美國的存款保險制度

1、美國是當今世界建立存款保險制度最早、運行機制最為完善的國家。聯(lián)邦存款保險公司FDIC(Federal Deposit Insurance Corporation 熏 以下簡稱FDIC)成立迄今7 2年來，歷經(jīng)金融危機與來自各方面的挑戰(zhàn)，成功地維 護了美國銀行體系的安全與穩(wěn)定， 保持了公眾對金融行業(yè)的信心， 也使美國金融霸主的地位 得到了鞏固和加強。一、美國存款保險制度的建立與完善成立于1 9 3 3年的FDIC,總部設在華盛頓，目前在全美設有6個大區(qū)辦事處和80個分區(qū)辦事機構。 其中，大區(qū)辦事處向總部負責，分區(qū)辦事機構向大區(qū)辦事處負責。 它們按照 國會法案,在全美境內為銀行和存款機構提供存款保

2、險。美國存款保險制度在成立后的72年中, 不斷改進并日臻完善。 20世紀80年代及90年 代初,美國銀行業(yè)和儲貸協(xié)會爆發(fā)了大規(guī)模危機, 這場危機不僅暴露出銀行體系的脆弱性和 美國金融監(jiān)管的不足, 而且事后分析發(fā)現(xiàn)由存款保險機構制約權力的缺乏所引發(fā)的道德風險 也是導致這次危機的主要原因之一。 美國開始意識到銀行監(jiān)管體制及存款保險制度方面的缺 陷,隨開始對存款保險制度進行改革, 賦予存款保險公司以更大的權力。 其主要的改進措施 包括：擴大FDIC的援助方式、限制實行大銀行不能倒閉政策、弓I入立即糾正機制和實行風險差別費率制度。FDIC成立之時具有重組和經(jīng)營破產(chǎn)銀行的權利與代替破產(chǎn)銀行理賠的責任，但

3、處理內容與方式都較為單一, 后逐漸嘗試新的處理方式, 如1968年首次采用收購與承擔方式處理 破產(chǎn)銀行。 1982年以前存款保險機構應付銀行倒閉的權力受到限制,面對20世紀80年代存款機構尤其是儲貸協(xié)會倒閉率增長問題, 存款保險機構幾乎束手無策。 1982年通 過的加恩圣杰爾曼存款機構法 加強了存款保險機構應付銀行倒閉的權力。 1987 年平等競爭法賦予存款保險機構更大的權力,允許對有倒閉危險的銀行進行收購。由于大銀行倒閉時對整個金融業(yè)的打擊甚于中小銀行倒閉,所以美國一直實行“大而不倒的政策，如1 9 8 4年對大陸伊利諾斯銀行的救助即為典型一例。19 9 1年聯(lián)邦存款保險公司改進法？穴下簡稱

4、改進法？雪對此政策的實施實行了限制，即FDIC需運用最 低成本法關閉破產(chǎn)銀行。 對確實會對經(jīng)濟狀況或金融穩(wěn)定有嚴重負面影響的大銀行,如需對其實行不倒閉政策，必須得到聯(lián)邦儲備理事會和FDIC董事會成員2/3多數(shù)票贊成和財 政部部長的同意。對于在處理銀行危機中監(jiān)管機構延遲關閉, 造成處理成本增大的問題, 1991年的 改進 法引入立即糾正措施， 要求在銀行陷入困境時， FDIC應更早和更有力地進行干預。立 即糾正措施的目的不是賦予FDIC關閉金融機構的權限，而是使其作為保險人， 有責任和義務了解投保金融機構的狀況,督促需要被關閉的金融機構盡早關閉。近年來, 針對有關方面提出的存款保險由兩個定價不同

5、的基金提供,使同一風險的基金支付不同； 定價不能有效反映風險； 在經(jīng)濟困難期收費反而更高； 保險覆蓋未與通貨膨脹掛鉤等 不足與缺陷，F(xiàn)DIC又提出了改革方案：將銀行保險基金B(yǎng)IF(BankInsurance Fund)與儲蓄協(xié)會保險基金SAIF?穴Savings Association Insurance Fund ?雪合并,改變存款保險由兩個定價不同的基金提供的現(xiàn)狀；通過建立目標基金，消除費率的劇烈波動；存保覆蓋水平應與通貨膨脹掛鉤， 以保 持真實覆蓋水平不變等。目前，這些改革方案已經(jīng)國會審議通過。二、美國存款保險制度的主要經(jīng)驗美國聯(lián)邦存款保險公司7 2年來的運作實踐證明，存款保險制度的設計

6、應是一種付款箱”、“最小成本 ”和“風險最小化 ”的混合模式。這一模式是一種成功的模式，基本上實現(xiàn)了維護金 融系統(tǒng)的穩(wěn)定和保持公眾信心的目標。(一)FDIC的成功運作離不開有效的外部支持一個有效的外部支持系統(tǒng)是存款保險公司充分發(fā)揮作用的必要條件。健全的法律支持為FDIC的成立、運行、改革、發(fā)展營造了可靠的法制保障；包括FRE(FederalReserve Bank) 聯(lián)邦儲備銀行、 OCC ?穴0彳 fice of the Comp troller of the Currency ?雪貨幣監(jiān)理署、OTS ?穴0彳 fice of Thrift Supervision ?雪儲貸機構監(jiān)管辦公室在內

7、的監(jiān)管機構對銀 行業(yè)強有力的監(jiān)管，為FDIC提供了一個可持續(xù)發(fā)展的低風險低成本環(huán)境；消費者所受的金融安全教育及普遍具有的風險意識為存款保險的政策實施提供了良好的市場基礎。1. 完善的法律保障。FDIC從成立到后來的改革，每一步都由法律進行規(guī)范并提供支持。1 9 3 3年的銀行法 格拉斯一斯蒂格爾法案創(chuàng)立了 FDIC, 對其職能和組織做了詳盡 的規(guī)定；1 9 5 0年的聯(lián)邦存款保險法案 賦予了 FDIC更加廣泛的權利去實現(xiàn)其處置 金融機構的目標；在應對八九十年代的銀行危機中，F(xiàn)DIC進行了改革， 國會也因此頒布了一系列法律法規(guī)。2. 有效的銀行監(jiān)管。美國實行雙重銀行體系,既有在聯(lián)邦注冊的銀行機構

8、,也有在各州注冊的存款機構。除聯(lián)邦層次有美聯(lián)儲？穴FRB ?雪、貨幣監(jiān)理署？穴OCC ?雪、儲貸機構監(jiān)管辦公室?XOTS ?雪和FDIC等銀行監(jiān)管機構外，每個州還都有各自州政府的銀行監(jiān)管機構。對銀行和儲貸機構以及控股公司的監(jiān)管如下圖所示：為了約束銀行業(yè)的高風險活動, 各監(jiān)管機構不僅對銀行實行嚴格的現(xiàn)場監(jiān)管, 同時也開展高 密度的非現(xiàn)場監(jiān)管。無論是現(xiàn)場監(jiān)管還是非現(xiàn)場監(jiān)管, 均需以銀行經(jīng)營風險為導向展開。 特別是在經(jīng)歷了20世 紀八九十年代的銀行危機后, 對銀行的監(jiān)管更加仔細嚴格, 采用了基于風險的資本要求、 強 化會計準則、提高透明度,進行頻繁徹底的檢查措施,如果沒有足夠的資本,存款機構甚至 將

9、被強制關閉。FDIC為所有銀行機構提供保險，負責銀行體系的安全， 但它本身并不是所有銀行類機構的主監(jiān)管者。因此，國會授權必要時FDIC有權對所有金融機構進行特別檢查，以評估它們對存款保險基金所造成的風險。 由此可見, 美國傘型監(jiān)管體制的基本特征正在于各監(jiān)管機 構既有分工又緊密合作, 共同對銀行體系實行嚴格有效的監(jiān)管。 通過提高行業(yè)資本水平, 控 制銀行從事高風險性投資的行為, 保證了整個行業(yè)的資本水平一般足以抵御風險, 這不僅抵 消了存款保險本身所固有的道德風險和逆向選擇等不利因素,也為存款保險的有效運作提供了一個低成本的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。3 公眾良好的存款保險意識。20世紀30年代建立存款保險

10、制度時，要讓業(yè)界、公眾、甚至是政府接受存款保險的概念，并非易事。在短期內需要籌集到巨額的保險基金，提高存款保險機構在公眾中的可信度，穩(wěn)定公眾對銀行業(yè)的信心，也面臨許多困難。盡管最初關于是否建立存款保險制度的爭論比較激烈，政府主管部門甚至羅斯福都不是立即表示贊同，但面對危機中大面積的銀行倒閉和銀行擠提等觸目驚心的事實以及商業(yè)存貸機構的強烈要求， 政策制定者們很快意識到存款保險制度建立的必要性，并給予大力支持。美國聯(lián)邦儲備銀行和財政部都向FDIC提供了首批資金。制度迅速、有效地建立顯示了當局的決心，也使公眾從一開始就較快地接受存款保險。在美國存款保險制度建立之后，F(xiàn)DIC也非常重視對公眾的教育和引

11、導。FDIC內設有消費者保護與銀行監(jiān)管部， 其中一項主要職責是負責對公眾進行金融安全知識教育，并建立了教育、宣傳等多種與公眾加強溝通的渠道：為非金融業(yè)人士開辦精明理財”課程，提高普通公眾對銀行業(yè)務和理財業(yè)務的認識；撰寫介紹FDIC的小冊子，向公眾普及FDIC提供保險的重要性和 受保存款”、保險限額”等保險基本常識。以上舉措培養(yǎng)了公眾在選擇銀 行時的風險甄別意識和面臨銀行破產(chǎn)時應具有的存款保險意識，避免銀行出現(xiàn)問題時公眾的恐慌和擠兌，從而有利于金融穩(wěn)定。（二） FDIC的成功運作與其良好的制度設計密不可分FDIC是典型的政府存款保險模式，通過70多年來的不斷改革發(fā)展，F(xiàn)DIC已經(jīng)形成了比較完善的

12、制度體系。 在美國，高達9 9%的存款賬戶受到保險，也就是說，除了私募性 質的存款不予保險外，F(xiàn)DIC的保險覆蓋面幾乎包括了所有的銀行及存款類金融機構，這也是其可以監(jiān)管檢查的范圍。1. 明確的制度目標與較大的保險覆蓋面。FDIC的首要目標是保護小額存款人利益，增強公眾對銀行體系的信心，維護金融穩(wěn)定。因此，F(xiàn)DIC要求所有聯(lián)儲會員、聯(lián)邦特許商業(yè)銀行和儲貸機構及部分州特許銀行加入存款保險，許多州的金融管理當局也要求本州的州特許存款機構參加保險。 并且在銀行業(yè)的市場準入過程中，監(jiān)管當局一致的行為讓經(jīng)營者意識到即使擁有監(jiān)管部門發(fā)給的營業(yè)執(zhí)照，但如果沒有FDIC的許可證，該機構仍不能正常營業(yè)。2. 有針

13、對性監(jiān)管與規(guī)范的監(jiān)管程序。 作為保險人，F(xiàn)DIC負責所有參保金融機構的安全，也是美國銀行業(yè)的主要監(jiān)管者之一。所有駱駝評級為3-5的參保金融機構都被FDIC歸為重點關注的問題金融機構， 其主監(jiān)管者需要與FDIC起對它們進行聯(lián)合監(jiān)管。為準確掌握所有受保金融機構的風險狀況并由此判斷對存款保險基金的潛在威脅，F(xiàn)DIC采取了許多強有力的監(jiān)管措施。第一，大型受保存款類機構監(jiān)管項目。美國銀行業(yè)集中程度比較高， 全美最大的6家銀行集中了銀行業(yè)4 2%的總資產(chǎn)，業(yè)務范圍廣泛、經(jīng)營復雜。由于規(guī)模很大，這些大型金融集團對存款保險基金的潛在風險也較大。FDIC除與其他主要監(jiān)管機構一起聯(lián)合對這些大型金融機構進行監(jiān)管外，

14、平均每個季度還要對其財務狀況和風險程度進行一次全面評估和評級。目前，在這全美最大的6家銀行中，F(xiàn)DIC都派駐專門的檢察官。第二，充分利用非現(xiàn)場監(jiān)測模型。監(jiān)管當局不僅通過非現(xiàn)場分析來識別個體金融機構的風險 狀況，也借此把握銀行業(yè)所面臨的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。FDIC進行非現(xiàn)場檢查時，主要是建立一些統(tǒng)計模型，對金融機構按期提交的財務報表和監(jiān)管機構的檢查評級加以深入分析。第三，非現(xiàn)場復查程序。通過重新審核，發(fā)現(xiàn)銀行的問題，對原先的監(jiān)管評級進行微調。在長期的監(jiān)管工作中，F(xiàn)DIC積累了豐富的經(jīng)驗， 將問題金融機構從出現(xiàn)問題到被關閉劃 分為4個階段，如下表所示：針對問題金融機構，F(xiàn)DIC有權利實施一系列正式或非正

15、式的糾正措施。非正式的措施主要是FDIC與董事會達成備忘錄，要求董事會采取決議， 努力做到銀行的穩(wěn)健經(jīng)營。 正式措施主要是在非正式措施效果不明顯時，F(xiàn)DIC將針對駱駝評級為4或5的機構發(fā)出的措施，包括停止與禁止令（命令增加資本、限制增長、限制某類資產(chǎn)、限制發(fā)放紅利等）、解除管理層職務、終止受保資格等。3. 賦予處置權與規(guī)范的處置程序。FDIC成功運作的另一條重要經(jīng)驗在于擁有對問題銀行的處置權，從而有助于控制處置成本、提高處置效率。目前，F(xiàn)DIC已經(jīng)建立了一套規(guī)范的處置程序。從得知一家存款機構即將倒閉，到制訂出關閉該機構的行動計劃，F(xiàn)DIC需履行一系列特殊職責。首先，發(fā)出處理銀行瀕臨倒閉通知書”

16、，制作問題機構的 信息資料”；然后進行資產(chǎn)評估，以選擇適當?shù)奶幹糜媱?，并從事現(xiàn)場分析；最后才是關閉有問題 機構。當一家存款機構倒閉時，F(xiàn)DIC通常會被任命為清算人，以最大限度地替被清算機構的債權人回收債權。在債權清償過程中，F(xiàn)DIC作為清算人發(fā)生的管理費用是享有優(yōu)先清償權的，這保證了清算過程的有序和高效。同時，聯(lián)邦存款保險公司的次級索償權（即代位求償權）包括在存款負債中，排在無擔保的普通債權人的索償權之前，這也使聯(lián)邦存款保險公司享有代位受償優(yōu)先權。4. FDIC的成功運作得益于相關各部門的協(xié)調與配合。FDIC是一家獨立的聯(lián)邦機構，對國會負責。國會則賦予了 FDIC充分的自主權，F(xiàn)DIC可以在法

17、律的框架下自主決策，自主運行，制訂必要的規(guī)章制度，其對應予賠付的存款也有獨立的定義權。但作為一個獨立的機構，F(xiàn)DIC的成功運作離不開其他監(jiān)管部門的協(xié)調與配合。（1）在對金融機構監(jiān)管時的協(xié)調配合雖然美國的銀行監(jiān)管體系部門眾多，層級復雜，但他們各司其責， 各有側重。對屬于共同監(jiān)管的銀行機構，各監(jiān)管部門注意加強彼此的協(xié)調。Financial是，1 9 7 0年成立了聯(lián)邦金融機構檢察官協(xié)會（FederalInstitution Examiner 個類似于協(xié)調監(jiān)管行業(yè)組織職責的常設機構， 流出任協(xié)會主席，負責制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、Council,FFIEC） 。該協(xié)會是一 通常由 FRE、 OCC、OTS

18、、FDIC輪 監(jiān)管標準和監(jiān)管報告的形式， 以減輕銀行的監(jiān)管負擔。二是，各監(jiān)管部門一般采取或者輪流檢查、結果共享，或者聯(lián)合檢查、但各有分工的方式， 對銀行進行監(jiān)管。例如，由FDIC與OCC組織聯(lián)合檢查小組對聯(lián)邦銀行開展現(xiàn)場檢查， 也有由FDIC和州銀行監(jiān)管當局聯(lián)合對州注冊非成員銀行開展的現(xiàn)場檢查。上述檢查報告在有關當局間共享，以避免檢查重復，減少向商業(yè)銀行多重索取信息。三是，F(xiàn)DIC與其他金融監(jiān)管部門建立了規(guī)范的信息共享機制。據(jù)介紹，OCC和OTS對銀行機構所作的駱駝評級都會制度化(或慣例化)地及時傳遞給FDIC。FDIC則會根據(jù)這種評級結果， 完善自己的監(jiān)管評級，由此確定哪些銀行應被列為重點監(jiān)

19、管的范圍，以及各參保機構應以何種費率繳納保費。(2) 在對金融機構接管、關閉時的協(xié)調配合在對問題金融機構接管和關閉的過程中， FDIC同樣需要與其主監(jiān)管者緊密配合。 當銀行 出現(xiàn)問題、陷入困境時，F(xiàn)DIC應督促監(jiān)管機構迅速啟動對問題銀行的立即糾正措施， 并 密切注視立即糾正措施的效果， 同時作好問題銀行情況惡化、 立刻被接管的準備。 接管問題 銀行后，F(xiàn)DIC也需要與主監(jiān)管者加強合作，準備它的最佳處置時機和處置方案。1 我國貨幣政策工具的制度缺陷。 貨幣政策工具是實現(xiàn)貨幣政策有效實施的必要操作手段， 它可以分為一般性貨幣政策工具和選擇性貨幣政策工具兩大類。 目前，由于各種條件的限制， 在我國扮

20、演主要角色的還是一般性的貨幣政策工具。 由于我國貨幣政策工具的缺陷影響了貨 幣政策效率，具體表現(xiàn)為：（1）存款準備金制度的缺陷。與歐美國發(fā)達國家相比，我國目前的存款準備金比率偏 高。據(jù)統(tǒng)計， 發(fā)達國家中， 美國的法定準備率為 3%、德國為 5% 、日本為 2%、英國為 0.5%， 而我國經(jīng)過兩次準備金率的下調后仍是6%。雖然國情各有不同，但是我國已經(jīng)加入WTO ，并且到 2006 年底全面對外資銀行開放，所以隨著銀行的國際化，偏高的法定準備金率會讓 我們我國商業(yè)銀行在國際競爭中處于不利狀態(tài)， 不利于促使銀行主動尋找資金投向， 參與市 場競爭。 曾經(jīng)甚至有一段時間， 超額存款準備金率超過居民儲蓄

21、存款利率， 銀行為了規(guī)避風 險，直接把居民儲蓄存到人民銀行，從而導致放貸不足。因此， 2003 年中國人民銀行將超 額存款準備金率從 1.89%下調至 1.62%，在一定程度上鼓勵了金融機構提高其資金運用效率， 從而使得貨幣政策發(fā)揮了一定的效用。（2）再貼現(xiàn)制度的缺陷。再貼現(xiàn)這一貨幣政策工具發(fā)揮作用的基礎性條件是商業(yè)信用 的高度發(fā)達且票據(jù)化程度高、 商業(yè)信用行為規(guī)范化和以中央銀行再貼現(xiàn)率為導向的市場利率 體系等。 然而在商業(yè)信用體系建設落后、 商業(yè)銀行沒有利率主動權的情況下， 這一政策的作 用機理受到多種限制而無法達到理想效果。 我國商業(yè)信用度低， 商業(yè)票據(jù)尚不能成為有效的 信用工具， 且沒有

22、本票的貼現(xiàn)， 匯票又以銀行的承兌匯票為主，商業(yè)票據(jù)市場尚未建立，因 此 1997 年至 2002 年間中央銀行對貨幣市場的調控不能有效作用于實體經(jīng)濟， 因而影響了貨 幣政策的效果。 2004 年央行擴大了金融機構貸款利率的浮動區(qū)間，并賦予金融機構在區(qū)間 內根據(jù)市場原則自主確定貸款利率的主動權，此外，還于 2004 年實行再貸款浮息制度，也 在一定程度上促進了再貼現(xiàn)制度作用的發(fā)揮。（ 3）公開市場業(yè)務制度的缺陷。公開市場業(yè)務的開展，必須有一個發(fā)達的貨幣市場和 國債市場。但是，我國國債市場上國債的期限結構和持有結構都不盡如人意。主要表現(xiàn)在： 期限結構方面， 我國目前發(fā)行的多為中期國債， 2 年5

23、年期的國債占了國債發(fā)行總量的 80% 左右， 而適合于公開市場業(yè)務的短期國債卻很少； 從持有結構上來看， 由于銀行存款利率的 一再下調，國債已經(jīng)成為居民投資的首選，我國目前國債60%被居民個人所持有，而居民持有國債的目的一般是用于儲蓄功能， 因此流動性不大， 很難成為公開市場操作的對象。 同 時，由于商業(yè)銀行將國債視為低風險、 高效益的優(yōu)質資產(chǎn)， 不愿將持有的大量國債賣給央行， 存款充足時寧可把資金放在央行備付金賬上， 也不積極開拓貸款市場， 中央銀行通過公開市 場收回資金容易，投放資金則較為困難，公開市場規(guī)模難以擴大。針對這種情況，央行于 2003 年 4 月創(chuàng)造性的啟用了中央銀行票據(jù)發(fā)行的

24、公開市場操作，從而在一定程度上彌補了 短期國債工具的不足。 2003 年下半年以來，央行通過發(fā)行中央銀行票據(jù)加大回籠基礎貨幣 的力度，對控制貨幣信貸的過快增長起到了巨大的作用，達到了預期的目標。2 我國貨幣政策傳導機制的缺陷（1）利率機制的非市場化限制了貨幣渠道的傳導機制作用的發(fā)揮。由于我國沒有實現(xiàn) 真正意義上的利率市場化， 利率管制使商業(yè)銀行不能通過風險定價來提高資產(chǎn)質量， 影響了 商業(yè)銀行貸款的積極性， 從而限制了貨幣政策的作用的發(fā)揮。 由于利率管制導致的商業(yè)銀行 的風險與收益不對稱，商業(yè)銀行普遍實行 “大城市、 大企業(yè) ”的信貸戰(zhàn)略， 將資金集中貸給重 點城市、 重點行業(yè)的壟斷企業(yè)和重點

25、企業(yè)， 導致縣及縣以下的中小企業(yè)、 個體私營企業(yè)和消 費信貸缺乏資金支持。 更為嚴重是的， 利率管制下的低利率降低了企業(yè)進入信貸市場的門檻， 大量不具備信貸償還能力的企業(yè)進入了信貸市場， 造成了金融機制潛在的高風險， 進而利率 機制無法發(fā)揮作用。 2004 年 4月 25 日起，央行決定實行差額存款準備金率制度：農(nóng)村信用 社和城市信用社、 一般金融機構、 資本充足率低于一定水平的金融機構的存款準備金率分別為 6%、 7.5%和 8%。這一舉措旨在制約資本充足率不足且資產(chǎn)質量不高的金融機構貸款擴 張，從而穩(wěn)步推進了利率市場化進程。（2）信息傳導渠道不暢限制了信貸渠道傳導機制的作用的發(fā)揮。 信貸市

26、場一直是我國貨幣政策傳導機制發(fā)揮作用的主渠道， 但由于我國市場 信用缺失， 信用評價體系和中小 企業(yè) 的信貸擔保體系不健全， 使得非對稱信息下的逆向選擇 和道德風險 問題 嚴重，影響了商業(yè)銀行對中小企業(yè)放貸的積極性， 個人家庭創(chuàng)業(yè)經(jīng)營等投資 信貸的獲得則更加困難。 而大型國有企業(yè)多數(shù)資產(chǎn)負債率比較高， 經(jīng)營效益差，拖欠、 逃廢 銀行債務現(xiàn)象普遍， 使四大國有商業(yè)銀行 “惜貸”和“慎貸”現(xiàn)象嚴重， 信貸傳導產(chǎn)生了復雜的 效應。 同時， 金融 秩序不規(guī)范， 企業(yè)之間過度的債權債務不能到期清償，降低了貨幣流通速 度，貨幣政策的作用難以充分發(fā)揮。 2004年 3月，中國 人民銀行決定實行再貸款浮息制度， 使再貸款管理的 科學 性、有效性和透明度得到提高， 這同時也是穩(wěn)步推進利率市場化的又一 重要步驟。此外，從 2004 年 1 月 1 日起，人民幣各項貸款（不含個人住房貸款）的計息結 息方式， 由借貸雙方協(xié)商確定， 當中央銀行調整基準利率時， 商業(yè)銀行可以根據(jù)借貸合同約 定及時調整貸款利率，既減少了利率風險，也有助于貨幣政策盡快傳導到生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)， 從而提高貨幣政策傳導效率。（3）外匯管理體制的內在缺