公安行政執(zhí)法存在問題及對策研究論文

1、公安行政執(zhí)法存在問題及對策研究論文內(nèi)容摘要：公安行政執(zhí)法涉及到社會(huì)的各個(gè)方面，現(xiàn)階段公安執(zhí)法活動(dòng)還存在許多問題。本文從公安行政執(zhí)法的概念、特點(diǎn)入手，歸納了公安行政執(zhí)法存在問題的種類，分析了存在這些問題的原因。最后對如何改進(jìn)公安行政執(zhí)法工作提出了相應(yīng)的對策。 關(guān)鍵詞：公安行政執(zhí)法行政行為程序行政相對人 行政執(zhí)法主要是指行政機(jī)關(guān)依法對作為行政管理相對人的公民、法人或其他組織實(shí)施影響其權(quán)利、義務(wù)的具體行政行為。依法執(zhí)行是法治的要求，法（包括規(guī)范管理者行為的法和規(guī)范被管理者行為的法）的存在是實(shí)行法治的前提，但法的存在并不是法治本身，法治需要通過法的執(zhí)行和使用來實(shí)現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)作為國家重要的行政執(zhí)法部門之

2、一，承擔(dān)了大量治安、交通、消防、戶政等國家行政管理職能，這些行政管理職權(quán)的適用，與社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益聯(lián)系十分密切。公安行政執(zhí)法的內(nèi)容、形式、程序都應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定和要求進(jìn)行，但是長期以來，公安行政執(zhí)法活動(dòng)中還存在許多問題?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，本文試圖對公安行政執(zhí)法中存在的主要問題、成因及對策作些分析、研究和探討。 一、公安行政執(zhí)法概述 公安行政執(zhí)法，是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察依照法定的職權(quán)和程序，在具體適用公安行政法律、法規(guī)的行為過程中，所采取的直接影響公安行政相對人一方權(quán)利義務(wù)的具體行政行為或者對公民個(gè)人、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為。它具有五個(gè)方面的特點(diǎn)

3、： 1公安行政執(zhí)法的主體具有特定性。公安行政執(zhí)法行為只能由公安機(jī)關(guān)的人民警察才能做出，其他任何單位和個(gè)人都沒有實(shí)施該行為的權(quán)力。 2公安行政執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)及其人民警察依照職權(quán)實(shí)施的行為。公安機(jī)關(guān)及其人民警察必須在其職權(quán)范圍內(nèi)使用法律法規(guī)，超越其職權(quán)范圍的行政行為是無法律效力的。因超越職權(quán)執(zhí)法造成損害后果的，公安機(jī)關(guān)及其人民警察應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。 3公安行政執(zhí)法必須嚴(yán)格依照法定的程序。公安機(jī)關(guān)及其人民警察要使執(zhí)法行為準(zhǔn)確無誤，就必須嚴(yán)格依照法定程序的要求。遵守法定程序是嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)，執(zhí)法時(shí)如果隨意違反法定程序，就可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)實(shí)施的行為無效或者部分無效。 4公安行政執(zhí)法要通過法律文書

4、或其他法定形式表現(xiàn)出來。作為行政執(zhí)法活動(dòng)，要體現(xiàn)出執(zhí)法活動(dòng)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，就必須依法采用法定的法律文書或者其他法定形式來予以體現(xiàn)。 5公安行政執(zhí)法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性是以國家強(qiáng)制力作為后盾的。公安行政執(zhí)法活動(dòng)，是由法律法規(guī)所規(guī)定的，是不依公安行政管理對象和其他國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移的，是由國家強(qiáng)制力作為強(qiáng)力后盾的。 公安行政執(zhí)法的過程實(shí)際上就是公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法適用公安行政法律法規(guī)的過程。這個(gè)過程是下面兩個(gè)過程的結(jié)合、統(tǒng)一的過程。一方面，公安行政執(zhí)法是公安行政法律法規(guī)同案件發(fā)生時(shí)客觀存在的真實(shí)情況（案件實(shí)施）相結(jié)合的一個(gè)過程，公安機(jī)關(guān)及其人民警察以案件事實(shí)為依據(jù)，通過對搜集到的證

5、據(jù)材料的分析、判斷、確認(rèn)案件事實(shí)真相（認(rèn)定事實(shí)），從而確認(rèn)其所遵守的公安行政法律規(guī)范的過程，另一方面，公安行政執(zhí)法是公安行政權(quán)力手段、措施同公安行政法律規(guī)范相結(jié)合的過程，即公安機(jī)關(guān)及其人民警察依據(jù)公安行政法律規(guī)范的具體要求，在認(rèn)定案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，正確適用公安行政法律規(guī)范，按照一定的法定程序來實(shí)現(xiàn)自己的職權(quán)（適用法律），從而達(dá)到一定社會(huì)關(guān)系的和諧和社會(huì)秩序穩(wěn)定的目的的過程。因此，公安行政執(zhí)法必須要求公安機(jī)關(guān)及其人民警察嚴(yán)格執(zhí)法，這是公安行政法律法規(guī)得以正確實(shí)施的重要保障。 二、公安行政執(zhí)法中存在的問題 公安行政執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法的一個(gè)重要組成部分，在整個(gè)國家行政管理活動(dòng)中具有不可替代的重要作

6、用。但是，公安機(jī)關(guān)及其人民警察在具體的公安行政執(zhí)法活動(dòng)中，仍然還不同程度的存在著諸多問題，有的還相當(dāng)嚴(yán)重，并且已經(jīng)嚴(yán)重的影響了公安機(jī)關(guān)職能作用的正常發(fā)揮。 （一）在認(rèn)定案件事實(shí)中存在的問題 公安行政執(zhí)法在認(rèn)定案件中存在的問題，主要表現(xiàn)為： 1.公安行政執(zhí)法中案件事實(shí)的性質(zhì)認(rèn)定錯(cuò)誤。在公安行政執(zhí)法中，在分析認(rèn)定案件性質(zhì)時(shí)，往往把握不準(zhǔn)案件事實(shí)中的主要矛盾及其法律屬性，對是與非，此與彼的界限混淆，將一般違紀(jì)行為認(rèn)定為違法行為，將合法行為認(rèn)定為非法行為，將犯罪行為認(rèn)定為一般違法行為，將違反此法的行為認(rèn)定為違反彼法的行為，等等； 2.公安行政執(zhí)法中違法行為的構(gòu)成認(rèn)定錯(cuò)誤。有的公安機(jī)關(guān)的人民警察因?yàn)椴皇?/p>

7、悉、不了解相關(guān)的公安專業(yè)性知識(shí)，在公安行政執(zhí)法中不能準(zhǔn)確把握違法構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)，把本來不構(gòu)成違法的行為錯(cuò)誤認(rèn)定為違法行為； 3.公安行政執(zhí)法中行政相對人認(rèn)定錯(cuò)誤。公安機(jī)關(guān)及其人民警察在實(shí)施具體行政行為時(shí)必須針對具體、明確的行政相對人，然而在公安行政執(zhí)法活動(dòng)中，對公安行政相對人認(rèn)定錯(cuò)誤的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這與辦案人員的工作態(tài)度馬虎，不負(fù)責(zé)任，粗枝大葉，不深入細(xì)致地調(diào)查案件事實(shí)有極大的關(guān)系； 4.公安行政執(zhí)法中公安行政相對人責(zé)任認(rèn)定錯(cuò)誤。過錯(cuò)責(zé)任（共同過錯(cuò)和混合過錯(cuò)）是案件事實(shí)中的一個(gè)重要組成部分，責(zé)任不分輕重，各打五十大板，不認(rèn)真剖析具體案件中共同過錯(cuò)和混合過錯(cuò)中當(dāng)事人各方的責(zé)任，只是簡單從事，粗略了解

8、前因后果即主觀斷案的做法在公安行政執(zhí)法中仍然還不同程度的存在； 5.公安行政執(zhí)法中不重視把握案件事實(shí)情節(jié)。在公安行政執(zhí)法中，不能全面把握和充分考慮事實(shí)的法定情節(jié)和與適用法律相關(guān)的其他重要情節(jié)，導(dǎo)致認(rèn)定案件事實(shí)不準(zhǔn)確，確定法律責(zé)任不適當(dāng)。例如，對違反治安管理的未成年人決定行政處罰時(shí)，對有關(guān)責(zé)任年齡的法定情節(jié)的考慮卻被忽略了。再如，婦女違反了公安行政管理，在決定對其給予公安行政處罰前，對其是否懷孕的法定情節(jié)應(yīng)當(dāng)注意而未加注意。此外，對有些案件事實(shí)情節(jié)雖然法律未做明確規(guī)定，但對適用法律具有重要影響的，公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)予以考慮而沒有考慮。 （二）適用實(shí)體法律規(guī)范中存在的問題 所謂適用法律，主

9、要是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察在其職權(quán)范圍內(nèi)，依法定程序，將公安行政法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件中的公安行政執(zhí)法活動(dòng)。在公安行政執(zhí)法實(shí)踐中，適用法律規(guī)范中存在的問題，具體表現(xiàn)為以下幾種形式：（1）具體行政行為應(yīng)該適用甲法，卻錯(cuò)誤地適用了乙法；（2）具體行政行為應(yīng)適用法律規(guī)范中的此條，卻錯(cuò)誤地適用了彼條；（3）具體行政行為應(yīng)適用法律效力高的法律規(guī)范，卻錯(cuò)誤的適用了法律效力低的法律規(guī)范；（4）具體行政行為適用法律規(guī)范不完整、不全面或者畫蛇添足。本來應(yīng)同時(shí)適用幾個(gè)不同法律規(guī)范或者一個(gè)法律文件中的不同條款，卻錯(cuò)誤地只適用了其中的一個(gè)法律文件或者一個(gè)條款；本來只適用一個(gè)法律文件或者一個(gè)法律文件中的一個(gè)條款，卻錯(cuò)誤

10、地適用了幾個(gè)法律文件或者幾個(gè)條款；（5）具體行政行為適用了尚未生效的法律規(guī)范。公安行政執(zhí)法中，不注意掌握法律規(guī)范生效的期限，不了解或者不認(rèn)真遵守行政法律規(guī)范一般不溯及既往的原則，錯(cuò)誤地使用違法行為發(fā)生后頒布生效的法律規(guī)范來評價(jià)、制裁（處罰）法律規(guī)范生效前的公安行政管理相對人的違法行為，導(dǎo)致公安行政執(zhí)法錯(cuò)誤；（6）具體行政行為適用了已經(jīng)廢止的或者撤銷的法律規(guī)范。已經(jīng)廢止的或者撤銷的法律規(guī)范一般不能再適用，除非對發(fā)生在宣布廢止或者撤銷前的行為進(jìn)行處理才有適用價(jià)值。然而，在公安行政執(zhí)法活動(dòng)中，由于對此問題沒有予以注意，對發(fā)生在新法生效，舊法廢止后的違法行為仍然適用舊法的現(xiàn)象卻屢見不鮮；（7）具體行政

11、行為應(yīng)當(dāng)適用具有法律效力的公安行政法律規(guī)范卻錯(cuò)誤的適用了沒有法律效力的公安行政法規(guī)、規(guī)章以下的規(guī)范性文件。行政法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)章以下規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容一旦與高層級(jí)的法律規(guī)范相沖突、抵觸或者規(guī)定的處罰權(quán)超越高層級(jí)規(guī)范規(guī)定的范圍，該規(guī)范就不具有法律效力，不能作為執(zhí)法和適用的依據(jù)。但在具體的公安行政執(zhí)法實(shí)踐中，適用法律規(guī)范不注意相應(yīng)法律規(guī)范是否有效的現(xiàn)象卻較為普遍；（8）具體行政行為應(yīng)適用對公安行政相對人有行政管轄權(quán)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，卻錯(cuò)誤的適用了對公安行政相對人沒有管轄權(quán)的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。 （三）在履行公安行政執(zhí)法程序方面存在的問題 所謂公安行政執(zhí)法程序，是指公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)

12、法過程中，對公安行政管理相對人實(shí)施具體行政行為時(shí)依法應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟的總稱。公安行政執(zhí)法程序包括的內(nèi)容較多，主要包括行政處罰程序、行政強(qiáng)制程序、行政許可程序、行政決定程序、行政監(jiān)督程序、行政檢查程序以及其他一些公安行政執(zhí)法的規(guī)則、要求等方面的內(nèi)容人。作為公安行政執(zhí)法的很重要組成，公安行政執(zhí)法程序?qū)τ诒Ｕ虾捅O(jiān)督公安機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)公安行政管理相對人的合法權(quán)益，都具有十分重要的意義。然而，在公安行政執(zhí)法實(shí)踐中，公安行政執(zhí)法程序尚未受到公安機(jī)關(guān)及其人民警察的足夠重視，重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象還比較普遍，這種執(zhí)法觀念在某種程度上已經(jīng)嚴(yán)重影響了公安行政執(zhí)法的正確性和有效性，這主要表現(xiàn)為： 1做出行政行

13、為時(shí)沒有采取法律所要求的方式或采取了法律所禁止的方式。如不按規(guī)定制作書面行政處罰決定書，罰款收到后不給被罰款人開具罰款收據(jù)，采用非法手段調(diào)查取證等。 2做出行政行為時(shí)雖然符合法定方式，卻違反了法定方式的具體要求。如，公安機(jī)關(guān)的行政處罰決定書未蓋印章，未告知行政相對人公安機(jī)關(guān)做出行政處罰和理由，未告知行政相對人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的途徑和期限，未記載決定的日期、決定的內(nèi)容等。 3公安行政執(zhí)法過程中，違反了法定的步驟。比如，治安管理處罰條例的普通程序有：傳喚、訊問、取證、告知、聽證、裁決六個(gè)步驟，辦理的治安案件只有經(jīng)過這幾項(xiàng)步驟，做出的行政處罰決定才符合法定程序。 4做出的行政行為在時(shí)間限度

14、上違反了法律規(guī)定。如公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定第48條規(guī)定，違法嫌疑人被傳喚到案后，公安機(jī)關(guān)訊問查證的時(shí)間不得超12小時(shí)等。 （四）公安行政執(zhí)法過程中，由于民警個(gè)人素質(zhì)導(dǎo)致的問題主要有： 公安行政執(zhí)法過程中，由于民警個(gè)人素質(zhì)導(dǎo)致的問題主要有： （1）公安機(jī)關(guān)及其人民警察在公安行政執(zhí)法中濫用職權(quán)，違法實(shí)施具體行政行為。濫用職權(quán)的目的不是出于社會(huì)公共利益因素，而是出于執(zhí)法者的某種惡意、偏見、特權(quán)心理以及狹隘的報(bào)復(fù)思想等因素導(dǎo)致使其做出的具體行政行為與法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)維護(hù)的公民、法人及其他組織的利益或者公共利益背道而馳，在公安行政執(zhí)法中，應(yīng)當(dāng)考慮的因素（如事實(shí)、情節(jié)和當(dāng)事人的態(tài)度等）卻沒有予以考慮，

15、對不需要予以考慮的因素（法外因素）卻予以考慮，這可能導(dǎo)致案件事實(shí)認(rèn)定和適用的錯(cuò)誤； （2）公安機(jī)關(guān)及其人民警察在公安行政執(zhí)法中超越職權(quán)實(shí)施具體行政行為。公安機(jī)關(guān)及其人民警察超越了公安行政法律、法規(guī)所規(guī)定的職責(zé)權(quán)限范圍，對公安行政管理相對人實(shí)施了不合法的具體行政行為：一是下級(jí)公安機(jī)關(guān)或者派出所超越法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，違法行使了依法應(yīng)由上級(jí)公安機(jī)關(guān)或者所屬部門行使的公安行政管理權(quán)和處罰權(quán)；二是對公安行政管理中的某些嚴(yán)重違法行為擅自超越法定的最高限額(上限)實(shí)施處罰；三是超越職權(quán)行使法律、法規(guī)已授予其他行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)和處罰權(quán)；四是實(shí)施具體行政行為沒有明確的法律依據(jù)； （3）公安機(jī)關(guān)及其人

16、民警察在實(shí)施具體行政行為時(shí)，違反合法性兼合理性的原則。公安機(jī)關(guān)及其人民警察在實(shí)施具體行政行為，適用公安行政法律規(guī)范有違背執(zhí)法要公正、合理原則的傾向，錯(cuò)誤認(rèn)為公安行政處罰決定只要不違法，罰輕罰重由公安機(jī)關(guān)及其人民警察自由裁量，自己說了算。在公安行政執(zhí)法實(shí)踐中，對公安行政相對人的實(shí)際處罰仍然存在著大量不適當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)的情況。有的在行政自由裁量權(quán)幅度范圍內(nèi)對該處以較輕處罰的卻處以較重的重罰，該處以較重處罰的卻處以較輕的處罰；有的對同類別、同情節(jié)的違法行為卻處以不同的處罰；有的對同類別、不同情節(jié)的違法行為卻做出相同的處罰；還有的處罰不是以維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)

17、益為目的，而是為了實(shí)現(xiàn)某些個(gè)人或者小團(tuán)體的一己私利。 三、存在問題的原因分析 公安機(jī)關(guān)在公安行政執(zhí)法存在上述問題的原因有以下四個(gè)方面： （一）法制建設(shè)方面 我國的行政法制建設(shè)起步較晚，行政立法體制不完善，權(quán)限不明確，技術(shù)不成熟，法律規(guī)范效力層級(jí)較低，嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。 1公安立法呈分散狀態(tài) 公安立法的分散狀態(tài)削弱了法制的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，尤其是由于公安行政執(zhí)法廣泛性、多樣性的特點(diǎn)，許多法律法規(guī)涉及到公安行政執(zhí)法，警察的權(quán)力看起來很大，但在執(zhí)法實(shí)踐中缺乏有效、準(zhǔn)確和便于執(zhí)行的法律法規(guī)，造成該管的沒管，不該管的卻管了，使執(zhí)法處于無序狀態(tài)。 2公安行政執(zhí)法程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范 公安行政執(zhí)法部門多

18、，領(lǐng)域廣，現(xiàn)有執(zhí)法程序比較零散，缺乏嚴(yán)密統(tǒng)一的程序規(guī)定，有的行政法律法規(guī)中沒有程序規(guī)定，有的程序規(guī)定分散于法律法規(guī)中，實(shí)體規(guī)定與程序規(guī)定沒有明確的界限，標(biāo)準(zhǔn)不一。 3執(zhí)法實(shí)體規(guī)范存在滯后和被動(dòng)局面 現(xiàn)行的公安行政法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展速度，一些特定領(lǐng)域存在立法空白，客觀上造成了公安行政執(zhí)法活動(dòng)無法可依。 4少數(shù)法律法規(guī)脫離實(shí)際，操作困難 部分法律法規(guī)條、款、項(xiàng)概念界定不清，過于籠統(tǒng)，又缺乏必要的選擇，導(dǎo)致難以遵循，操作性差。 （二）執(zhí)法素質(zhì)方面 1法治觀念薄弱。受封建思想的影響，長期形成的專制和人治專權(quán)思想難以根除，在一些民警特別是領(lǐng)導(dǎo)中還時(shí)有反映，導(dǎo)致依法行政觀念淡薄，服從

19、領(lǐng)導(dǎo)意志多于服從法律，維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威多于維護(hù)法律權(quán)威。 2服務(wù)觀念淡化。在市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，一些民警對于法律手段的保護(hù)和服務(wù)功能認(rèn)識(shí)不足，片面強(qiáng)調(diào)打擊功能的重要性，忽視了服務(wù)是宗旨，忽視了執(zhí)法的根本目的是社會(huì)效益的提高。 3缺乏責(zé)任意識(shí)。一些民警怕出事，因循守舊，就案辦案，目光短淺，思路局限，不注重執(zhí)法的社會(huì)效果，大局意識(shí)差，不能從全局的高度來修理具體的執(zhí)法事項(xiàng)。缺乏程序意識(shí)，重實(shí)體，輕程序，證據(jù)意識(shí)淡薄，對收集證據(jù)有畏難情緒。 4缺乏創(chuàng)新精神。有的民警不善于研究新時(shí)期公安執(zhí)法工作的特點(diǎn)和對策，以各種理由強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的難度，滿足于被動(dòng)應(yīng)付，對市場經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)和壓力認(rèn)識(shí)不足，不能與時(shí)俱進(jìn)，思維方式落

20、后，執(zhí)法方式滯后。 （三）執(zhí)法監(jiān)督方面 公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制不科學(xué)，責(zé)任機(jī)制不統(tǒng)一，對內(nèi)部執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督不力，尤其是上級(jí)公安機(jī)關(guān)對下級(jí)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度不夠，權(quán)威性不強(qiáng)，執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究不落實(shí)，不到位，內(nèi)部監(jiān)督形不成合力。一些公安機(jī)關(guān)和民警自覺接受外部監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，不適應(yīng)外部監(jiān)督的客觀要求。獎(jiǎng)懲機(jī)制缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，落實(shí)不到位，難以操作。 （四）警務(wù)保障不力 長期以來，相當(dāng)多的公安機(jī)關(guān)后勤保障不力，靠收費(fèi)罰款來補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的不足，得以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成基層公安機(jī)關(guān)的民警受利益驅(qū)動(dòng)，濫收濫罰現(xiàn)象嚴(yán)重，違法違紀(jì)案件時(shí)有發(fā)生。 四、對策與建議 根據(jù)以上公安行政執(zhí)法中存在的主要問題及其原因分析，提出以下建議與對策： (1)進(jìn)一步完善國家行政立法，研究制定統(tǒng)一的行政組織法和行政程序法，或者在公安行政執(zhí)法活動(dòng)中能夠真正做到有法可依，有章可循，使整個(gè)公安行政執(zhí)法活動(dòng)更加明確化和規(guī)范化。 (2)盡快組織力量對公安行政法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行認(rèn)真的清理，對那些已不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公安行政管理發(fā)展的現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件予以廢除和修改，對