農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)：成效、問(wèn)題及對(duì)策建議

1、農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)：成效、問(wèn)題及對(duì)策建議本次農(nóng)村信用社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)信社）改革試點(diǎn)的成效使絕大部分農(nóng)信社都初步建立起了形式上健全的法人治理結(jié)構(gòu)，可持續(xù)發(fā)展能力有所增強(qiáng)。農(nóng)信社“支農(nóng)服務(wù)主力軍”作用進(jìn)一步發(fā)揮，對(duì)改善和提升農(nóng)村金融服務(wù)能力和水平、促進(jìn)解決“三農(nóng)”問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。但是，試點(diǎn)中也出現(xiàn)了與改革初衷相背離的現(xiàn)象與問(wèn)題，亟待采取有效的政策措施加以解決。改革取得成效(一)存貸款快速增長(zhǎng)。截至2010年底，全國(guó)農(nóng)信社各項(xiàng)存款余額8.8萬(wàn)億元，比2002年增加6.2萬(wàn)億元，增長(zhǎng)3.4倍，年均增長(zhǎng)42.5%；各項(xiàng)貸款余額5.9萬(wàn)億元，比2002年增加1.8萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了3.2倍，年均增長(zhǎng)40%。

2、(二)資產(chǎn)質(zhì)量改善，盈利能力提升。全國(guó)農(nóng)信社不良貸款余額和比例逐年持續(xù)降低。按照五級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，2010年不良貸款余額0.25萬(wàn)億元，比重為4.2%，比按照五級(jí)分類(lèi)開(kāi)始的2006年的27.93%，降低了23.73個(gè)百分點(diǎn)。在資產(chǎn)質(zhì)量改善的同時(shí)，農(nóng)信社通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部管理，推進(jìn)業(yè)務(wù)和服務(wù)方式創(chuàng)新，不斷提高盈利能力，在改革試點(diǎn)的第二年（2004年）實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈，截至2010年底實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)678億元。(三)中央和地方政府積極出臺(tái)并認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，逐步化解了長(zhǎng)期積累的制約農(nóng)信社發(fā)展的沉重歷史包袱。通過(guò)各項(xiàng)扶持政策，國(guó)家共為農(nóng)信社提供了超過(guò)2500億元的資金用于化解其歷史包袱，占到了全國(guó)農(nóng)信社2002年

3、末實(shí)際資不抵債數(shù)額的80%以上。截至2010年末，農(nóng)信社共消化歷年虧損掛賬額高達(dá)788億元，降幅達(dá)到60%，全國(guó)已有1713個(gè)縣（市）農(nóng)信社全部消化了歷年虧損掛賬。從而有效地控制了長(zhǎng)期懸在農(nóng)信社頭上的系統(tǒng)性、區(qū)域性的支付風(fēng)險(xiǎn)。(四)支農(nóng)服務(wù)能力明顯提高。截至2010年底，農(nóng)信社涉農(nóng)貸款余額為3.87萬(wàn)億元、農(nóng)戶(hù)貸款余額為2萬(wàn)億元，兩項(xiàng)合計(jì)占全部貸款余額的99.5%。近幾年為解決“三農(nóng)”貸款中普遍存在的抵押品不足問(wèn)題，積極推廣林權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、海域承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種。同時(shí)，為支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，帶動(dòng)能力大、輻射范圍廣、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能

4、力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)加大了信貸投放力度。(五)農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。截至2010年末，以縣（市）為單位統(tǒng)一法人社由2002年末的94家發(fā)展為1976家；農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行由2002年末的3家發(fā)展為2010年末的300家，其中農(nóng)村合作銀行216家，農(nóng)村商業(yè)銀行84家。存在的主要問(wèn)題（一）法人治理結(jié)構(gòu)尚未充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。一方面，各農(nóng)信社雖已初步建立了“三會(huì)一層”的治理架構(gòu)，但“三會(huì)一層”的實(shí)際運(yùn)行效果距離真正意義上的法人治理機(jī)制還有一定的差距。具體表現(xiàn)在：股權(quán)高度分散，股東入股金額很低，尤其是法人股東十分缺乏，從而造成事實(shí)上的所有人缺位，最終導(dǎo)致內(nèi)部人控制現(xiàn)象普遍存

5、在；股東能力、素質(zhì)普遍不高，且其入股的主要目的是獲取股金紅利和便利優(yōu)惠的貸款，而對(duì)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)注度和參與度不夠；“三會(huì)一層”職能的行使受到限制，股東代表大會(huì)實(shí)際上只是法律意義上的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，理（董）事會(huì)也只是名義上的決策機(jī)構(gòu)，董（理）事會(huì)與經(jīng)營(yíng)班子的職責(zé)分工尚未完全明晰，監(jiān)事會(huì)職能弱化。另一方面，省聯(lián)社的行政化管理替代了縣級(jí)聯(lián)社的法人治理。在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，縣級(jí)聯(lián)社已經(jīng)成為省聯(lián)社的分支機(jī)構(gòu)，是事實(shí)上的總分行制，在縣級(jí)聯(lián)社層面上合作制性質(zhì)體現(xiàn)的很微弱。省聯(lián)社管理權(quán)限上收較多，縣級(jí)聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子配備、超出一定額度的貸款發(fā)放、固定資產(chǎn)購(gòu)置、大額支出等事項(xiàng)均需省級(jí)聯(lián)社審批。省級(jí)聯(lián)社對(duì)縣級(jí)聯(lián)社經(jīng)營(yíng)管理

6、過(guò)多，不利于實(shí)現(xiàn)“使信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體”的改革目標(biāo)，也影響了縣級(jí)聯(lián)社法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步完善，直接動(dòng)搖了縣級(jí)法人社長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。（二）部分農(nóng)信社不良貸款出現(xiàn)反彈跡象。究其原因，從客觀上看，主要在于：一是受全球金融危機(jī)影響，部分中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不能正常進(jìn)行，銷(xiāo)售計(jì)劃無(wú)法完成，應(yīng)收賬款增大，資金流量緩慢，導(dǎo)致到期貸款不能按期償還。二是糧食收購(gòu)渠道不暢，農(nóng)民惜售心里嚴(yán)重,影響信用社貸款回籠。三是部分貸款企業(yè)及個(gè)人在辦理轉(zhuǎn)貸抵押手續(xù)過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)環(huán)節(jié)過(guò)多，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，形成貸款逾期。四是部分農(nóng)信社為了票據(jù)兌付達(dá)標(biāo)，對(duì)一些債務(wù)進(jìn)行了“技術(shù)”處理，隨著改革試

7、點(diǎn)的完成，這部分問(wèn)題開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。從主觀上看，票據(jù)兌付后個(gè)別農(nóng)村信用社貸款管理存在松勁情緒也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。三）后續(xù)資本補(bǔ)充機(jī)制有待完善。本次農(nóng)信社改革，通過(guò)資產(chǎn)置換、稅收減免和票據(jù)兌付等措施，使農(nóng)信社資本實(shí)力得到了大幅提高，但后續(xù)的資本補(bǔ)充機(jī)制仍不容樂(lè)觀。一方面，農(nóng)信社股權(quán)結(jié)構(gòu)十分分散，大部分是自然人股、資格股和內(nèi)部職工股，法人股占比很低，而且大部分股東入股的主要目的是獲得貸款和分紅，所以穩(wěn)定性比較差，一旦農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題或達(dá)到其獲取貸款的目的，他們就有可能退股。另一方面，部分農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的提升主要得益于國(guó)家和地方政府的政策支持，并不是由于其自身通過(guò)加強(qiáng)管理，提高盈利能力的結(jié)果，所

8、以其后續(xù)的經(jīng)營(yíng)狀況不容樂(lè)觀。同時(shí)，隨著農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)的加劇，也需要農(nóng)信社不斷增強(qiáng)資金實(shí)力。但目前對(duì)農(nóng)信社后續(xù)的資本補(bǔ)充機(jī)制并沒(méi)有一個(gè)制度性的解決方案。（四）票據(jù)置換資產(chǎn)清收難度增大，地方政府支持政策亟待落實(shí)。一方面，隨著試點(diǎn)改革的推進(jìn)，雖然農(nóng)村信用社置換資產(chǎn)的余額在逐年下降，但剩余的部分多是歷史遺留問(wèn)題，大多數(shù)為關(guān)停倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或逃亡戶(hù)，無(wú)法清收處置。另外在維護(hù)金融債權(quán)方面，司法部門(mén)忽視對(duì)金融債權(quán)的保護(hù)，忽視對(duì)債務(wù)人的追究懲罰，使金融債權(quán)維護(hù)困難，清收工作越來(lái)越難。另一方面，地方政府在農(nóng)信社改革時(shí)，為使區(qū)域內(nèi)農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量達(dá)到國(guó)家要求的標(biāo)準(zhǔn)，承諾給農(nóng)信社許多扶持政策，但隨著央行票據(jù)的兌付，有些

9、地方政府承諾的扶持政策未能落實(shí)，影響了農(nóng)信社的后續(xù)發(fā)展。待添加的隱藏文字內(nèi)容3對(duì)策建議（一）進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，組建結(jié)合地方實(shí)際的“三會(huì)一層”法人治理結(jié)構(gòu)。為了防止“三會(huì)一層”流于形式，防止職能的架空，結(jié)合小法人機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，遵照靈活、規(guī)范、科學(xué)、有效的原則，逐步建立和完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、彼此制衡的法人治理模式。進(jìn)一步明晰“三會(huì)一層”的分工，規(guī)范各自的職責(zé)，積極發(fā)揮各自的作用，增加法人機(jī)構(gòu)的發(fā)言權(quán)，民主管理，完善法人治理結(jié)構(gòu)。尤其是要逐步引進(jìn)當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)和戰(zhàn)略投資者作為股東，由其代表廣大股東參與農(nóng)村信用社日常經(jīng)營(yíng)管理，保證農(nóng)村信用社守法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也可以增強(qiáng)農(nóng)村信用社資金實(shí)力和抗風(fēng)

10、險(xiǎn)能力。（二）進(jìn)一步明確省聯(lián)社管理權(quán)限。通過(guò)明確省聯(lián)社管理權(quán)限，解決目前省聯(lián)社對(duì)基層社約束多、激勵(lì)少的問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)基層社和員工的積極性。改革試點(diǎn)相關(guān)文件對(duì)省聯(lián)社的作用有所規(guī)定，但缺乏硬性約束，即只規(guī)定了省聯(lián)社應(yīng)該發(fā)揮的作用，未規(guī)定省聯(lián)社不應(yīng)履行的職能及違規(guī)后果。建議由總行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)制定針對(duì)省聯(lián)社履職的政策文件，明確省聯(lián)社在農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作中應(yīng)發(fā)揮的作用，進(jìn)一步理順省聯(lián)社與縣級(jí)聯(lián)社的關(guān)系，為縣級(jí)聯(lián)社在較為完善的法人治理結(jié)構(gòu)下自主經(jīng)營(yíng)奠定政策基礎(chǔ)。（三）完善促進(jìn)縣級(jí)法人社發(fā)展的正向激勵(lì)機(jī)制。建議以縣級(jí)法人社為單位，按2002年資不抵債額的50%，在農(nóng)信社自愿且認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家宏觀調(diào)控政策和央行

11、貨幣信貸政策，專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)兌付后經(jīng)營(yíng)指標(biāo)繼續(xù)保持向好，地方政府對(duì)有關(guān)扶持政策適當(dāng)延長(zhǎng)的前提下，對(duì)縣級(jí)法人給予專(zhuān)項(xiàng)借款支持，利率執(zhí)行專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)利率，專(zhuān)項(xiàng)借款期限10年。明確農(nóng)村信用社運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)借款實(shí)現(xiàn)的收入全部用于彌補(bǔ)歷年虧損掛賬和提取撥備，其中，農(nóng)信社每年運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)借款資金實(shí)現(xiàn)的收入應(yīng)不低于同額專(zhuān)項(xiàng)借款利率與10年期國(guó)債利率的利差收入。對(duì)2002年資不抵債額的50%低于1000萬(wàn)元的信用社，按1000萬(wàn)元給予專(zhuān)項(xiàng)借款。在專(zhuān)項(xiàng)借款有效期內(nèi)，農(nóng)村信用社兼并收購(gòu)或被中資金融機(jī)構(gòu)兼并收購(gòu)或轉(zhuǎn)為股份制銀行享受政策不變。（四）完善農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村信用社的外部約束。根據(jù)農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)程度，采取逐步升級(jí)的校正措施。對(duì)少數(shù)長(zhǎng)期嚴(yán)重資不抵債、資產(chǎn)損失巨大、風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的農(nóng)村信用社應(yīng)適時(shí)安排市場(chǎng)退出，以強(qiáng)化市場(chǎng)約束；允許經(jīng)營(yíng)狀況良好、且有能力的農(nóng)村信用社按照市場(chǎng)原則對(duì)其重組收購(gòu)，彌補(bǔ)由于個(gè)別農(nóng)村信用社退出市場(chǎng)后留下的空白，更好地完善該地區(qū)的農(nóng)村金融服務(wù)。（五）建立支持農(nóng)村信用社可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性、制度性扶持政策體系。引導(dǎo)農(nóng)村信用社在完善法人治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，加大支農(nóng)信貸投入。