論公務(wù)員行政行為與個人行為的區(qū)別

1、論公務(wù)員行政行為與個人行為的區(qū)別摘要 國家公務(wù)員是公務(wù)機關(guān)實施公務(wù)法的具體執(zhí)行者，具有雙重身份和與雙重身份相適應(yīng)的雙重行為。對行政法實施過程中公務(wù)員身份的確定是實現(xiàn)依法行政的重要保證。要正確行使權(quán)利履行義務(wù)，就必須在實際實施行政行為和個人行為時，既要以行政人的身份認真對待行政職責(zé)，防止行政失職，又要以公民正確對待個人行為，避免濫用職權(quán)。 關(guān)鍵詞公務(wù)員 行政行為 個人行為 依法治國 一、公務(wù)員的涵義公務(wù)員是指依照法定方式和程序產(chǎn)生的在中央和地方各級行政機關(guān)中行使國家權(quán)力，執(zhí)行國家公務(wù)的在編人員。英國是公務(wù)員制度的發(fā)源地，“公務(wù)員”一詞也是來源于英文“civil servant”。但各國譯法不一，

2、有的譯為公務(wù)員，有的譯為文官，有的譯為文職官員或一般公職人員。各國公務(wù)員的涵義及其包含的范圍也不一樣。1993年國家公務(wù)員暫行條例頒布實施后，我國“公務(wù)員”從名稱到內(nèi)涵都有了統(tǒng)一規(guī)定。我國公務(wù)員包括各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的人員。 二、公務(wù)員及其職務(wù)關(guān)系（一）行政職務(wù)公務(wù)員之所以能成為公務(wù)員，是因為他擔(dān)任了一定的國家行政職務(wù)。行政職務(wù)是國家職務(wù)的一種，是為了有效地實施國家和社會管理而設(shè)置在各種行政組織中具有法定權(quán)利和義務(wù)的國家公職。它一般由四個要素構(gòu)成：職位、職務(wù)、職權(quán)及職責(zé)。職位是指國家設(shè)置在公務(wù)組織中的位置，每一行政組織都由若干層次和不同等級的職位所構(gòu)成。 職務(wù)是處于某一行政職位上

3、的人，它是處在行政組織某一職位上，擔(dān)任固定任務(wù)的某一行政機關(guān)工作人員的代稱。職權(quán)是公務(wù)員基于職務(wù)所享有的法定權(quán)力，或者說是履行職務(wù)的法定權(quán)力。職責(zé)是公務(wù)員基于職務(wù)所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和責(zé)任。（二）行政行為的認定每個公務(wù)員都具有“公民”與“公務(wù)員”的雙重法律身份，與公務(wù)員的雙重身份相對應(yīng)的是公務(wù)員的雙重行為。當(dāng)公務(wù)員以公民（個人）的身份進行活動時其行為屬于個人行為，其行為的法律效果亦歸屬于其個人；當(dāng)他以國家行政機關(guān)的名義實施行政管理時，其行為屬于行政行為，其行為的法律效果歸屬于其所代表的國家行政機關(guān)。1、國外關(guān)于公務(wù)行為與個人行為的劃分標準（1）按時間劃分。英國早期的公務(wù)法理論以上下班時間劃分公務(wù)員

4、的公務(wù)行為與個人行為。（2）按地域標準劃分。以公務(wù)職權(quán)所覆蓋的地域為標準認定行為人行為的性質(zhì)。（3）按職權(quán)劃分。職權(quán)行為是公務(wù)行為，超出職權(quán)范圍以外的行為屬于個人行為。（4）按名分劃分。即以公務(wù)主體的名義進行活動時，其行為屬于公務(wù)行為，凡不是以公務(wù)主體的名義而是以自己的名義進行活動的其行為屬于個人行為。（5）按行為目的劃分。凡涉及公共利益的行為為公務(wù)行為，凡是為了滿足自己利益所為的行為為個人行為。法國多采用這一主張。2、國內(nèi)關(guān)于行政行為與個人行為的劃分標準一般而言，區(qū)分行政行為和個人行為，以下因素值得考慮：（1）時間要素。公務(wù)員在上班和執(zhí)行任務(wù)期間實施的行為，通常視為行政行為，而在下班和非執(zhí)行

5、任務(wù)期間實施的行為，則通常視為個人行為。（2）名義要素。公務(wù)員的行為是以其所屬的行政主體的名義作出的，通常視為行政行為；非以其所屬的行政主體的名義作出的，通常視為個人行為。（3）公益要素。公務(wù)員的公務(wù)行為涉及公共利益的，同公共事務(wù)有關(guān)的，通常視為行政行為；不涉及公共利益，與公共事務(wù)無關(guān)的，通常視為個人行為。（4）職責(zé)要素。公務(wù)員的行為屬于其職責(zé)范圍的，通常視為行政行為；超出其職責(zé)范圍的，通常視為個人行為。（5）命令要素。公務(wù)員按照法律或者行政首長的命令、指示以及委托實施的行為，通常視為行政行為；無命令和法律根據(jù)行為，通常視為個人行為。（6）公務(wù)標志要素。公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)是佩帶或出示能表明其身份的

6、公務(wù)標志的行為，通常視為行政行為，反之則屬于個人行為3、行政行為的認定行政行為的構(gòu)成必須具備程序要件和實體要件。程序要件是構(gòu)成行政行為必須具備的形式上的條件。在現(xiàn)代行政行為的形式要件包括兩方面：（1）公務(wù)標志。讓人們從外表上分辨出公務(wù)員的身份是至關(guān)重要的，現(xiàn)代大多數(shù)國家都為公務(wù)員配發(fā)了制服，但制服只能讓人區(qū)別是否屬于公務(wù)員，而不能區(qū)別行為時是公民身份還是公務(wù)員身份，譬如面對一個迎面走來的警察，你只能確定他是一名警察，但無法確定他此時是否是在執(zhí)行公務(wù)，因為，公務(wù)員并沒有被限于執(zhí)行公務(wù)時才能穿制服，這樣制服就起不到識別公務(wù)員身份的作用了，為此，公務(wù)法要求公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時還應(yīng)當(dāng)表明其身份。(2)表

7、明身份。表明身份是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)行為時應(yīng)當(dāng)向相對方當(dāng)事人表明或通過動作及公務(wù)標志說明他具有某種公務(wù)職權(quán)并已開始行使公務(wù)職權(quán)的行為，聲明一般應(yīng)當(dāng)向相對人告知其所代表的行政主體的名稱，若以動作或公務(wù)標志表明身份足以達到使相對人相信其代表某行政主體執(zhí)行公務(wù)的程度。以公務(wù)標志及表明身份作為行政行為的形式要件已為我國立法所明確規(guī)定，如我國公務(wù)處罰法第34條規(guī)定，執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件；公共場所衛(wèi)生管理條例第13條規(guī)定：“公共場所監(jiān)督員執(zhí)行任務(wù)時，應(yīng)佩帶證章，出示證件”；植物檢疫條例第3條規(guī)定“植物檢疫人員進入車站、機場、港口、倉庫以及其它有關(guān)場所執(zhí)行植物檢疫任務(wù)

8、，應(yīng)穿著檢疫制服或佩帶檢疫標志”。實體要件是指構(gòu)成行政行為所必須具備的實質(zhì)性要件。由于行政行為是公務(wù)員代表國家行使行政職權(quán)的行為，因此，是否享有行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)成為判斷是否為行政行為的實質(zhì)要件；公務(wù)員的非職權(quán)行為肯定不是行政行為，而在其職權(quán)范圍內(nèi)的行為屬行政行為。公務(wù)員逾越其職權(quán)范圍的行為是行政行為還是個人行為呢?對這一問題的法律回答經(jīng)歷了一個發(fā)展過程，早期不少國家只將公務(wù)員職權(quán)范圍內(nèi)行為作為行政行為，公務(wù)員超越職權(quán)的行為一律屬于私人行為，由公務(wù)員個人承擔(dān)責(zé)任；而現(xiàn)代國家立法上則有條件地承認公務(wù)員表明身份后的越權(quán)行為為行政行為，由國家承擔(dān)由此引起的法律后果，由于并非公務(wù)員所有的越權(quán)行為都屬行政行為

9、，那么，行政法必須解決的是：當(dāng)公務(wù)員的越權(quán)行為超出了怎樣的限度后該行為就不再屬于行政行為了。 三、公務(wù)員的雙重身份所謂公務(wù)員的雙重身份，是指任何一個公務(wù)員，不論其職位的高低和大小，他首先是一個公民，享有其作為一個公民在憲法與法律上規(guī)定的權(quán)利和履行憲法與法律規(guī)定的義務(wù)；但是，作為一個國家公務(wù)員，他又不同于一般的公民，他因為進入公務(wù)員行列而擔(dān)任了公務(wù)公職，就具有了代表國家（通常是以公務(wù)機關(guān)的名義）從事公務(wù)活動的資格，從而也就享有了一般公民所不可能有的公務(wù)職權(quán)，承擔(dān)了一般公民也不可能有的公務(wù)職責(zé)。在行政法上，與這兩種身份對應(yīng)存在的是公務(wù)員的兩種行為，即個人行為和行政行為。在許多情況下，由于公務(wù)員的兩

10、種身份歸諸于一個主體，從而變得難以區(qū)分，但是我們認為區(qū)分公務(wù)員的這兩種身份具有重要意義，因為：第一，區(qū)分公務(wù)員的這兩種身份是確定公務(wù)員的行政行為的需要。一般而言，當(dāng)“公務(wù)員”以公務(wù)員的身份出現(xiàn)時，其所為的行為是行政行為，而他與公務(wù)員身份無關(guān)的行為則多屬于個人行為；第二，區(qū)分公務(wù)員的這兩種身份是公民決定自己態(tài)度和行為的需要。對于公務(wù)員代表行政主體作出的行政行為，相對人有服從的義務(wù)，而對于普通人的命令和行為，人們則沒有服從的義務(wù)；第三，區(qū)分公務(wù)員的這兩種身份是確定責(zé)任歸屬的需要。因為，當(dāng)“公務(wù)員”以公務(wù)員身份出現(xiàn)時，他和行政主體之間存在行政職務(wù)委托關(guān)系，其行為屬于行政行為，所引起的后果也由行政主體

11、承擔(dān)；而當(dāng)他以普通公民的身份出現(xiàn)時，他和行政主體之間不存在行政職務(wù)委托關(guān)系，其行為也屬于個人行為，所引起的后果完全由自己承擔(dān)；第四，確定公務(wù)員的這兩種身份是受害方確定救濟途徑的需要。對“公務(wù)員”以公務(wù)員身份引起的侵害，受害方往往可以通過行政訴訟尋求救濟，而“公務(wù)員”以普通公民身份引起的訴訟，往往是民事或者刑事訴訟，而不是行政訴訟。由于公務(wù)員的特殊性和重要性，實際上公務(wù)員的這兩種身份是不可能截然分開的。比如，當(dāng)普通人在街上撿到錢財之后，如果不交公，一般不會受到什么制裁，而如果該人是公務(wù)員，在街上撿到錢財之后也不交公，則往往會受到公務(wù)處分，即使他不是在執(zhí)行任務(wù)，完全是下班后以私人身份進行的。因為，

12、國家一般都要求公務(wù)員具有高尚的道德情操，能夠更嚴格的要求自己，在社會中起到模范作用。四、公務(wù)員依法行使職權(quán)受保護公務(wù)員依法行使職權(quán)受法律保護，理論上涉及行政優(yōu)益權(quán)和公務(wù)員依法執(zhí)行職務(wù)的權(quán)利。所謂行政優(yōu)益權(quán)就是指國家為確保行政主體有效地行使職權(quán)，履行行政職責(zé)，而賦予其享受各種職務(wù)上或物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格，如先行處置權(quán)、社會協(xié)助權(quán)、推定有效權(quán)等。由于行政主體必須通過具體的公務(wù)員而行動，也就是說，行政主體的行政優(yōu)益權(quán)是通過公務(wù)員的具體行政行為而表現(xiàn)出來的，因而，相對人對于公務(wù)員依法執(zhí)行職務(wù)的行為有協(xié)助和服從的義務(wù)。國家公務(wù)員暫行條例第七條第（二）項也規(guī)定，國家公務(wù)員有獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力的權(quán)利。

13、但是，公務(wù)員并不是在任何時候都享有行政優(yōu)益權(quán)，只有當(dāng)其執(zhí)行公務(wù)時才享有這種權(quán)利，比如有關(guān)法律規(guī)定，對于正在執(zhí)行任務(wù)的警車，其它車輛有回避的義務(wù)，此時，警車享有行政優(yōu)益權(quán)，其他車輛如果故意不回避，很可能會導(dǎo)致對自己不利的后果。但是，這并不意味著對一切警車，其他車輛都有回避的義務(wù)，對于那些沒有執(zhí)行任務(wù)，比如開著兜風(fēng)的警車，其他車輛就沒有回避的義務(wù)，因為，此時，該警車并不享有行政優(yōu)益權(quán)。五、正確劃分行政行為與個人行為，對于依法治國具有重要意義。黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”的目標和要求。國務(wù)院發(fā)布了全面推進依法行政實施綱要，以及7月1日實施的行政許可法，進一步推進了依法行政工作。

14、行政法是國家法律體系中的重要組成部分，是僅次于憲法同刑法、民法一樣的一個基本部門法，是實現(xiàn)國家行政職能的重要手段，也是依法行政的法律依據(jù)和法律保障。具有行政人資格的國家公務(wù)員是行政機關(guān)實施行政法的具體執(zhí)行者，具有雙重身份和與雙重身份相適應(yīng)的雙重行為。對行政法實施過程中公務(wù)員身份的確定是實現(xiàn)依法行政的重要保證。公務(wù)員雙重身份和雙重行為的并存，從理論上講是統(tǒng)一的，但在公務(wù)員的具體活動中卻時常有沖突現(xiàn)象發(fā)生，在一些時候可能發(fā)生交叉、混淆，從而不易辨認其行為是行政行為還是個人行為。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是雙重身份的權(quán)利和義務(wù)不統(tǒng)一。國家公務(wù)員是公務(wù)機關(guān)實施行政法的具體執(zhí)行者，具有雙重身份和與雙重身份相

15、適應(yīng)的雙重行為。公務(wù)員作為公民時享受的某些權(quán)利，在其作為公務(wù)人時就不能享有；作為公民無需承擔(dān)的某些義務(wù)，作為公務(wù)人必須承擔(dān)。二是雙重身份的行為和效果不統(tǒng)一。行政法要求公務(wù)員的雙重身份、雙重行為和雙重效果要統(tǒng)一，但當(dāng)公務(wù)員在活動中把身份與行為交錯時就會出現(xiàn)兩種違法現(xiàn)象，即公務(wù)員以公民身份去對待公務(wù)職責(zé)（行政行為），發(fā)生公務(wù)失職現(xiàn)象；公務(wù)員以行政人的身份去從事個人行為，出現(xiàn)濫用職權(quán)現(xiàn)象。 公務(wù)員具有雙重身份和與其相適應(yīng)的雙重行為，要正確行使權(quán)利履行義務(wù)，就必須在實際實施行政行為和個人行為時，既要以行政人的身份認真對待行政職責(zé)，防止行政失職，又要以公民正確對待個人行為，避免濫用職權(quán)。除了健全法律法規(guī)

16、，完善監(jiān)督機制和管理機制外，作為公務(wù)員自身還應(yīng)必須做到以下幾點：一是認真學(xué)習(xí)法律法規(guī)知識，提高執(zhí)法水平，依法履行公務(wù)職責(zé)；二是公正廉潔，忠于職守。正確運用國家和人民賦予的職權(quán)，公道正派，嚴格要求自己，不以權(quán)謀私；三是遵紀守法，正確對待自己的雙重身份，實施與身份相適應(yīng)的行為。實現(xiàn)雙重身份的權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一，雙重身份的行為和效果統(tǒng)一。 公務(wù)員在以行政人身份實施行政行為時，要嚴格依照法律法規(guī)，準確地反映國家的意志和表達公務(wù)主體的意志，正確行使行政主體賦予的行政職權(quán)和行政優(yōu)益權(quán)等權(quán)利。按照法定程序，客觀公正地作出作為或不作為的具體行政行為，不損害行政相對人的合法權(quán)益和公共利益。同時，必須切實履行行政主體賦予的行政職責(zé)、行政紀律等義務(wù)。不以公民的身份去對待行政職責(zé)和行政行為，發(fā)生行政失職。自覺遵守行政主體的紀律，接受法律監(jiān)督。 公務(wù)員在以公民身份實施個人行為時，正確行使我國憲法以及行政法和民法賦予公民的基本權(quán)利，履行法律規(guī)定公民必須履行的義務(wù)，不以行政人身份去從事個人行為，而出現(xiàn)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、