注 腳：審計(jì) 2010 年的 99 個(gè)支撐計(jì)劃在研項(xiàng)目，普遍 存在不符合專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法及其他財(cái)經(jīng)制度規(guī) 定，課題擴(kuò)大開(kāi)支范圍、未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算、會(huì)計(jì) 核算不規(guī)范等，涉及資金數(shù)以?xún)|計(jì)。中國(guó)科協(xié)數(shù) 年前的一次調(diào)查顯示：科研資金用于項(xiàng)目本身僅 占 40%左右，大量科研經(jīng)費(fèi)流失

7、在項(xiàng)目之外。與此 同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)使用領(lǐng)域?qū)野l(fā)的各類(lèi)職務(wù)犯罪則令 人“痛心”。北京市海淀區(qū)匯聚眾多高校、科研機(jī)構(gòu)，2012 年全球創(chuàng)新力百?gòu)?qiáng)企業(yè)（機(jī)構(gòu)）中，美國(guó)有 47 家，日本 25 家， 法國(guó) 13 家，韓國(guó) 7 家，瑞典 3 家，瑞士 3 家，德國(guó) 1 家，比利時(shí) 1 家。現(xiàn)：2003 年至今，該院共立案?jìng)刹榭蒲薪?jīng)費(fèi)領(lǐng)域 職務(wù)犯罪 17 件 21 人，其中，利用科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管漏 洞違法違規(guī)貪污、挪用類(lèi)犯罪較為集中，涉案人員 不少為高級(jí)知識(shí)分子。教育部在 2012 年 12 月 18 日召開(kāi)的加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理視頻會(huì) 通報(bào)了 6 起較嚴(yán)重的高校科研經(jīng)費(fèi)貪污案件。一向被認(rèn)為 是“象牙塔”式的科

8、學(xué)研究領(lǐng)域，屢屢出現(xiàn)違法違 紀(jì)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，不得不令人深思?？陀^來(lái)說(shuō)，當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)支出中存在著較為 普遍的合法不合理的浪費(fèi)低效使用和濫用行為， 以及違規(guī)、違紀(jì)乃至違法挪用和侵占行為。比較 常見(jiàn)的包括：預(yù)算申報(bào)不真實(shí)、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、 自行調(diào)整預(yù)算、經(jīng)費(fèi)結(jié)余長(zhǎng)期掛賬、支出鋪張浪費(fèi) 等不合理行為；報(bào)銷(xiāo)與科研非直接相關(guān)的費(fèi)用、虛 報(bào)費(fèi)用等違規(guī)行為；以及通過(guò)科研設(shè)備采購(gòu)、經(jīng)費(fèi) 轉(zhuǎn)撥乃至以假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)、虛報(bào)冒領(lǐng)人員勞務(wù)費(fèi)等方 式來(lái)套取、挪用、侵占科研經(jīng)費(fèi)等。這些違規(guī)違法 行為，一方面與監(jiān)督管理的不健全有關(guān)，另一方面 也存在著由于科研經(jīng)費(fèi)管理制度的僵化、不合理 而導(dǎo)致的科研人員逆向選擇行為因素。二、當(dāng)前我國(guó)科

9、技經(jīng)費(fèi)使用和管理中存 在的突出問(wèn)題（一）科研經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍對(duì)人力價(jià)值補(bǔ)償不足科技創(chuàng)新，人是第一要素。科研項(xiàng)目的人員費(fèi)開(kāi)支歷來(lái)是科研經(jīng)費(fèi)管理的難點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó) 的科研經(jīng)費(fèi)大都投到物和活動(dòng)上去，如科研儀器設(shè) 備、會(huì)議、差旅交通等等。但是眾所周知，科研投入 不等于實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)或儀器投入，更與科研產(chǎn)出并無(wú)直 接關(guān)聯(lián)。科研經(jīng)費(fèi)只有真正投入科研項(xiàng)目研發(fā)以及 對(duì)科研人員提供應(yīng)有激勵(lì)上，才能促進(jìn)科研成果的 產(chǎn)出和整體科研水平的提高。我國(guó) 2006 年 頒 布 實(shí) 施 的 管 理 辦 法 中 曾 明 確 規(guī)定，國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中不得直接開(kāi)支項(xiàng) 目承擔(dān)單位編制內(nèi)有工資性收入的科研人員的人 員性費(fèi)用。這一剛性政令

10、的出臺(tái)，主要是針對(duì)當(dāng) 時(shí)科研項(xiàng)目以種種名義擅自提取并高額發(fā)放人員 費(fèi)，進(jìn)而造成科研立項(xiàng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、立項(xiàng)異化的 不良現(xiàn)象。目前，我國(guó)對(duì)財(cái)政投入較大的縱向科 研項(xiàng)目，如國(guó)家 科技支撐計(jì) 劃、863 計(jì)劃、973 計(jì) 劃、國(guó)家重大科技專(zhuān)項(xiàng)、國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家 社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目等均制定了具體的經(jīng)費(fèi)管理辦 法。這些管理辦法對(duì)人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支均做了嚴(yán)格的 限制，開(kāi)支范圍僅限于在課題研究開(kāi)發(fā)過(guò)程中支 付 給 課 題 組 成 員 中 沒(méi) 有 工 資 性 收 入 的 相 關(guān) 人 員（如在校研究生） 和課題組臨時(shí)聘用人員等的勞 務(wù)性費(fèi)用，承擔(dān)科研項(xiàng)目的在職人員津貼、補(bǔ)助 等不能直接開(kāi)支。人力資本投入補(bǔ)償機(jī)制缺失容

11、易產(chǎn)生科研人 員 的 逆 向 選 擇 行 為 ： 一 是 引 發(fā) 可 能 的 “ 消 極 怠 工”。排除職稱(chēng)晉升等非物質(zhì)因素影響，科研人員 缺 乏 足 夠 的 動(dòng) 力 去 爭(zhēng) 取 和 承 擔(dān) 國(guó) 家 縱 向 科 研 任 務(wù)。同時(shí)，由于薪酬與人力資本投入不相匹配，組 織激勵(lì)缺失，無(wú)法安心于本職科研工作，而是盡 可能地去尋找并從事更多的可取得直接經(jīng)濟(jì)效益 的兼職活動(dòng)。二是產(chǎn)生“橫向替代縱向”效應(yīng)。由 于國(guó)家科技計(jì)劃等縱向科研項(xiàng)目實(shí)施非常嚴(yán)格的 直接成本補(bǔ)償，無(wú)法體現(xiàn)人力資本價(jià)值和勞動(dòng)投 入，由此影響到部分科研人員申報(bào)、承擔(dān)并完成 好國(guó)家科研項(xiàng)目的積極性，轉(zhuǎn)而將主要精力用于 爭(zhēng) 取 經(jīng) 費(fèi) 使 用

12、上 相 對(duì) 寬 松 的 橫 向 課 題 。 長(zhǎng) 此 以 往，若國(guó)家科研項(xiàng)目缺乏足夠多的高素質(zhì)人員來(lái) 競(jìng)爭(zhēng)，其成果質(zhì)量必然會(huì)受到很大影響。三是誘 發(fā)“鉆空子”行為。人力資本投入主體若無(wú)法合法 取得自己的合理報(bào)酬，就有可能違背制度約束，尋找其他變通的途徑來(lái)獲得補(bǔ)償。例如將模糊性 較強(qiáng)、外部難以監(jiān)督其真實(shí)性和合理性的支出項(xiàng) 目擴(kuò)大并轉(zhuǎn)化為人員報(bào)酬，將人力成本補(bǔ)償“票據(jù) 化”，由此現(xiàn)實(shí)中不少科研項(xiàng)目出現(xiàn)了數(shù)量與比重 較大的“辦公用品”、“圖書(shū)資料費(fèi)”、“市內(nèi)交通費(fèi)”、 “餐飲費(fèi)”等支出項(xiàng)目。而作為“利益共同體”的課題 依托單位在不嚴(yán)重違反有關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的前提 下，往往會(huì)適當(dāng)放寬一些限制，在“預(yù)算范圍

13、”內(nèi)默 許課題組適當(dāng)報(bào)銷(xiāo)部分合法票據(jù)。這些現(xiàn)象都說(shuō) 明，科研項(xiàng)目對(duì)人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支限制過(guò)死的做法，現(xiàn) 實(shí)中不但沒(méi)有起到很好的約束作用，反而會(huì)引發(fā) 會(huì)計(jì)信息失真、操作成本徒增、產(chǎn)生財(cái)務(wù)監(jiān)管漏 洞、科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)困難等系列問(wèn)題。誠(chéng)然，自 2009 年開(kāi)始我國(guó)已做了積極的政策 改進(jìn)，允許在國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)、國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng) 目和公益類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)中列支間接費(fèi)用，并通過(guò)其中的 “人員績(jī)效”支出來(lái)“曲線”承認(rèn)并部分補(bǔ)償科研人 力資本支出，但與美、英等國(guó)從項(xiàng)目直接成本中開(kāi) 支項(xiàng)目承擔(dān)科研人員的薪金報(bào)酬相比，這一改革作 法還顯得偏于保守，邁的步子過(guò)小，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以 體現(xiàn)科研活動(dòng)中人力資本的價(jià)值和貢獻(xiàn)。（二） 間接成本補(bǔ)

14、償機(jī)制有待進(jìn)一步完善和加 快落實(shí)民口科技重大專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法（財(cái)教 2009218 號(hào)）和關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性 行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知（財(cái) 教2011434 號(hào)）先后明確了國(guó)家科研項(xiàng)目間接費(fèi) 用列支辦法，并規(guī)定間接費(fèi)用由項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單 位統(tǒng)籌使用和管理，間接費(fèi)用中用于科研人員激勵(lì) 支出的部分，在對(duì)科研人員進(jìn)行績(jī)效考核的基礎(chǔ) 上，由所在單位根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排。但總 體來(lái)看，我國(guó)間接費(fèi)用政策仍有待進(jìn)一步完善和加 快落實(shí)。首先，還沒(méi)有做到從科研機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展角度 來(lái)認(rèn)識(shí)管理成本的意義，缺乏合理的管理成本補(bǔ)償 機(jī)制，往往是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)越快，在實(shí)驗(yàn)用房、 儀器設(shè)

15、備以及整體管理上單位的壓力越來(lái)越大、難 以為繼。其次，沒(méi)有將研究單位放在一個(gè)平等對(duì)話 的位置上，作為契約雙方，依托機(jī)構(gòu)只能單方面接 受資助方統(tǒng)一規(guī)定的各項(xiàng)成本比例，在訂立契約過(guò)程中缺少類(lèi)似于美國(guó)的談判機(jī)制，不能做到個(gè)性化 對(duì)待。再次，間接費(fèi)用率過(guò)低，用于承擔(dān)科研人員的 績(jī)效開(kāi)支比例偏低，難以對(duì)科研人員的實(shí)際勞動(dòng)付 出給予充分合理補(bǔ)償，不能起到實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)作 用。根據(jù)現(xiàn)行制度，我國(guó)科研項(xiàng)目間接費(fèi)用最高比 例為不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)的 20%，遠(yuǎn) 遠(yuǎn)低于美國(guó)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu) 40%-70%的水平 （盡 管中美兩國(guó)在教育和科研體制上存在較大差異，但 這一差距仍顯十分懸殊）。另外，間接費(fèi)用中績(jī)效支

16、 出不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的 5%，由此 下來(lái)體現(xiàn)科研人員勞動(dòng)付出績(jī)效支出占項(xiàng)目總經(jīng) 費(fèi)的比重將只有 2%-3%左右，甚至遠(yuǎn)不如目前制 度 規(guī)定外聘人 員和研究 生 的 勞 務(wù) 費(fèi) 比 例 （5% 以 上），必然使得體制內(nèi)在職科研人員積極性仍難以 充分發(fā)揮。此外，根據(jù)績(jī)效支出的基本思路，間接費(fèi)用特 別是其中人員費(fèi)用支出的落實(shí)還需科研事業(yè)單位 管理體制和收入分配制度改革的綜合配套。目前， 事業(yè)單位改革相對(duì)滯后，科研事業(yè)單位績(jī)效工資薪 酬制度改革推進(jìn)參差不齊，這勢(shì)必影響到有關(guān)單位 科研績(jī)效支出的有效落實(shí)。（三）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算合理性、真實(shí)性不足首先，科研經(jīng)費(fèi)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)預(yù)算編制就不盡 合理

17、。國(guó)家缺乏科學(xué)的支出科目預(yù)算體系和預(yù)算定 額標(biāo)準(zhǔn)。比如支出科目體系中沒(méi)有單獨(dú)體現(xiàn)設(shè)備使 用費(fèi)、房屋使用費(fèi)等科目；缺少設(shè)備使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定 額，沒(méi)有間接成本定額等。導(dǎo)致我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理 在立項(xiàng)階段的預(yù)算編制內(nèi)容不完整，編制方法不統(tǒng) 一，編制依據(jù)不足，指標(biāo)論證不充分。常常是申報(bào)書(shū) 的經(jīng)費(fèi)預(yù)算表格實(shí)際上成了簡(jiǎn)單的收支平衡表。實(shí) 踐中，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制流于形式，編制的預(yù) 算缺乏可操作性。導(dǎo)致預(yù)算失真的原因：其一，科研 單位未對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全成本核算，項(xiàng)目支出反映的內(nèi) 容本身不完整，不能真實(shí)全面地反映課題研究所需 要的費(fèi)用；其二，科研項(xiàng)目的計(jì)劃、預(yù)算編制由課題 負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，而課題負(fù)責(zé)人大多是學(xué)術(shù)型人才，財(cái)

18、務(wù)方面知識(shí)并不充分，再加上科研工作本身的不可 預(yù)見(jiàn)性、復(fù)雜性及各種客觀原因，課題論證往往側(cè) 重于技術(shù)內(nèi)容的論證，造成經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不合理， 缺乏可操作性，而主管部門(mén)也對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算也缺乏科學(xué)的評(píng)審機(jī)制。其次，科研項(xiàng)目成本核算不清晰，缺乏“全成 本”理念。由于多數(shù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人同時(shí)實(shí)施多個(gè)項(xiàng)目， 科研項(xiàng)目使用的水、電、氣等直接費(fèi)用并沒(méi)有分?jǐn)?計(jì)入各項(xiàng)目成本，現(xiàn)有儀器設(shè)備和房屋使用費(fèi)等間 接費(fèi)用也沒(méi)有在項(xiàng)目成本中體現(xiàn)，輔助部門(mén)如圖書(shū) 情報(bào)部門(mén)的費(fèi)用也都由事業(yè)費(fèi)開(kāi)支?？蒲谐杀局笜?biāo) 不能真實(shí)反映科研項(xiàng)目全部耗費(fèi)情況，導(dǎo)致科研項(xiàng) 目經(jīng)費(fèi)各方面的量度和比例沒(méi)有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，成本控 制和費(fèi)用補(bǔ)償沒(méi)有依據(jù)。特別是在高校

19、，科研項(xiàng)目 研究和教學(xué)之間通常都是相互關(guān)聯(lián)的，很多科研支 出包括使用費(fèi)、折舊費(fèi)、人員費(fèi)用以及水電費(fèi)等等 都被納入到了教學(xué)事業(yè)費(fèi)用支出，由此造成了科研 成本支出上的虛減。再次，項(xiàng)目管理、預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理相互脫 節(jié)?，F(xiàn)實(shí)中，科研單位內(nèi)部有關(guān)職能部門(mén)對(duì)經(jīng)費(fèi)管 理的工作實(shí)際處于分割運(yùn)行的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)的配 合、協(xié)調(diào)和溝通。管項(xiàng)目的不管經(jīng)費(fèi)，管經(jīng)費(fèi)的不了 解項(xiàng)目，形成一個(gè)個(gè)信息孤島。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制項(xiàng) 目計(jì)劃和預(yù)算，科研處負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織管理，財(cái)務(wù)處 負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理和核算。由此就導(dǎo)致科研項(xiàng)目管 理、預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理相互脫節(jié)。在實(shí)際工作中， 作為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任部門(mén)，財(cái)務(wù)部門(mén)時(shí)常 陷入尷尬的境地：不

20、但不了解科研活動(dòng)的內(nèi)容，也 沒(méi)有參與項(xiàng)目預(yù)算編制，甚至也不知項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算 構(gòu)成和要求，必然也就無(wú)從監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí) 行，更談不上參與科研前期、中期、后期的管理工 作。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支基本由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人支配，只要 項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開(kāi)支不超過(guò)到款數(shù)，單位就很少關(guān)心項(xiàng)目 負(fù)責(zé)人將經(jīng)費(fèi)花在什么地方、是否按該項(xiàng)目預(yù)算開(kāi) 支、是否需要按法定程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整、使用效率 如何等問(wèn)題。（四）科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行規(guī)范性不足，使用效率較低 首先，科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制不健全。無(wú)論和科研院所還是高校均制定了各單位科研經(jīng)費(fèi) 報(bào)銷(xiāo)審批流程，但這種規(guī)定常常流于形式?？蒲?項(xiàng)目支出差異化、個(gè)體化特征十分顯著，財(cái)務(wù)部門(mén) 對(duì)來(lái)源各異、數(shù)量多的

21、科研項(xiàng)目不夠熟悉，在龐雜 的費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)中對(duì)票據(jù)的相關(guān)性、真實(shí)性、支出合理 性無(wú)從把握和審核。相關(guān)審核人員為提高工作效率，往往也就“大筆一揮”，批準(zhǔn)了事。同時(shí)，我國(guó) 科研項(xiàng)目在管理責(zé)任上采取課題組負(fù)責(zé)制，很多 科研院所和高校為了對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行鼓勵(lì)，給予 課題負(fù)責(zé)人在預(yù)算范圍內(nèi)較大的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)和自 主支配權(quán)，往往在經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督方面都采取了寬 松的管理方式。其次，科研經(jīng)費(fèi)使用效率低，支出中存在很多 合法但卻不合理的浪費(fèi)。當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷加 大，但由于開(kāi)支范圍限制過(guò)嚴(yán)，造成科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi) 結(jié)余較多，為應(yīng)付檢查或避免被收回，項(xiàng)目承擔(dān)者 往往想方設(shè)法、費(fèi)盡心思把結(jié)余經(jīng)費(fèi)“花”掉，甚至 造成違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。此

22、外，由于受人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支所 限，科研人員為了獲得一定的勞動(dòng)成本補(bǔ)償，就盡 可能地“做大”設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等彈性較大的支 出項(xiàng)目來(lái)“曲線”獲得某種使用價(jià)值或經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ) 償，這種合法但卻不合理的浪費(fèi)在很多科研機(jī)構(gòu)中 普遍存在，由此導(dǎo)致我國(guó)科研機(jī)構(gòu)和高校普遍存在 著資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置、資源使用效率效益低下等嚴(yán)重浪 費(fèi)問(wèn)題。（五）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算及使用僵化亟待改變科學(xué)研究活動(dòng)是一種探索性活動(dòng)，具有很大的 不確定性。我國(guó)有關(guān)科技計(jì)劃的專(zhuān)項(xiàng)制度規(guī)定了科 研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，要求項(xiàng)目（課 題）承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，批復(fù) 后的項(xiàng)目（課題）預(yù)算一般不予調(diào)整，確需調(diào)整的， 須履行相關(guān)程序。過(guò)于僵

23、化的約束也可能束縛了科 研活動(dòng)的有效開(kāi)展。事實(shí)上，在科研活動(dòng)的過(guò)程中， 根據(jù)研究進(jìn)展的具體情況和合理需要，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用 進(jìn)行調(diào)整是不可避免的。目前科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理政 策存在著非適應(yīng)性，比如：要求科研項(xiàng)目預(yù)算從一 開(kāi)始就做得非常細(xì)、預(yù)算剛性強(qiáng)、在課題驗(yàn)收審計(jì) 時(shí)對(duì)照預(yù)算“按圖索驥”，出現(xiàn)差異即被認(rèn)定違規(guī) 等。這些做法使得科研人員和依托單位管理左右為 難：依據(jù)既定預(yù)算結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行可能并不適合科研活 動(dòng)實(shí)際需要，造成不必要的非合理性支出和浪費(fèi)； 而按照實(shí)際合理需要來(lái)使用則可能在經(jīng)費(fèi)審計(jì)時(shí) 面臨麻煩。（六）科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理有待進(jìn)一步改革長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理存在“結(jié) 題不結(jié)賬”的普遍問(wèn)題。根據(jù)國(guó)

24、家審計(jì)署 2008 年公布的針對(duì) 16 所高校進(jìn)行的財(cái)務(wù)收支審 計(jì)，截至 2009 年初，在 13 所高校中將近 1.73 萬(wàn)個(gè)科研課題沒(méi)有按照規(guī)定結(jié)賬，資金累積達(dá)到 3.23 億元，導(dǎo)致 了大量的賬面資金被閑置。關(guān)于科研項(xiàng)目或課題完成后的結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理， 1996 年財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委等部委聯(lián)合頒 布的科技三項(xiàng)費(fèi)管理辦法（試行）第十三條指出 “已完成并通過(guò)鑒定、驗(yàn)收后的項(xiàng)目結(jié)余費(fèi)可提取 不超過(guò) 10%的經(jīng)費(fèi)作為對(duì)項(xiàng)目研究人員的獎(jiǎng)勵(lì)”， 但對(duì)于剩下的 90%如何處理沒(méi)有明確的說(shuō)明。到 2006 年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中 央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn) 中第十五條指 出，“科研

25、項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定 執(zhí)行，不得歸項(xiàng)目組成員所有、長(zhǎng)期掛賬，嚴(yán)禁用于 發(fā)放獎(jiǎng)金和福利支出”。然而客觀來(lái)說(shuō)，課題驗(yàn)收后有一定的結(jié)余資金 是多方原因造成的：一是項(xiàng)目驗(yàn)收和財(cái)務(wù)驗(yàn)收期間 不一致，如按照科研規(guī)律，有些經(jīng)費(fèi)通常是在項(xiàng)目 完成后才發(fā)生的支出，如專(zhuān)利使用費(fèi)、論文版面費(fèi)、 合同期內(nèi)的免費(fèi)服務(wù)等。二是沒(méi)有實(shí)行全成本核 算。由于科研經(jīng)費(fèi)管理辦法規(guī)定的開(kāi)支范圍和現(xiàn)行 的科研單位、高校會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)不銜接，再加上一 些政策的限制，使從事科研活動(dòng)所占用的一些資源 和費(fèi)用并沒(méi)有完全列支，因此，科研結(jié)余并非真正 意義上的結(jié)余。三是某些項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)撥款滯后， 也直接影響了科研經(jīng)費(fèi)按期使用，造成項(xiàng)目

26、結(jié)題時(shí) 存在結(jié)余經(jīng)費(fèi)。四是有些結(jié)余是科研人員通過(guò)加強(qiáng) 管理、優(yōu)化安排、精打細(xì)算、勤儉節(jié)約而節(jié)省下來(lái)的 經(jīng)費(fèi)，這也正體現(xiàn)了科研工作者對(duì)國(guó)家資金使用高 度負(fù)責(zé)的精神。若不分主客觀原因“一刀切”地收 回，則會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的逆向激勵(lì)，即越是節(jié)約搞科研， 反而將越“吃虧”，會(huì)造成科研項(xiàng)目執(zhí)行中增加很多 無(wú)謂的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、助長(zhǎng)科研鋪張浪費(fèi)的風(fēng)氣等逆向 選擇。基于此，科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理亟需進(jìn)一 步改革、規(guī)范和完善。三、進(jìn)一步深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革 的原則與建議（一）深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的基本原則一是充分尊重科技創(chuàng)新規(guī)律，堅(jiān)持以人為本，充分體現(xiàn)科研創(chuàng)新中人的智力價(jià)值。把握科研活動(dòng) 規(guī)律，最重要一條就是要以

27、人為本，為科研人員的 工作創(chuàng)造寬松的環(huán)境，充分發(fā)揮科研人員的主觀積 極性和創(chuàng)新創(chuàng)造激情。舒爾茨認(rèn)為，人力資本是體 現(xiàn)于勞動(dòng)者身上智力、知識(shí)和技能的總和，是資本 的一種形態(tài)，是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的決定性因素?？蒲?投入從傳統(tǒng)的“以物（活動(dòng)）為本”轉(zhuǎn)到“以人為本”， 充分體現(xiàn)“以人為本”理念和精神，通過(guò)科研經(jīng)費(fèi)績(jī) 效支出增加人力資本補(bǔ)償，建立健全績(jī)效支出管理 機(jī)制，提高相關(guān)單位和科研人員承擔(dān)國(guó)家科研任務(wù) 的積極性。二是堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重，兼顧靈活性與規(guī)范 性?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度改革的目標(biāo)是建立一整套 科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的、行之有效的科研經(jīng)費(fèi)財(cái) 務(wù)管理辦法和制度，使之適應(yīng)科研活動(dòng)特點(diǎn)、符 合科研事業(yè)發(fā)展規(guī)律

28、、滿(mǎn)足科研項(xiàng)目實(shí)際需求。根 據(jù)科研經(jīng)費(fèi)的特點(diǎn)，理想的科研經(jīng)費(fèi)管理制度應(yīng)該 既靈活又規(guī)范，既不呆板僵化以至于扼殺科研創(chuàng)新 之精神，又不放任自流以至于造成科研經(jīng)費(fèi)的流失 浪費(fèi)。三是明晰責(zé)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任。順應(yīng) 創(chuàng)新規(guī)律并不是放松管理，營(yíng)造寬松的政策環(huán)境 也不等于放手不管。深入推進(jìn)計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理改 革，必須按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，建立起一套 權(quán)責(zé)明晰、各負(fù)其責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理和問(wèn)責(zé)機(jī) 制。應(yīng)大力強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位 的法人責(zé)任。沒(méi)有問(wèn)責(zé)，再好的制度也可能走向 其反面。四是從主要關(guān)注支出過(guò)程控制轉(zhuǎn)變到關(guān)注成 果產(chǎn)出激勵(lì)。不同于一般的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)事 業(yè)費(fèi)注重公平、均平，科研

29、經(jīng)費(fèi)首要的應(yīng)以效率、效 益為先。如不能促進(jìn)高質(zhì)量科研成果的產(chǎn)生，經(jīng)費(fèi) 使用得即使再“規(guī)范”，科研項(xiàng)目也不能算作成功。 因此，科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革應(yīng)該革除舊的專(zhuān)注于 “過(guò)程控制”觀念，更多地轉(zhuǎn)換到以科研成果產(chǎn)出為 導(dǎo)向上來(lái)。（二）進(jìn)一步深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的建議1.解放思想，樹(shù)立市場(chǎng)契約精神，推行購(gòu)買(mǎi)科研舒爾茨.論人力資本投資M.吳珠華等譯.北京: 北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出 版社，1990。服務(wù)模式深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革首先應(yīng)解放思想。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，隨著事業(yè)單位體制改革的逐步 推進(jìn)，科研院所、高校等科研承擔(dān)主體與政府部門(mén) 的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生很大的改變，不再是行政附屬關(guān) 系，科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的分配應(yīng)充

30、分體現(xiàn)市場(chǎng)契約精 神。在保持國(guó)家對(duì)科研院所穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)支持的基礎(chǔ) 上，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，應(yīng)比照市場(chǎng)化的研究機(jī) 構(gòu)，實(shí)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排模式，這種方式 尤其適宜在任務(wù)目標(biāo)明確的應(yīng)用研究和應(yīng)用基礎(chǔ) 研究領(lǐng)域率先推行。在項(xiàng)目（課題）管理模式上，應(yīng) 將以往的下達(dá)“任務(wù)書(shū)”的行政化模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹炗?“協(xié)議書(shū)”或“合同”的市場(chǎng)化模式，明確承擔(dān)單位 與國(guó)家科技主管部門(mén)的責(zé)權(quán)關(guān)系。同時(shí)，要將以 往嚴(yán)格的“過(guò)程管控”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格的“成果驗(yàn)收和績(jī) 效考評(píng)”，清晰規(guī)定科研活動(dòng)應(yīng)達(dá)到的成果產(chǎn)出，明 確分階段任務(wù)考核目標(biāo)，并根據(jù)完成情況和效果考 核實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)分階段撥付。最后，還應(yīng)明確規(guī)定 科研成果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬及

31、管理方式，詳盡“細(xì) 數(shù)”違約責(zé)任。由此形成從科研立項(xiàng)到經(jīng)費(fèi)撥付、再 到科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化等全過(guò)程的科研服務(wù)契 約安排。在這種模式下，更進(jìn)一步的、細(xì)化的改革措施 都可以順理成章地推行，如對(duì)于某些可控性較強(qiáng)、 任務(wù)可標(biāo)準(zhǔn)化的科研活動(dòng)支出 ，如 基 本 科 研 條 件 配 置 費(fèi)（如 科 研 用 電 腦 、打 印 、裝 訂 費(fèi)）、差 旅 食 宿 費(fèi) 等 ， 在 明 確 配 備 標(biāo) 準(zhǔn) 和 預(yù) 算 定 額 標(biāo) 準(zhǔn) 的 條 件 下 ，可 試 行 改 變 實(shí) 報(bào) 實(shí) 銷(xiāo) 方 式 ，將 發(fā) 票 報(bào) 銷(xiāo) 制 改為“預(yù)算核撥 + 事務(wù)核銷(xiāo)”制，即核定出一個(gè)合 理的預(yù)算額度，限額內(nèi)包干使用，超支不補(bǔ)。這樣 不僅

32、可以大大減少票據(jù)審核、報(bào)銷(xiāo)等不必要的工 作負(fù)擔(dān)，也有助于建立科研經(jīng)費(fèi)的自主節(jié)約使用 機(jī)制。2.充分尊重科研創(chuàng)新規(guī)律，進(jìn)一步完善“人力資 本”補(bǔ)償?shù)暮侠硗緩脚c方式從國(guó)家認(rèn)可“知識(shí)創(chuàng)造價(jià)值”、“人才是創(chuàng)新第 一要素”的宏觀政策導(dǎo)向看，在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中對(duì) 人力資本和科研勞動(dòng)投入進(jìn)行合理的補(bǔ)償，不僅合 理且十分必要。因?yàn)樗菍?duì)科研人員承擔(dān)國(guó)家任務(wù) 和項(xiàng)目的激勵(lì)，是對(duì)其付出的難以準(zhǔn)確核算的超額勞動(dòng)投入的認(rèn)可，更是對(duì)其創(chuàng)造性智力勞動(dòng)的一 種褒獎(jiǎng)。通常，科研項(xiàng)目對(duì)人員勞動(dòng)成本的核算與補(bǔ)償 一般有三種做法：一是任務(wù)完全外部承包的方式。 在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，項(xiàng)目委托方與項(xiàng)目承擔(dān)方協(xié) 商確定的項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)，其各種成

33、本包括勞動(dòng)成本投 入均包含在內(nèi)。只要成果質(zhì)量滿(mǎn)足項(xiàng)目發(fā)包方（委 托方、出資方）的要求，項(xiàng)目完成后的節(jié)余資金成為 科研人員的勞動(dòng)投入成本，可以明確轉(zhuǎn)化為從項(xiàng)目 中獲取的勞動(dòng)收入。這種項(xiàng)目的前提是項(xiàng)目資助方 一般不與項(xiàng)目承擔(dān)人簽訂勞動(dòng)合同，不承擔(dān)項(xiàng)目人 員的工資福利。目前我國(guó)橫向合作項(xiàng)目一般采取這 種模式。第二種是直接成本投入與項(xiàng)目津貼相結(jié) 合。其直接成本預(yù)算與科研人員津貼預(yù)算都列入項(xiàng) 目計(jì)劃書(shū)，項(xiàng)目資助方掌握經(jīng)費(fèi)使用，但直接成本 控制嚴(yán)格，人員津貼嚴(yán)格按約定的數(shù)量和時(shí)間發(fā)放（作為勞務(wù)收入需納稅）。項(xiàng)目人員與項(xiàng)目委托方之 間沒(méi)有法定的勞動(dòng)合同（不承擔(dān)工資福利），項(xiàng)目協(xié) 議書(shū)實(shí)際上成為項(xiàng)目雙方的臨時(shí)

34、勞動(dòng)協(xié)議，由項(xiàng)目 資助方給承擔(dān)其項(xiàng)目的人員發(fā)放臨時(shí)聘用報(bào)酬。部 分國(guó)際組織和基金委托類(lèi)科研項(xiàng)目會(huì)采取這種模 式。第三種是采取“純直接成本補(bǔ)償”方式。此類(lèi)項(xiàng) 目的所有預(yù)算支出都明確核算為直接成本，而承擔(dān) 項(xiàng)目的科研人員不能直接從項(xiàng)目中取得任何勞動(dòng) 報(bào)酬，經(jīng)費(fèi)節(jié)余全額返回原渠道。項(xiàng)目承擔(dān)人在項(xiàng) 目資金支持下完成科研任務(wù)，有可能得到與科研成 果相關(guān)聯(lián)的榮譽(yù)或者其它獎(jiǎng)勵(lì)（但不是經(jīng)濟(jì)收入）。 這種成本補(bǔ)償模式不承認(rèn)項(xiàng)目委托與承擔(dān)雙方存 在特定的勞動(dòng)合同關(guān)系，包括臨時(shí)的勞動(dòng)協(xié)議關(guān) 系，因此只是提供完成科研項(xiàng)目的條件和可以明確 核算的有形成本投入補(bǔ)償。項(xiàng)目組成員工資福利由 所在單位承擔(dān)，項(xiàng)目資助方也不向項(xiàng)目

35、承擔(dān)者發(fā)放 科研津貼。目前我國(guó)各類(lèi)科技計(jì)劃、自然科學(xué)基金、 社科基金項(xiàng)目都基本采取這一模式。這種模式的思 路認(rèn)為承擔(dān)科研任務(wù)的科研院所、高校已取得包括 人員經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的科學(xué)事業(yè)費(fèi)和教育事業(yè)費(fèi)財(cái)政撥 款，項(xiàng)目承擔(dān)者的工資福利支出應(yīng)該由所在單位承一般而言，科研工作不會(huì)限于每周 5 天、每日 8 小時(shí)的工作時(shí)間。 科研工作很多都發(fā)生在八小時(shí)之外。而且，科研工作需要?jiǎng)?chuàng)新，這與 常規(guī)勞動(dòng)不同，科研人員總是在不斷地積累知識(shí)和進(jìn)行創(chuàng)造性的工 作，科研工作的性質(zhì)，決定了科研人員的付出不同于一般的勞動(dòng)者。擔(dān)，而無(wú)需通過(guò)科研項(xiàng)目再進(jìn)行成本補(bǔ)償。在我國(guó) 目前已經(jīng)逐步建立間接費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制的情況下，下 一步的主要任務(wù)就是

36、要加快推動(dòng)特別是人員績(jī)效 支出落到實(shí)處。一是推行科研項(xiàng)目“全成本核算”與補(bǔ)償。借鑒 英國(guó)科研項(xiàng)目 FEC 改革、美國(guó)通過(guò)直接經(jīng)費(fèi)計(jì)算間 接費(fèi)用比率等有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政和科技主管部門(mén)應(yīng)指 導(dǎo)建立和完善科研項(xiàng)目全成本核算制度?！叭杀尽?是指應(yīng)計(jì)入科研課題、產(chǎn)品和一切有償服務(wù)活動(dòng)成 本的全部實(shí)際合法的支出總和。全成本核算是指部 門(mén)在進(jìn)行科研項(xiàng)目成本核算時(shí)，依照“全成本”口 徑，嚴(yán)格按各項(xiàng)費(fèi)用實(shí)際發(fā)生數(shù)計(jì)算科研支出，確 保科研項(xiàng)目成本的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可靠 性。通過(guò)科學(xué)合理、完整地核算各項(xiàng)科研成本，確定 人員經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)間接成本的合理水平，使得包括人 力資本支出在內(nèi)的各項(xiàng)直接和間接成本、專(zhuān)項(xiàng)成本

37、和分?jǐn)傂猿杀径寄艿玫胶侠淼慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使科研資 金能支出到真正需要的地方，并利于開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià) 工作。二是恢復(fù)在直接成本中開(kāi)支“科研津貼”、“勞 務(wù)費(fèi)”。進(jìn)一步修訂完善有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，借 鑒英、美等國(guó)的作法，擴(kuò)大科研項(xiàng)目直接成本中勞 務(wù)費(fèi)支出范圍。提高人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算比例，相應(yīng)可削 減一些無(wú)關(guān)性支出，如削減或嚴(yán)格限制餐飲費(fèi)、招 待費(fèi)等模糊性很強(qiáng)的項(xiàng)目報(bào)銷(xiāo)。人員費(fèi)不僅限于研 究生和臨時(shí)外聘用人員的勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人 和課題組成員根據(jù)貢獻(xiàn)（工作量）大小也可以提取 一定比例的勞務(wù)酬金或“智力補(bǔ)償費(fèi)”。可參照英國(guó) 做法，通過(guò)計(jì)算科研人員在某一科研項(xiàng)目上的工作 全時(shí)當(dāng)量（FTE）并按照一定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提取人

38、員經(jīng)費(fèi)， 使科研人員的勞動(dòng)付出得到應(yīng)有的報(bào)酬。三是完善間接費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制。在目前政策明確 人員“績(jī)效支出”從間接費(fèi)用中安排的制度規(guī)定下， 應(yīng)加快推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效工資制度配套改革，建立 起科研人員科研工作量核算和績(jī)效評(píng)定辦法，建 立健全間接費(fèi)用中人員績(jī)效支出管理辦法，明確 人員績(jī)效激勵(lì)支出的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式，確保 落實(shí)落地。3.增加經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，更好適應(yīng)科研活動(dòng)規(guī) 律和實(shí)際需求賦予科研經(jīng)費(fèi)適當(dāng)?shù)膹椥哉{(diào)整權(quán)十分必要，應(yīng) 進(jìn)一步增加支出科目預(yù)算調(diào)整的權(quán)限和幅度，使之 更加符合科研項(xiàng)目實(shí)際支出需要。一是增加支出科目預(yù)算調(diào)整的權(quán)限和幅度。需 要研究增加科研單位對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用自主權(quán)。考慮到 科研活動(dòng)的創(chuàng)新

39、性和研究過(guò)程的不可預(yù)見(jiàn)性，應(yīng)允 許課題承擔(dān)單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào) 整，達(dá)到一定金額和比例或者特殊科目經(jīng)費(fèi)的調(diào)整 報(bào)財(cái)政和科技部門(mén)批準(zhǔn)，有些要報(bào)項(xiàng)目組織部門(mén)批 準(zhǔn)，其他可由課題承擔(dān)單位自行調(diào)整。在限定經(jīng)費(fèi) 比例范圍內(nèi)增設(shè)“不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)”支出科目，為經(jīng)費(fèi)支 出的編列、核定和安排使用中的不可預(yù)見(jiàn)因素留出 相對(duì)靈活的空間。同時(shí)，在課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額控制 內(nèi)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)特別是直接經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、比例 關(guān)系不做硬性或“一刀切”的規(guī)定，如不硬性規(guī)定人 員、設(shè)備經(jīng)費(fèi)比例，以便符合不同類(lèi)型、不同性質(zhì)的 課題和項(xiàng)目支出的實(shí)際需求。二是推行“模塊式資助”?！澳K式資助”是美 國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院（NIH）近年推行

40、的一種科研經(jīng) 費(fèi)創(chuàng)新支持方式。它是以 2.5 萬(wàn)美元作為一個(gè)資 助單位或模塊來(lái)計(jì)算資助額，申請(qǐng)人不必提出詳 細(xì)的預(yù)算，只需列出所要求的模塊數(shù)目并解釋其理 由即可。評(píng)審人和資助機(jī)構(gòu)則根據(jù)計(jì)劃書(shū)的質(zhì)量、 工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預(yù)算額 度。其中每一模塊一般包括人員和實(shí)驗(yàn)室日常支 出的經(jīng)費(fèi)。香港研究資助局（RGC）評(píng)定的經(jīng)費(fèi)額 度 ，也 是 總 額 撥 款（block grant），只 對(duì) 人 員 、實(shí) 驗(yàn) 室 日 常 開(kāi) 支 以 及 會(huì) 議 三 大 項(xiàng) 的 經(jīng) 費(fèi) 設(shè) 定 一 個(gè) 界 限，如有突破才需事先申請(qǐng)批準(zhǔn)。在這種制度下， 科研人員在使用經(jīng)費(fèi)時(shí)具有較大的靈活性。雖然 在申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)

41、時(shí)提出一個(gè)明細(xì)表，但該表僅供評(píng)審 時(shí)參考，使用經(jīng)費(fèi)時(shí)不必完全照“表”宣科。這種 制度比較符合科研規(guī)律，科學(xué)性較強(qiáng)，受到學(xué)者 的普遍歡迎。三是實(shí)施領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)自主使用經(jīng)費(fèi) 模式。要充分發(fā)揮領(lǐng)軍人才自主領(lǐng)銜作用，在人員 配備、設(shè)備配置、經(jīng)費(fèi)使用等方面給予領(lǐng)軍人才充 分的自主權(quán)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)領(lǐng)軍人才根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展的需要，積極開(kāi)展創(chuàng)新性研究，自主選題。因此， 應(yīng)適當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，增加經(jīng)費(fèi)使用靈活性，探索授權(quán)高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)按規(guī)定自主支配科研經(jīng)費(fèi)，探 索頂尖人才自主使用科研經(jīng)費(fèi)模式。在一定條件 下，還可探索實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干、自主使用的方式。當(dāng) 然，實(shí)施領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)自主使用經(jīng)費(fèi)模式， 也需要配套建

42、立健全信用管理機(jī)制。要考慮建立 相關(guān)配套的制衡機(jī)制，如專(zhuān)家信譽(yù)制度、監(jiān)督制衡 機(jī)制。4.建立面向結(jié)果的科研經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制 我國(guó)在 2006 年中 共中央 、國(guó)務(wù) 院 印 發(fā) 的關(guān) 于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意 見(jiàn) 就提出了要加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)科技計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)、基 金、工程等經(jīng)費(fèi)管理使用的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。目前 我國(guó)主要注重的是科研成果的評(píng)價(jià)，而對(duì)科研投入與產(chǎn)出的對(duì)比關(guān)系、科研支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度， 很少對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于那些不太明確是否必要的 項(xiàng)目支出缺乏科學(xué)的決策依據(jù)，而對(duì)于確實(shí)必要的 支出往往又缺乏事后的評(píng)價(jià)制度，難以判定支出 的效果。發(fā)達(dá)國(guó)家在政府科研經(jīng)費(fèi)管理中普遍引 入了評(píng)估機(jī)制，

43、不僅重視立項(xiàng)前的預(yù)算評(píng)估，還重 視立項(xiàng)后的績(jī)效評(píng)估，政府科技計(jì)劃執(zhí)行和預(yù)算安 排通常會(huì)跟其績(jī)效評(píng)價(jià)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)“掛鉤”，績(jī) 效評(píng)價(jià)已成為決定國(guó)家重大科技布局和調(diào)整的關(guān) 鍵因素之一。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加快推進(jìn)科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使 用效益的績(jī)效評(píng)價(jià)，探索出一套適合我國(guó)國(guó)情的科 研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系和相關(guān)制度。重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)各 類(lèi)科技計(jì)劃、基金、工程等專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的綜合績(jī)效評(píng) 價(jià)。完善考評(píng)機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià) 指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)科 研項(xiàng)目所取得的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考核和 評(píng)價(jià)，提高項(xiàng)目管理水平和資金使用效益。要完善 績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告制度，建立健全信息運(yùn)用和共享機(jī) 制，逐步探索建

44、立面向結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，將績(jī) 效考評(píng)結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要參考依 據(jù)，將科研項(xiàng)目的實(shí)施效率作為預(yù)算和經(jīng)費(fèi)管理的 重要參照“坐標(biāo)系”。5.增強(qiáng)科研項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)和透明度 為防止科技經(jīng)費(fèi)管理中內(nèi)部人交易、暗箱操作、擠占挪用等違法違規(guī)行為的發(fā)生，重要措施之 一就是提高經(jīng)費(fèi)使用和管理的公開(kāi)性和透明度。因此，有必要在科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理中，將經(jīng)費(fèi)評(píng)審、經(jīng) 費(fèi)分配和經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程向公眾公開(kāi)，充分發(fā)揮媒體 與互聯(lián)網(wǎng)的作用，構(gòu)建打破部門(mén)疆界的信息共享平 臺(tái)，提高經(jīng)費(fèi)管理的公開(kāi)性和透明度。此外，還應(yīng)建 立國(guó)家科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算評(píng)審專(zhuān)家?guī)旌皖A(yù)算管理數(shù)據(jù) 庫(kù)。完善專(zhuān)家評(píng)審制度，建立包括技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì) 和財(cái)務(wù)專(zhuān)家在內(nèi)的評(píng)審專(zhuān)家信息庫(kù)，隨機(jī)抽取專(zhuān) 家，確保評(píng)審過(guò)程的公開(kāi)、公平、公正。同時(shí)，針對(duì)重 復(fù)立項(xiàng)、多頭“交賬”的現(xiàn)象，科技部、財(cái)政部、教