破產(chǎn)法立法與執(zhí)法問(wèn)題研究之四債權(quán)人利益保護(hù)與破產(chǎn)企業(yè)職工安置

1、破產(chǎn)法立法與執(zhí)法問(wèn)題研究之四：債權(quán)人利益保護(hù)與破產(chǎn)企業(yè)職工安置 作者：王欣新為指導(dǎo)并規(guī)范國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)試點(diǎn)工作，國(guó)務(wù)院于1994年10月25日下發(fā)了關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知（以下簡(jiǎn)稱(chēng)通知）。1997年3月2日，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了國(guó)務(wù)院在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知（以下簡(jiǎn)稱(chēng)補(bǔ)充通知）。兩通知中對(duì)試點(diǎn)城市中破產(chǎn)企業(yè)職工的安置、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)（包括土地使用權(quán)）的處置、銀行貸款損失的處理等破產(chǎn)法實(shí)施中的一些難點(diǎn)作出較為具體的規(guī)定，并特別強(qiáng)調(diào) 指出，實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)必須首先安置好破產(chǎn)企業(yè)職工。由于目前我國(guó)社會(huì)保障制度尚不健全， 國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)的職工安置問(wèn)題已成為制約

2、破產(chǎn)法普遍實(shí)施的難題之一。實(shí)踐中一個(gè)突出的 問(wèn)題是，在破產(chǎn)案件中如何妥善處理職工安置與債權(quán)人權(quán)益保護(hù)間的關(guān)系。國(guó)務(wù)院兩通知規(guī)定，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用，從破產(chǎn)企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得 中撥付。破產(chǎn)企業(yè)以土地使用權(quán)為抵押物的，其轉(zhuǎn)讓所得也應(yīng)首先用于安置職工，不足以支 付的，不足部分從處置無(wú)抵押財(cái)產(chǎn)、抵押財(cái)產(chǎn)所得中依次支付。破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)拍賣(mài)所得安置 職工仍不足的，按照企業(yè)隸屬關(guān)系，由同級(jí)人民政府負(fù)擔(dān)。安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，原則上按照破產(chǎn)企 業(yè)所在試點(diǎn)城市的企業(yè)職工上年平均工資收入的3倍計(jì)算，破產(chǎn)企業(yè)職工自謀職業(yè)的可一次性付給上述安置費(fèi)。破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保

3、險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。破產(chǎn)企業(yè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌的，其離退休費(fèi)、醫(yī)療費(fèi) 由所在試點(diǎn)城市社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分別從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌中支付。沒(méi)有參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌或者養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌不足的，從企 業(yè)土地使用權(quán)出讓所得中支付，處置土地使用權(quán)所得不足以支付的，不足部分從處置無(wú)抵押 財(cái)產(chǎn)、抵押財(cái)產(chǎn)所得中依次支付。企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，職工的生活費(fèi)從破產(chǎn)清算費(fèi)中支付。 兩通知的上述規(guī)定，存在立法越權(quán)、與現(xiàn)行立法沖突、內(nèi)容不合理等問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題如不能 正確解決，將對(duì)我國(guó)破產(chǎn)制度的建立與實(shí)施產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響。破產(chǎn)企業(yè)的職工安置費(fèi)用主要涉及三個(gè)方面：一是職工失

4、業(yè)期間的救濟(jì)費(fèi)用，包括企業(yè)進(jìn)入 破產(chǎn)程序后職工的生活費(fèi)；二是企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)；三是失業(yè)職工再就業(yè) 的安置費(fèi)用。筆者認(rèn)為，依現(xiàn)行立法，職工安置費(fèi)用正確的支付渠道應(yīng)當(dāng)如下： 第一項(xiàng)費(fèi)用根據(jù)我國(guó)早已實(shí)施的國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定，應(yīng)從籌集的待業(yè)保險(xiǎn)金中支付，除企業(yè)欠繳的待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)可從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中撥付外，這部分費(fèi)用不應(yīng)再以任何名目從破產(chǎn) 財(cái)產(chǎn)中支付。如所籌待業(yè)保險(xiǎn)金不足以支付失業(yè)救濟(jì)金，應(yīng)通過(guò)提高企業(yè)繳納標(biāo)準(zhǔn)或政府財(cái) 政補(bǔ)貼的方式解決。至于企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后職工的生活費(fèi)如何支付，應(yīng)視其勞動(dòng)合同是否 解除和發(fā)生在破產(chǎn)宣告前后而定。對(duì)職工發(fā)生在破產(chǎn)宣告前且未解除勞動(dòng)合同時(shí)的費(fèi)用，應(yīng) 由破產(chǎn)企

5、業(yè)支付，即從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中撥付，但其性質(zhì)并不屬于破產(chǎn)清算費(fèi)即破產(chǎn)費(fèi)用；對(duì)職工 在破產(chǎn)宣告前解除勞動(dòng)合同后發(fā)生的生活費(fèi)，以及在破產(chǎn)宣告后勞動(dòng)合同自動(dòng)解除后發(fā)生的 生活費(fèi)，即應(yīng)從待業(yè)保險(xiǎn)金中支付，不應(yīng)納入破產(chǎn)費(fèi)用范圍，從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中撥付。按照破產(chǎn) 法之常理，破產(chǎn)費(fèi)用是指為債權(quán)人共同利益而支出的費(fèi)用，破產(chǎn)法第三十四條對(duì)其范圍作有 明文規(guī)定。而破產(chǎn)企業(yè)職工的生活費(fèi)顯然與債權(quán)人共同利益無(wú)關(guān)，根本不應(yīng)從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中撥 付。第二項(xiàng)費(fèi)用即破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī) 構(gòu)負(fù)責(zé)管理支付。破產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌或雖參加但交費(fèi)不足的， 企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，應(yīng)將其應(yīng)參加交納而

6、未交或欠交的全部保險(xiǎn)費(fèi)用，從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中向上述機(jī)構(gòu)撥 付補(bǔ)足，同時(shí)由上述機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)離退休職工的費(fèi)用支付；破產(chǎn)企業(yè)已參加上述社會(huì)保險(xiǎn)并按時(shí) 足額交納費(fèi)用，或未參加但已足額補(bǔ)交費(fèi)用的，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌不足支付 離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)時(shí)，不足部分不應(yīng)再?gòu)钠飘a(chǎn)財(cái)產(chǎn)中撥付，而應(yīng)由當(dāng)?shù)卣?cái) 政支出。第三項(xiàng)費(fèi)用即破產(chǎn)企業(yè)職工再就業(yè)安置費(fèi)用，包括兩部分：其一是失業(yè)職工的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、生 產(chǎn)自救、職業(yè)介紹等費(fèi)用。對(duì)此國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定中已明確規(guī)定，應(yīng)從待業(yè)保 險(xiǎn)基金中開(kāi)支，故不得再以任何名目從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中扣留撥付。其二是在失業(yè)職工自謀職業(yè)的 情況下，因其不再保留國(guó)有企業(yè)職工身份，不再占用就業(yè)安

7、置費(fèi)用，自行承擔(dān)再就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)， 而發(fā)給其一次性安置費(fèi)。 依破產(chǎn)法規(guī)定，此項(xiàng)安置費(fèi)用既不屬于破產(chǎn)宣告前發(fā)生的破產(chǎn)債權(quán)， 又不屬于破產(chǎn)費(fèi)用，不應(yīng)從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中撥付或清償，按其費(fèi)用性質(zhì)講，應(yīng)從待業(yè)保險(xiǎn)基金中 支付。依國(guó)務(wù)院兩通知規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)用首先從破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中支付， 這一規(guī)定也有不妥之處。目前我國(guó)企業(yè)的土地使用權(quán)分為無(wú)償劃撥取得和有償出讓取得兩種 形式，今后企業(yè)用地將逐步轉(zhuǎn)為出讓取得。根據(jù)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)在未補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金時(shí)不得轉(zhuǎn)讓。城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，不屬于企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，即便是設(shè)定了房地產(chǎn)抵押

8、權(quán)， 只要土地使用權(quán)是劃撥取得，也要先從該房地產(chǎn)處置所得中向國(guó)家扣繳相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地 使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人才可優(yōu)先受償（第十八條、第五十條）。據(jù)此，破產(chǎn)企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)在向社會(huì)拍賣(mài)轉(zhuǎn)為有償出讓土地使用權(quán)后的所得不應(yīng)屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，而是應(yīng)上繳財(cái) 政的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，對(duì)此也可認(rèn)為是國(guó)家將原無(wú)償劃撥給破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)，在企業(yè)終止時(shí) 又無(wú)償收回，另行有償出讓處置。在破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)不足時(shí)，國(guó)家自然有權(quán)將屬于國(guó)家 財(cái)政的破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)處置所得用于此支出，但在安置職工后仍有剩余時(shí)，剩余財(cái)產(chǎn)仍 屬?lài)?guó)有財(cái)產(chǎn)，不是破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。當(dāng)破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)已是通過(guò)交納出讓金有償取得時(shí)，在 處置后的所得必須納入

9、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，用于對(duì)債權(quán)人的清償，不得用于職工安置。而依國(guó)務(wù)院之 規(guī)定，則等于宣告我國(guó)立法明文規(guī)定的土地使用權(quán)有償出讓制度對(duì)破產(chǎn)企業(yè)無(wú)效。依國(guó)務(wù)院兩通知規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)，即使已設(shè)置抵押也要優(yōu)先用于破 產(chǎn)企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷?quán)人。這與我國(guó)擔(dān)保法關(guān)于抵押的規(guī)定完全相違背，實(shí)際等 于用國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)廢止了全國(guó)人大常委會(huì)制訂的法律，宣告抵押制度對(duì)破產(chǎn)企業(yè)無(wú)效， 使債權(quán)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中沒(méi)有任何辦法可以保障其債權(quán)的安全。這種漠視債權(quán)人正當(dāng)權(quán)益的做 法，對(duì)我國(guó)欲建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生非常危險(xiǎn)的破壞作用。國(guó)務(wù)院的通知中還規(guī)定，瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在申請(qǐng)破產(chǎn)前，經(jīng)擁有2/3以上債權(quán)額的債權(quán)人同意，

10、并經(jīng)企業(yè)所在地或市轄區(qū)、縣的人民政府批準(zhǔn)，可以將企業(yè)效益好的部分同企業(yè)分 立，分立后的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照商定的比例承擔(dān)原企業(yè)的債務(wù)。但此規(guī)定也與其他法律規(guī)定有矛 盾之處。如公司法第一百八十七條規(guī)定，公司分立時(shí)應(yīng)編制資產(chǎn)負(fù)債表及財(cái)產(chǎn)清單，在作出 分立決議后10日內(nèi)通知債權(quán)人，并于30日內(nèi)在報(bào)紙上至少公告 3次，債權(quán)人在法定期間內(nèi) 有權(quán)要求公司清償債務(wù)或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，否則公司不得分立。國(guó)務(wù)院的通知無(wú)權(quán)修改全 國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，所以，此項(xiàng)通知至少對(duì)公司型企業(yè)是無(wú)效的。再者，對(duì)瀕臨 破產(chǎn)企業(yè)的分立，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)債權(quán)人利益的保護(hù)，尤其是反對(duì)分立者權(quán)益的保護(hù)（同意者是 自愿承受損失風(fēng)險(xiǎn)）。而國(guó)務(wù)院通知對(duì)

11、此完全未作規(guī)定，對(duì)債務(wù)如何分擔(dān)也未作規(guī)定，這 就可能出現(xiàn)個(gè)別大額債權(quán)人以同意企業(yè)分立為條件，迫使債務(wù)人將其債權(quán)全部轉(zhuǎn)入效益好的 分立企業(yè)，獲取不當(dāng)利益。筆者認(rèn)為，如要執(zhí)行這一規(guī)定，不同意分立者的債權(quán)應(yīng)當(dāng)由效益 好的分立企業(yè)承擔(dān)。國(guó)務(wù)院兩通知的規(guī)定，實(shí)際是將本應(yīng)由政府承擔(dān)的費(fèi)用強(qiáng)制轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔(dān)，完全漠視已 有法律的規(guī)定，漠視債權(quán)人的正當(dāng)權(quán)益。其指導(dǎo)思想不是為解決債的公平清償，在某些方面 甚至公然違背公平清償?shù)脑瓌t（如取消土地使用權(quán)抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)，全部破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)原 則上都可用于職工安置費(fèi)用等），它只是通過(guò)行政干預(yù)（盡管已轉(zhuǎn)化為法規(guī)形式），把破產(chǎn)當(dāng) 作政府解決企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)

12、結(jié)構(gòu)的一種廉價(jià)方式，完全不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的運(yùn)行規(guī)律。在破產(chǎn)法實(shí)施初期，由于社會(huì)配套制度不健全，失業(yè)職工的救濟(jì)與再就業(yè)解決 困難，以適當(dāng)?shù)恼姓深A(yù)、采取某些變通做法，作為破產(chǎn)法平穩(wěn)實(shí)施的潤(rùn)滑劑，并非不 可，對(duì)破產(chǎn)法的施行也能起到一定的促進(jìn)作用。但政府干預(yù)的方向要與破產(chǎn)法的宗旨、原則 相符，力度要適宜，要明確這只是權(quán)宜之計(jì)，不能形成錯(cuò)誤的運(yùn)行定勢(shì)，否則，必將對(duì)未來(lái) 破產(chǎn)法的正確修訂、實(shí)施產(chǎn)生不利影響。所以，國(guó)務(wù)院的兩通知必須加以修改。如前所述， 國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)，是政府行政干預(yù)固守的最后一關(guān)，必須在此環(huán)節(jié)也割斷國(guó)家的不正當(dāng)行政 干預(yù)，才可能真正培育起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立法律地位。債的實(shí)現(xiàn)與否影響到

13、其切身利益， 社會(huì)才會(huì)真正產(chǎn)生對(duì)破產(chǎn)法的迫切需要。從這個(gè)意義上講，破產(chǎn)法的真正實(shí)施是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩 序最終基本確立的重要標(biāo)志之一。出師表兩漢：諸葛亮先帝創(chuàng)業(yè)未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此誠(chéng)危急存亡之秋也。然侍衛(wèi)之臣不懈于內(nèi)，忠志之士忘身于外者，蓋追先帝之殊遇，欲報(bào)之于陛下也。誠(chéng)宜開(kāi)張圣聽(tīng)，以光先帝遺德，恢弘志士之氣，不宜妄自菲薄，引喻失義，以塞忠諫之路也。宮中府中，俱為一體；陟罰臧否，不宜異同。若有作奸犯科及為忠善者，宜付有司論其刑賞，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使內(nèi)外異法也。侍中、侍郎郭攸之、費(fèi)祎、董允等，此皆良實(shí)，志慮忠純，是以先帝簡(jiǎn)拔以遺陛下：愚 以為宮中之事，事無(wú)大小，悉以咨之，然后施行，必能裨補(bǔ)闕漏，有所廣益。將軍向?qū)櫍孕惺缇?，曉暢軍事，試用于昔日，先帝稱(chēng)之曰能”，是以眾議舉寵為督:愚以為營(yíng)中之事，悉以咨之，必能使行陣和睦，優(yōu)劣得所。親賢臣，遠(yuǎn)小人，此先漢所以興隆也；親小人，遠(yuǎn)賢臣，此后漢所以?xún)A頹也。先帝在時(shí)，每與臣論此事，未嘗不嘆息痛恨于桓、靈也。侍中、尚書(shū)、長(zhǎng)史、參軍，此悉貞良死節(jié)之臣，愿陛下親之、信之，則漢室之隆，可計(jì)日而待也H臣本布衣，躬耕于南陽(yáng)，茍全性命于亂世，不求聞達(dá)于諸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顧臣于草廬之中，咨臣以當(dāng)世之事，由是感激，遂許先帝以驅(qū)馳。后值傾覆，受任于敗軍之際，奉命于危難之間，爾來(lái)二十有一年矣。先帝知臣謹(jǐn)慎，故臨崩寄臣以大事也