城鎮(zhèn)化不能以剝奪農(nóng)民土地為目的

1、城鎮(zhèn)化不能以剝奪農(nóng)民土地為目的編者按：3月25日，遲福林在發(fā)展中國論壇做題為人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與發(fā)展演講，提出中國應(yīng)由規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，人口城鎮(zhèn)化要著力解決農(nóng)民工市民化和中產(chǎn)階層的擴(kuò)大。同時(shí)，城鎮(zhèn)化應(yīng)該尊重農(nóng)民意愿，不能以奪取農(nóng)民土地為城鎮(zhèn)化目標(biāo)。遲福林表示，城鎮(zhèn)化過程中要進(jìn)行配套的分配方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)保障建設(shè)，以及相關(guān)體制改革，尤其是戶籍制度以及行政區(qū)劃體制，“城市的發(fā)展有自己的規(guī)律，完全套用行政級(jí)別和行政強(qiáng)迫的城鎮(zhèn)化是束縛發(fā)展，我反對(duì)行政強(qiáng)迫推動(dòng)城鎮(zhèn)化?！边t福林，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長。1986年-1987年在中央政治體制改革研討小組辦公室工作；

2、1988年-1993年任海南省委政策研究室和海南省體制改革辦公室的主要負(fù)責(zé)人。編輯：周東旭以下為演講實(shí)錄城鎮(zhèn)化背景：中國改變?cè)鲩L方式的新路徑謝謝到場的各位，今天下午很高興在這和在座各位一起就城鎮(zhèn)化做一個(gè)討論。前不久我剛剛參加全國兩會(huì)，從兩會(huì)到現(xiàn)在，城鎮(zhèn)化是國內(nèi)外熱議的話題。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨在幾年前講過一句話，他認(rèn)為影響21世紀(jì)進(jìn)程的兩件大事，一是中國的城鎮(zhèn)化，一是美國的高科技。我們的城鎮(zhèn)化已經(jīng)快速發(fā)展，去年達(dá)到52.6%。一方面大家都在講，李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是中國最大的潛力。另一方面，城鎮(zhèn)化又面臨三大問題，第一，環(huán)境問題，比如北京的霧霾，這樣的城鎮(zhèn)化還能持續(xù)下去嗎？第二，越來

3、越突出的房價(jià)問題，年輕人有沒有能力面對(duì)日益上漲的住房價(jià)格。第三，城市交通問題等等。怎么發(fā)展城鎮(zhèn)化？過去中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)很快，現(xiàn)在還有必要再強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化嗎？到底為什么會(huì)在這個(gè)時(shí)候強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化？背景何在？為什么李克強(qiáng)說城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)內(nèi)需的最大潛力？我先給大家介紹一點(diǎn)情況。2008年以來到現(xiàn)在，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面看，國際國內(nèi)發(fā)生兩個(gè)大的變化，一個(gè)大的變化是中國經(jīng)濟(jì)主要是出口導(dǎo)向，而歐美市場又發(fā)生重大變化。從2008年金融危機(jī)到現(xiàn)在，可能未來5-10年，歐美市場萎縮的情況難以改變。外國市場的縮小是中長期趨勢。第二，國內(nèi)發(fā)生很大變化，我們過去長期以來依靠投資拉動(dòng)增長方式，現(xiàn)在遇到巨大困難。投資拉動(dòng)型增長造成產(chǎn)

4、能過剩，能源消耗過大，以至產(chǎn)生類似北京霧霾的資源環(huán)境狀況，已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度，影響到民眾日常生活和生命健康。在這種情況，有人唱衰中國，說中國未來2-3年，最多3-5年，經(jīng)濟(jì)就會(huì)遇到大問題，這種唱衰還是很有市場的。到底中國未來的5-10年，有多大的發(fā)展空間？能不能在內(nèi)外環(huán)境變化下，找到一個(gè)新的發(fā)展路徑？在這樣一個(gè)情況下，提出了城鎮(zhèn)化，尤其是人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化前途：未來10年可帶動(dòng)百萬億內(nèi)需我們的城鎮(zhèn)化還處在快速增長中，按照一般發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化率在30%到70%是快速增長時(shí)期。另外，從國際經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)進(jìn)入中后期，城鎮(zhèn)化一般都不低于60%，而中國現(xiàn)在只有52.6%，也就是說至少還有將近20個(gè)百分

5、點(diǎn)的增長空間，至少還有10-15年的較快發(fā)展。到2020年，我們的人口城鎮(zhèn)化率不能少于50%，搞改革開放40多年，如果人口城鎮(zhèn)化率還不到50%，這個(gè)很說不過去。但問題關(guān)鍵恐怕還不在于此。關(guān)鍵在于中國城鎮(zhèn)化，尤其是人口城鎮(zhèn)化，能不能夠支撐中國經(jīng)濟(jì)未來十年左右7%-8%的增速，從而對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的再平衡作出重大貢獻(xiàn)。能不能？我給大家介紹幾個(gè)數(shù)字，首先，城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的消費(fèi)需求。估計(jì)到2020年，中國將取代美國成為世界第一大消費(fèi)國，如果人口城鎮(zhèn)化每年有1-1.2百分點(diǎn)的增長，那么三年以后，到2015、2016年，消費(fèi)總量可能會(huì)達(dá)到32萬億，到2020年，消費(fèi)總量將達(dá)到45-50萬億，也就成為世界第一大

6、消費(fèi)國。世界最大的咨詢公司麥肯錫去年做了一個(gè)報(bào)告，統(tǒng)計(jì)出中國現(xiàn)在的醫(yī)療市場大概3000多億美元的消費(fèi)量，他們做出預(yù)測，到2020年中國醫(yī)療市場將高達(dá)1萬億美金消費(fèi)量，也就是未來8年中國醫(yī)療市場翻兩番。為什么現(xiàn)在很多服務(wù)業(yè)要進(jìn)入中國，就是看到這樣一個(gè)巨大的市場和需求。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理，人均GDP到5000美元后，消費(fèi)會(huì)快速釋放和增長，但從現(xiàn)實(shí)來看，更重要的是城市消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。在座有很多老同志，以前家庭的消費(fèi)是什么？現(xiàn)在除了住房是很大負(fù)擔(dān)，恐怕另外兩項(xiàng)主要支出，一是為孫子、孫女教育，上一個(gè)好的幼兒園都要花很多錢，另一個(gè)是醫(yī)療，也就是從過去物質(zhì)型消費(fèi)為主，變成服務(wù)型消費(fèi)為主，消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生

7、巨大變化。其次，城鎮(zhèn)化有帶動(dòng)中國的巨大投資需求。到2020年，未來10年左右，如果農(nóng)民工市民化可以初步得到解決，現(xiàn)在城里有2.6億農(nóng)民工，加上每年城鎮(zhèn)化提高一個(gè)百分點(diǎn)，將近1300萬從農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，總共將近4億。一個(gè)農(nóng)民工成為市民的配套基礎(chǔ)設(shè)施按最低10萬元計(jì)算，4億農(nóng)民工也就是40萬億。將消費(fèi)需求與投資需求結(jié)合起來，人口城鎮(zhèn)化在未來的8-10年將給中國帶來百萬億的需求。在目前世界經(jīng)濟(jì)低迷的狀態(tài)下，在中國處在轉(zhuǎn)型過程中，可以說百萬億的內(nèi)需應(yīng)當(dāng)是未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大潛力。城鎮(zhèn)化困境：要尊重農(nóng)民意愿而不是剝奪其土地城鎮(zhèn)化確實(shí)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大潛力?，F(xiàn)在的規(guī)模城鎮(zhèn)化是一個(gè)主要的問題，為

8、了規(guī)模，拼命做大城市，北京現(xiàn)在兩千多萬常住人口，兩千多萬噸煤的消費(fèi)，近六百萬輛汽車的消費(fèi)，給城市帶來一系列矛盾。另外，大家也有擔(dān)心，城鎮(zhèn)化不能就靠土地，靠提高房價(jià)?，F(xiàn)在情況發(fā)生變化，我們渴望高質(zhì)量的城市化，既要解決城市環(huán)境污染、房價(jià)居高不下等問題，更重要的是城鎮(zhèn)化能不能在推動(dòng)中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中，發(fā)揮重大作用。直到現(xiàn)在，我還是堅(jiān)持這樣一個(gè)觀點(diǎn)，城鎮(zhèn)化是以產(chǎn)業(yè)為支撐的城鎮(zhèn)化，這話一點(diǎn)都不假，沒有產(chǎn)業(yè)就變成“空城”；反過來，也要說另外一句話，沒有人口做支撐，如果像過去一樣靠重化工業(yè)支撐城市，比如前些年用一個(gè)鋼廠帶動(dòng)一個(gè)城市，這種情況能繼續(xù)下去嗎？由于過去投資主導(dǎo)型的增長方式，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率是52.6%

9、，而服務(wù)業(yè)還徘徊在40%到43%左右，都與過去的方針有關(guān)系。人口城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定規(guī)模，必然要求城市盡快形成以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)人在城市生活中的需求，而且對(duì)現(xiàn)有工業(yè)結(jié)構(gòu)提出要求，比如提倡低碳。同時(shí)，我也不主張大資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭奪土地，我到墨西哥參觀，墨西哥大資本進(jìn)軍土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，和政府勾結(jié)，可以享受各種免稅優(yōu)惠，最后的好處不是由農(nóng)民享有，而是落在農(nóng)業(yè)資本家身上。我想這樣的東西很難有潛力。資本下鄉(xiāng)應(yīng)該更多是建設(shè)農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，比如流通、運(yùn)輸、包裝、加工等，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，而不是拿錢與農(nóng)民爭奪土地。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民社區(qū)化可能是未來農(nóng)村發(fā)展的大方向，而不是簡單為了農(nóng)村土地，把農(nóng)民

10、趕到樓上，這并不是一個(gè)好的辦法，我不贊成?？傊欢ㄒ槕?yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢，一定要尊重農(nóng)民意愿，一定要在保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，而不是以剝奪農(nóng)民土地為目的的城鎮(zhèn)化，這種城鎮(zhèn)化搞來搞去肯定會(huì)搞歪。農(nóng)民的市民化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，也是農(nóng)民自我選擇的過程。從中國情況看，不可能消滅農(nóng)民，也不可能走歐美的道路，在一定時(shí)期我們不可能達(dá)到80%或90%的城鎮(zhèn)化，到65%或70%可能是我們比較高的點(diǎn)，中國國情與歐美有很大不一樣。中國保留30%左右的人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可能是比較合理的一個(gè)格局。中國農(nóng)村發(fā)展走不了歐美模式，幾千畝地一起經(jīng)營，大企業(yè)、大項(xiàng)目進(jìn)農(nóng)村未必好。關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化：建議五年解決農(nóng)民工市民化和流動(dòng)人

11、口城鎮(zhèn)化發(fā)展的好壞和衡量的標(biāo)準(zhǔn)，就在于能不能從規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在最大的問題，就是未來五到十年能不能夠解決好人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。舉一個(gè)例子，2012年我國名義城鎮(zhèn)化是52.6%，但人口城鎮(zhèn)化只有35%左右，也就是說人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于名義上的城鎮(zhèn)化。2020年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%到65%，是有可能的。問題在于，那時(shí)中國的人口城鎮(zhèn)化率到底有多少？如果人口城鎮(zhèn)化率仍然滯后于名義城鎮(zhèn)化率15到20個(gè)百分點(diǎn)，無論怎么做都是不成功的城鎮(zhèn)化，是不適合人發(fā)展的城鎮(zhèn)化。我建議到2020年中國人口城鎮(zhèn)化率應(yīng)該不低于50%，每年以1.5個(gè)百分點(diǎn)為基數(shù)，經(jīng)過8年左右時(shí)間，初步接近名義城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化要

12、以人口城鎮(zhèn)化作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。有沒有可能？可能性相當(dāng)大，而且也很現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)條件就是農(nóng)民工市民化。有關(guān)方面提出來，十年左右初步解決農(nóng)民工市民化問題。我在不同場合對(duì)此發(fā)表見解，認(rèn)為規(guī)劃落后于現(xiàn)實(shí)生活需求，是不可取的。有人說，老師，你太樂觀了。不是樂觀不樂觀的問題，現(xiàn)在農(nóng)民工的主體已經(jīng)發(fā)生變化，80后農(nóng)民工占70%左右，而未來十年，2000年后出生的孩子將成為農(nóng)民工主體，他們的受教育程度，對(duì)城市生活的向往，他們對(duì)生活的追求，使得他們大部分不可能回到農(nóng)村，難道十年之后才開始市民化嗎？我看在座的年輕人，再過十年有的就可以“造反”了。這是人權(quán)問題，為什么我也在城市接受教育、工作，就是第四代、第五代農(nóng)民工

13、？隨著農(nóng)民工主體的變化，以及社會(huì)發(fā)展，歷史不可能再給我們留下十年、二十年解決所謂農(nóng)民工問題。我有一個(gè)10歲的女兒，她經(jīng)常問我一些最基本問題，比如，爸爸你當(dāng)政協(xié)委員投誰的票，為什么必須要投他的票?，F(xiàn)在的孩子與我們當(dāng)時(shí)的教育有很大不同，選班長完全是真實(shí)公開競選。另外，我們也有現(xiàn)實(shí)條件來解決農(nóng)民工問題，或者多方面來解決這些問題。隨著改革開放30多年的發(fā)展，財(cái)政收入高達(dá)近12萬億。我記得改革開放的1978、1979年，財(cái)政收入只有1千億，當(dāng)時(shí)很多人說經(jīng)過5到10年，如果財(cái)政能夠達(dá)到3千億，就能解決城里的很多事情。而現(xiàn)在到了近12萬億，去年教育支出占GDP比重剛剛達(dá)到4%，接近世界的一般水平。雖然人口很

14、多，但應(yīng)該說初步具備這個(gè)條件。我的建議是三年左右解決有條件的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，無非是北京的條件可能比中小城市條件嚴(yán)格一點(diǎn)，不同城市根據(jù)不同條件可以不一樣；五年左右把農(nóng)民工市民化和流動(dòng)人口解決，由此消滅“農(nóng)民工”三個(gè)字，實(shí)現(xiàn)中國流通人口管理制度。居民流動(dòng)不再是警察管的事，而是民政服務(wù)的對(duì)象；住房居住問題不再是警察作為控制的手段，而是城市給居民提供服務(wù)的機(jī)會(huì)。如果我們能夠把農(nóng)民工一部分市民化，一部分作為流動(dòng)人口，那么，城市管理方式必然發(fā)生重大變化。人口城鎮(zhèn)化的主要標(biāo)志是中產(chǎn)階層或者說中等收入群體的擴(kuò)大。中共十八大正式提出2020年城鄉(xiāng)居民收入倍增，問題在于現(xiàn)在人口中只有23%左右是中等收入群體，大

15、部分是低收入群體，如果到2020年還是收入差距擴(kuò)大基礎(chǔ)上的倍增，那么倍增也沒有多大實(shí)際意義。第一，不會(huì)形成中產(chǎn)階層為主的消費(fèi)群體；第二，不會(huì)形成一個(gè)橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)。只有中產(chǎn)階層或者叫中等收入群體占比較大的比重，才能表明消費(fèi)群體的穩(wěn)定，因?yàn)橹械仁杖肴后w是消費(fèi)主力軍，是消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)者。同時(shí)，橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成，也是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)；第三，中產(chǎn)階級(jí)需要更多的功能產(chǎn)品，更需要公共信息和公共參與。過去由投資拉動(dòng)型增長模式帶來的城鎮(zhèn)化，使得低收入群體占大頭，貧富差距比較突出，未來十年隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，如果到2020年中等收入群體能達(dá)到40%左右，從3億增長到6億，對(duì)于中國消費(fèi)市場的擴(kuò)大和穩(wěn)定，對(duì)中國社

16、會(huì)結(jié)構(gòu)，對(duì)中國走向共同富裕都有絕對(duì)性的意義，當(dāng)然，這么龐大的一個(gè)群體也是拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長的主體。如何實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化：3-5年有條件放開大中城市戶籍是大勢所趨人口城鎮(zhèn)化過程取決于三件事：第一，社會(huì)分配能不能破題，怎么破題。我?guī)啄昵疤岢鰪膰粌?yōu)先走向民富優(yōu)先，過去中國很窮，需要通過政府動(dòng)員，迅速把國家經(jīng)濟(jì)總量做大，這個(gè)目標(biāo)我們做到了，那么現(xiàn)在要實(shí)現(xiàn)投資驅(qū)動(dòng)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，建立一個(gè)穩(wěn)定的利益結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，靠什么？靠藏富于民，多數(shù)人或者相當(dāng)一部分人成為中產(chǎn)階層才能夠保持穩(wěn)定消費(fèi)主體以及社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也才能支撐消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型增長，公平發(fā)展以及社會(huì)進(jìn)步。民富優(yōu)先是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求，如果還是本著過去集中力

17、量把國家總量做大的思路，并不適合下一步發(fā)展大趨勢。第二，城鎮(zhèn)化毫無疑問取決于中國社會(huì)保障體系的建設(shè)。比如養(yǎng)老問題，20年以后中國的老年人口大概接近歐洲的主要國家，一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)保障體系，既對(duì)消費(fèi)有明顯拉動(dòng)作用，養(yǎng)老有保障當(dāng)然就敢去消費(fèi)，如果不知道20年后會(huì)是什么狀況，就不敢消費(fèi)。社會(huì)保障體系建設(shè)也就是說要建設(shè)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。第三，上面談的所有這些事情都取決于改革的突破，也就是說人口城鎮(zhèn)化問題更多涉及到中國的體制和技術(shù)創(chuàng)新。我列出4條：（1）戶籍制度改革。我的看法是在未來2、3年尤其中小城市的戶籍制度改革可能基本會(huì)放開；3到5年有條件放開大中城市戶籍是大勢所趨。（2）基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。（3

18、）土地制度改革。我們1996年已經(jīng)向中央建議，賦予農(nóng)民長期被保障的土地使用權(quán)，這種權(quán)利是物權(quán)，而不是債權(quán)，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)農(nóng)村土地管理法起草的領(lǐng)導(dǎo)十分贊成。只有把農(nóng)民的土地使用權(quán)物權(quán)化，受物權(quán)法保護(hù)，才能夠成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。很遺憾后來立法也沒有寫上。1998年中共十五屆三中全會(huì)把賦予農(nóng)民長期土地使用權(quán)作為大副標(biāo)題寫進(jìn)去，但是沒有在法律層面解決土地使用權(quán)是什么權(quán)利。也就導(dǎo)致現(xiàn)在征用農(nóng)村土地時(shí)，農(nóng)民不能做為主體參與談判。農(nóng)民祖祖輩輩的房子到現(xiàn)在沒有產(chǎn)權(quán)證，為什么？就是不承認(rèn)土地使用權(quán)是物權(quán)?，F(xiàn)在農(nóng)村土地的最大問題就是要把土地使用權(quán)物權(quán)化，修改物權(quán)法。這樣，農(nóng)民進(jìn)到城里，不是拿土地?fù)Q社保，而是自己的土地

19、可以抵押也可以轉(zhuǎn)移給別人，然后帶著一份財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，買不起房可以租房，而不是輕飄飄的進(jìn)到城里來。（4）與之相關(guān)，還有很多其他問題，比如財(cái)稅體制，中央與地方的財(cái)稅關(guān)系不改變，地方政府怎么辦？也就是土地財(cái)政，我聽到一個(gè)例子，香港全年土地拍賣好像是145億港幣，而浙江一個(gè)縣去年土地拍賣就143個(gè)億。此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出向地方放權(quán)，加大轉(zhuǎn)移支付力度。未來中央與地方關(guān)系面臨的重大調(diào)整，從經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向型向公共服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變過程中最大的問題是中央與地方財(cái)稅關(guān)系，財(cái)稅關(guān)系不改變，很多地方為解決地方財(cái)政還會(huì)拼命實(shí)行土地財(cái)政。另外，中國城鎮(zhèn)化毫無疑問涉及到行政區(qū)劃體制調(diào)整，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化基本是行政主導(dǎo)的有級(jí)別的城鎮(zhèn)化，城市就是城市，但我們一定要分縣一級(jí)、地一級(jí)和市一級(jí)。十年前義烏就可以算得上是一個(gè)中等城市，但因?yàn)樗墙鹑A地區(qū)的一個(gè)縣級(jí)市，發(fā)展就受到行政區(qū)劃體制的極大制約。比如一個(gè)10萬人