我國城鎮(zhèn)化體制機制問題及若干政策建議

1、我國城鎮(zhèn)化體制機制問題及若干政策建議 內容提要：走中國特色城鎮(zhèn)化道路，是我國新時期全面建設小康社會，從根本上解決“三農”問題的需要。現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化進程中存在體制機制方面的問題，制約了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，提出以下促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展八方面的政策建議：以科學發(fā)展觀為指導，明確城鎮(zhèn)化的方向和思路；完善土地制度，促進用地節(jié)約；推進戶籍制度改革；完善公共服務體制；推進財稅體制改革；完善城市治理和管理模式；科學引導，發(fā)揮規(guī)劃的調控作用；建立促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的協(xié)調機制。 關鍵詞：城鎮(zhèn)化體制機制 健康發(fā)展 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)達國家的成功經驗表明，伴隨著工業(yè)化進程的城鎮(zhèn)化的健康推進，對于一國現(xiàn)代

2、化的成功至關重要。由于聚集效益和規(guī)模效益的作用，大多數(shù)產業(yè)向城市集中具有更高的經濟效率。城市不僅是創(chuàng)新和技術進步的主要來源，是拉動經濟增長的引擎，也是改善人民生存環(huán)境、提高生活質量的主要途徑。在經濟全球化背景下和全面建設小康社會的新階段，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展對于促進經濟增長、優(yōu)化經濟結構、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提高人民生活水平等，都具有重要意義。改革開放以來，伴隨著經濟的快速增長，我國的城鎮(zhèn)化進程也快速推進，取得了巨大的成就。城鎮(zhèn)人口占全國人口的比重從改革開放初期的大約18%增長到2006年的大約44%，28年提高 26個百分點，年均提高0.93個百分點。特別是近年來我國城鎮(zhèn)化進程更是呈現(xiàn)加速推進的態(tài)勢

3、，從1997年到2006年的10年間，城鎮(zhèn)化率從30.5%提高到44%，年均提高1.35個百分點，相當于每年平均有約1700萬人口從農村轉向城市。盡管如此，我國城鎮(zhèn)化面臨一些問題和矛盾，制約著城鎮(zhèn)化進程的健康發(fā)展。其原因是多方面的，既有現(xiàn)實的原因，也有歷史的原因；既有政策的原因，也有國情特點的原因，但根本的問題還在于體制機制方面存在弊端，有些屬于深層次的體制問題。當前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關鍵時期，必須通過加快體制改革和政策調整步伐，健全城鎮(zhèn)化體制機制，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。一、現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化存在的問題我國城鎮(zhèn)化進程中主要存在六方面的問題：(一)城鎮(zhèn)化進程相對滯后1.低于相同發(fā)展階段國家

4、的平均水平。2006年，我國的城鎮(zhèn)化率為43.9%，低于與我國人均實際收入大體相當?shù)膰?5%的平均水平。同時，盡管我國整體經濟增長快于一些發(fā)展中國家，但同這些國家在它們經濟高速成長時期的城市人口增長率相比，我國城市人口年均增長率卻相對較低(見表1)。2.城鎮(zhèn)化水平存在虛高問題。按現(xiàn)在的統(tǒng)計口徑，雖然有很多人被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中，但由于戶籍制度限制、公共服務不足等原因，一些人并沒有真正融入到城市生活中，沒有享受到城市現(xiàn)代文明的成果。嚴格地說，這些人不屬于被城市化了的人口。如果不包括這部分人，則我國城鎮(zhèn)化水平更低。3.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計，我國城市建成區(qū)面積從1996年的2.02萬平方

5、公里增加到 2005年的3.25萬平方公里，年均增長5.4%，明顯高于同期城市人口4.4%的增長速度，未能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)吸納人口的功能，進一步加劇了土地緊張的矛盾。與此同時，一些城市在發(fā)展中盲目求大求洋，熱衷于建設大廣場、寬馬路、大草坪、豪華辦公樓、花園式工廠等，這不僅造成了對土地資源的過分粗放利用，也造成了對公共財政資金的不當使用，與我國國情特點不相適應。(二)城鎮(zhèn)化的結構性矛盾突出1.城鎮(zhèn)規(guī)模結構不合理，城市數(shù)量多而人口規(guī)模相對不足。與世界其他國家相比，我國100萬到1200萬人左右的大城市明顯不足(見圖一)，城市的規(guī)模效益不能充分發(fā)揮，制約了城市吸納人口的能力、生產率的提高和經濟增長質量的

6、改進。雖然上海、北京和廣州等城市的規(guī)模尚可，但最近的一些研究表明，許多地級市只有其應有規(guī)模的一半。2.城鎮(zhèn)經濟專業(yè)化程度不夠。從發(fā)達國家城鎮(zhèn)化經驗看，市場機制會引導當?shù)鼐蜆I(yè)向一種產業(yè)或一些有內在關系的產業(yè)集中，以充分利用生產的規(guī)模經濟。一般來看，中小規(guī)模的城市趨向于高度專業(yè)化 (如生產鋼鐵、汽車、紡織品和其他產品)，而較大城市則偏重于高技術、商業(yè)與金融服務等產業(yè)的發(fā)展。但由于財政上的原因，我國一些大城市在經濟結構調整過程中不愿意將制造業(yè)向外轉移，不僅阻礙了制造業(yè)按其經濟合理性向中小型城市的集中，也制約了大城市自身的專業(yè)化及其產業(yè)結構的升級。(三)城鎮(zhèn)承載力不強、功能不全，生態(tài)環(huán)境壓力較大1.城

7、市綜合承載能力不強。我國城市土地利用率不高，大多數(shù)城市的密度偏低(特別是城市就業(yè)密度)，城市建筑物以低層建筑為主，城市土地立體空間利用不足，無法充分發(fā)揮城市空間人口聚集和經濟活動聚集的功能。據(jù)國土資源部2002年測算，我國城市的平均容積率僅為0.33，而發(fā)達國家城市的容積率一般都在2.0以上。集約度偏低，是對土地資源的一種浪費，這與我國人多地少的國情明顯不符。2.城市功能不完善、不匹配。就業(yè)聚集地與居住區(qū)相距甚遠，城市基礎設施(包括交通)的發(fā)展與土地利用的規(guī)劃和發(fā)展脫節(jié)。一些城市的地下管網、環(huán)境治理等基礎設施建設較為滯后，不能滿足城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。道路交通網絡不完善，交通堵塞不僅成為大城市

8、的通病，且有向中等城市蔓延的趨勢。城市綜合防災系統(tǒng)建設普遍比較薄弱，城市公共設施的應急搶險機制不健全。這些都影響了城市功能的發(fā)揮，加大了出行和社會運行成本。3.城市生態(tài)受到破壞，環(huán)境污染日益嚴重。城市環(huán)境污染形勢嚴峻。綠地大量被占用，城市的生活環(huán)境質量下降。全國90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，50%的重點城鎮(zhèn)集中飲用水源不符合取水標準，城鎮(zhèn)污水處理率只有36%，導致地下水源受到進一步的污染。城市能源利用效率偏低，能源消耗居高不下，加劇了能源短缺與經濟增長的矛盾。(四)城市運行欠佳，城市特色不強1.城市管理有待改善。在城市供水、燃氣、地鐵、公共交通等市政公用產品和服務的供給

9、方面，在就業(yè)機會的創(chuàng)造和社會保障體系的建設方面，在社會保障性住房的建設和供應方面，在義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、城市生態(tài)環(huán)境的保護和建設、城市安全的規(guī)劃和建設、社區(qū)建設、扶持弱勢群體、調節(jié)收入分配等方面，離老百姓的需求還有差距，其管理和運行效率都需要進一步改善。2.城市特色風貌缺失，傳統(tǒng)文化遭到破壞。一方面，城市建設風格雷同，千城一面。另一方面，城鎮(zhèn)建設量大面廣，建設與保護的矛盾會更加突出。一些城鎮(zhèn)在建設中不注意保護自然資源和歷史文化資源，出現(xiàn)了不少建設性破壞現(xiàn)象，致使城市傳統(tǒng)消失。(五)城鎮(zhèn)化過程中積累了一些社會矛盾1.農民工的基本權益沒有得到充分保障。進城務工的農民工已超過1億人(如包括城鄉(xiāng)擺

10、動人口可達 1.8億，且這部分人口仍在不斷增長)，但農民工的利益和基本權利被忽視，在基本生活條件、生產安全、勞動報酬、工傷保險等方面，還缺乏有效的保障。農民工生產條件差，勞動保護措施不力，超時工作或加班得不到應有報酬；農民工無社會保障或社會保障程度低下。2.失地農民大多缺乏可持續(xù)的生計保障。我國目前征地補償標準偏低，補償機制不全面。農民失去土地后，既喪失了土地的保障，又因勞動技能差而缺乏就業(yè)機會，且較少能享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障，給社會穩(wěn)定造成巨大壓力。3.城鎮(zhèn)拆遷的補償規(guī)則不完善。房屋拆遷過程中，政府、開發(fā)商和房屋所有入之間糾紛不斷，群眾上訪問題頻發(fā)。部分被拆遷戶所得到的貨幣補償金不足以

11、使其安居。人員安置和集體土地上的房屋拆遷補償沒有法律法規(guī)的依據(jù)，拆遷程序不規(guī)范、不透明，拆遷補償不到位，缺乏溝通協(xié)商，有時甚至有野蠻拆遷行為，致使“城中村”集體土地上的拆遷成為難點和熱點，成為社會不穩(wěn)定的因素。(六)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調1.城鄉(xiāng)收入差距擴大。全國和各省區(qū)內的城鄉(xiāng)居民收入差距均呈持續(xù)擴大趨勢。據(jù)統(tǒng)計，1997-2006年，全國農民人均純收入只增加1496.9元，為同期城鎮(zhèn)居民收入增量的22.7%；全國農民人均純收入年均增長速度為4.9%，是同期城鎮(zhèn)居民增速的55%。城鄉(xiāng)居民收入差距由1984年的1.83：1持續(xù)擴大到2006年的3.28：1。如果把城市居民收入中一些非貨幣因素，如住房、

12、教育、醫(yī)療、社會保障等各種社會福利考慮在內，城鄉(xiāng)居民的收入差距可能更高。2.城鄉(xiāng)居民福利水平差距大。城鄉(xiāng)居民在享受到的教育、醫(yī)療、就業(yè)條件等方面差距甚大。2004年城鎮(zhèn)高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是鄉(xiāng)村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。更重要的是，在最基本的公共服務如義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)差距也很大。在九年義務教育階段，農村學生輟學、流失現(xiàn)象比較嚴重。城鄉(xiāng)之間初級衛(wèi)生保健和衛(wèi)生服務可及性差距較大。雖然近年來新型農村合作醫(yī)療的覆蓋面大幅度提高，但籌資水平偏低，保障水平不高，農民醫(yī)療負擔仍很重。從總體上看，目前農村居民的消費水平只相當于20世紀90

13、年代初期城市居民的消費水平，而許多貧困地區(qū)的居民消費水平更差。二、我國城鎮(zhèn)化問題的成因我國城鎮(zhèn)化進程中之所以出現(xiàn)上述問題，究其原因，主要包括以下六方面：(一)認識不足和存在偏差1.相互攀比城鎮(zhèn)化率的高低，出現(xiàn)了急于求成和盲目無序發(fā)展的傾向。城鎮(zhèn)化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，不僅表現(xiàn)為城市人口比重提高的過程，同時也是城市體系和功能不斷發(fā)展完善的過程。我國城鎮(zhèn)化的進程是不平衡的，各地區(qū)不可能齊頭并進，不宜在城鎮(zhèn)化率上互相攀比；一些地方把推進城鎮(zhèn)化片面地理解為增加城鎮(zhèn)數(shù)量和提高城鎮(zhèn)人口比重，相互攀比城鎮(zhèn)化率的高低，競相通過修編城鎮(zhèn)規(guī)劃、設置開發(fā)區(qū)、調整行政區(qū)劃(如“縣改區(qū)”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”)等，片

14、面追求城區(qū)和規(guī)劃區(qū)的擴張；城鎮(zhèn)拆遷規(guī)模過大；一些城市脫離本地實際，搞了大量脫離實際、勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?、“政績工程”，形成了嚴重的債務。近來全國已?82座城市提出要建“國際大都市”，約占全國城市總數(shù)的28%，還有不少中小城市也紛紛提出要“建設成為大城市”。2.對城鎮(zhèn)化本質和內涵認識不到位、不全面。重城市自身輕區(qū)域協(xié)調，重城市建設輕產業(yè)拉動，重工業(yè)發(fā)展輕第三產業(yè)，重外延拓展輕內涵提高，重擴大規(guī)模輕有效管理和資源保護，重改善形象輕完善功能等問題較普遍。一些地方熱衷于把城鎮(zhèn)的公共設施投入用于行政辦公中心等形象工程，重視政績效應和視覺效果，忽視城鎮(zhèn)居民特別是外來務工人員的基本公共需求。一些地方往

15、往把推進城鎮(zhèn)化片面理解為大規(guī)模的城市建設。大拆大建、城鎮(zhèn)面貌短期內改觀等成為了政績考核的標準之一。體制和政策方面的缺陷和扭曲的激勵，導致城鎮(zhèn)化發(fā)展中最為重要的人口城鎮(zhèn)化的目標被忽視。3.仍然以城鄉(xiāng)二元分割的思維考慮城鎮(zhèn)發(fā)展。對城鎮(zhèn)化進入加速期政府職能調整的認識不到位和理論準備不充分，長期形成的城鄉(xiāng)“二元”分割的治理思路、政策體系和管理體制，仍然影響著地方的經濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化規(guī)劃。政府管理仍然未能從城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調、有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的角度謀劃長遠的發(fā)展。城鎮(zhèn)化過程中忽視了我國獨特國情下城鄉(xiāng)二元結構問題；未能從現(xiàn)階段經濟和社會發(fā)展水平的基本狀況出發(fā)，為農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境和生存條件。

16、(二)規(guī)劃體制不完善1.規(guī)劃體系不完善，存在部門分割、城鄉(xiāng)分割等問題。一是與城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調的國土空間規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在缺失和不銜接。最突出的問題是規(guī)劃體制的部門分割妨礙了總體規(guī)劃的科學性和協(xié)調性。國家發(fā)展和改革委員會主導編制“國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”，建設部負責編制“城鎮(zhèn)建設規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃”，國土資源部負責編制“土地利用總體規(guī)劃”，這三種規(guī)劃存在一定程度的沖突，缺乏銜接。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃體制分割，導致城郊結合部建設較為混亂，產生引人注目的“城市郊區(qū)病”。三是上位規(guī)劃往相對滯后，例如在經濟社會高速發(fā)展的近30年時間里，省域層面的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃至今尚未全部完成審批，全國城鎮(zhèn)體系

17、規(guī)劃仍未批準實施。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的滯后性，一定程度上導致了區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局混亂和城市無序競爭的局面。2.規(guī)劃科學性不強。規(guī)劃編制科學性和前瞻性不足，缺少空間布局和產業(yè)支撐的統(tǒng)籌考慮，影響了對資源的合理利用；規(guī)劃水平不高，深度不夠，影響了其指導和調控作用的發(fā)揮。一些規(guī)劃編制違背國情、盲目攀比，超越資源、環(huán)境、經濟承受能力和群眾的實際需要。特別是以經濟規(guī)模擴張為主要目的進行的以各類開發(fā)區(qū)為主的城鎮(zhèn)發(fā)展，在經濟活動聚集的同時忽略了人的聚集，為城鎮(zhèn)長期健康發(fā)展設置了許多障礙。3.規(guī)劃執(zhí)行的剛性不足。城市規(guī)劃法已不能適應當前經濟社會快速發(fā)展的需要。規(guī)劃的權威性和強制性不強，體制不健全，配套法規(guī)不完善，執(zhí)行

18、力較差，缺乏有效的監(jiān)督機制和問責機制。修編和調整程序不規(guī)范，修改規(guī)劃的成本過低，致使隨意改變規(guī)劃和違規(guī)建設在一些地方還較嚴重，使規(guī)劃喪失了調控城市發(fā)展的剛性。缺乏人大等立法機構對規(guī)劃編制的監(jiān)督和公眾的參與。(三)人口遷移體制的制約長期形成的城鄉(xiāng)“二元”分割的政策體系和管理體制，使得城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利、保險等各個領域，都存在著制度上和政策上的不公平。以戶籍為分界的不公平的社會管理制度，導致我國出現(xiàn)了一個龐大的既脫離農村社區(qū)組織，又脫離家庭，同時又沒有融入城市的龐大的農民工群體。大量農民工長期處在墟市的邊緣，不被城市接納乃至受到歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應有的權利，定會累積

19、很多矛盾。農民工自身的合法權益難以得到保護，對城市普遍懷有一種疏離感和責任缺失心態(tài)。處理不好，可能成為不穩(wěn)定因素。(四)土地制度的不完善1.中央政府與地方政府對城市土地產權的界定模糊。土地管理法規(guī)定“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，明確了國有土地所有權只能由中央政府代表行使，但地方政府代理和承擔著城市土地開發(fā)的事權和義務，使中央政府土地所有權被虛化。再加上在現(xiàn)行財政體制下，地方客觀上存在財權與事權不對等的問題，使得城市政府從自身利益最大化出發(fā)，盡量多的占用土地或者“以地生財”，造成城市土地粗放使用。2.現(xiàn)行征地制度的固有缺陷導致地方能以較低代價占用農村土地。征地制度本身存在根本性的

20、缺陷。例如征地補償辦法不合理，土地補償費總體不高；征地程序不透明，農民參與度低；“公共利益”未加限定，造成對集體土地所有權的隨意侵占和損害，使得地方政府能夠以較低代價取得土地，進而通過所謂“經營土地”獲取差價收益。在多數(shù)城市，政府同舊城區(qū)居民、國有企業(yè)或地產管理機構去談判來獲得土地要比從農村獲得土地代價昂貴和費時，政府更傾向于征用農村土地，對提升已有的城市土地的效率重視不夠，最終導致了城市粗放、低效率的發(fā)展格局。另外，現(xiàn)存征地制度的不完備，也為一些地方通過“以租代征”等方式擅自將農用地轉為建設用地、競相低價出讓工業(yè)用地、違規(guī)分拆批地、越權批地、圈占土地、亂占濫用耕地留下了空間。3.現(xiàn)有的土地制

21、度約束了農村人口向城市的自由流動?，F(xiàn)有的法律缺乏對農民土地權益的有效保護，農民缺乏完整的處置土地的權益。土地處置權的不完整，限制了人口的正常流動。與征地制度緊密聯(lián)系，集體建設用地流轉制度改革遲遲難以突破，農村居民點用地在城鎮(zhèn)化后難以進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場進行流轉，土地利用率低下。 (五)財政體制不完善 1.城市財政來源的稅收結構不合理。目前，我國城市收入主要來源于增值稅、營業(yè)稅以及土地使用權出讓收益。這種稅種結構鼓勵城市招商引資，做大經濟總量，卻不鼓勵吸收外來居民。另外，由于很多城市建設資金不足，僅僅依靠現(xiàn)有稅收等基本財政收入難以支持城市建設和發(fā)展。因而國有土地作為城市的最大資產，就被一些地方

22、政府用來變賣以緩解財政壓力。通過土地的“農轉非”，低價從農民手中征得土地，再以高價出讓，差價就可以成為各地方城市建設的資金。2.現(xiàn)行的土地出讓收益使用管理亟待改進。允許將出讓土地使用權收益(法定年限為70年)作為城市日常預算開支的做法，鼓勵短期任職的政府官員出售長期資產(土地使用權出讓年限往往多達30-50年)而獲得短期收入，支付當期的日常開支，這就剝奪了后代人從這些資產中獲益的機會。(六)治理和管理考核政策不完善1.現(xiàn)行的行政管理層級和體制，導致資源過度集中在“高位”級別的中心城市和城區(qū)。較高行政級別的城市擁有更大的權力和政策資源，從而在招商引資、發(fā)展產業(yè)等方面的競爭中具有更大的權力優(yōu)勢，擠

23、占了中小城市發(fā)展的經濟和政策資源，制約了中小城市的發(fā)展。這種模式不利于不同城市之間根據(jù)各自資源稟賦進行公平競爭，以發(fā)展壯大特色經濟，特別不利于那些有潛力的中小城市發(fā)展壯大。各級中心城市的發(fā)展基本處于自我擴張的階段，基礎設施的投入和管理也自成體系。陳舊的等級化的城鎮(zhèn)行政管理模式，限制了以市場力量推動形成合理布局的城鎮(zhèn)區(qū)域。2.考核機制設計不科學。過去偏重以經濟增長指標為核心的干部考核體系，使得地方政府注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，忽視城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量和效益，忽視城市有效管理，忽視城鎮(zhèn)治理和公共服務覆蓋面的擴大。加之缺乏有效的問責機制，往往使得城市建設中出現(xiàn)的“形象工程”、“政績工程”和對歷史文化資源、風

24、景名勝資源的建設性破壞等，很難得到制止。三、促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制的政策建議為促進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，提出以下八方面的政策建議：(一)以科學發(fā)展觀為指導，明確城鎮(zhèn)化的方向和思路1.深刻理解城鎮(zhèn)化的本質，進一步明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的導向。城鎮(zhèn)化是以農村人口比重下降和城鎮(zhèn)人口比重上升為表征，以產業(yè)結構從農業(yè)經濟向現(xiàn)代經濟、社會結構從農村社會構成向城鎮(zhèn)社會構成、人類聚居場所從農村空間形態(tài)向城鎮(zhèn)空間形態(tài)的轉化為本質的多元演進過程。因此，必須多方面系統(tǒng)地考慮城鎮(zhèn)化問題。應加快起草促進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的指導意見，明確城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重大意義、總體戰(zhàn)略和基本要求。要堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，提高城鎮(zhèn)

25、綜合承載能力，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結構。要以完善城市化的體制為保障，推進城市化健康發(fā)展。2.堅持科學發(fā)展觀，努力創(chuàng)建經濟高效、資源節(jié)約、環(huán)境友好、布局緊湊、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局，促進城市發(fā)展模式從粗放型向集約型轉變。積極促進產業(yè)發(fā)展和集聚，增加就業(yè)崗位，不單純追求提高城鎮(zhèn)化率，不單純通過擴大城市建設規(guī)模推進城鎮(zhèn)化。堅持節(jié)約和集約利用土地和其他資源，加強城鎮(zhèn)生態(tài)建設和污染綜合治理，特別是解決好空氣污染和水污染問題，走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)化道路。把培育、壯大城市群和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展結合起來，著力促進中心城市發(fā)展，提升功

26、能，充分發(fā)揮城市尤其是大中城市對產業(yè)結構升級、消費結構升級和技術創(chuàng)新的集聚、輻射和示范效應，帶動區(qū)域發(fā)展。3.形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局。繼續(xù)把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。有條件的區(qū)域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。人口分散、資源條件較差的區(qū)域，重點發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城和有條件的建制鎮(zhèn)，成為本地區(qū)集聚經濟、人口和提供公共服務的中心。4.堅持以人為本，兼顧不同群體的利益要求，使城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果惠及全體人民。要增強

27、城鎮(zhèn)對農村富余勞動力的吸納能力和城鎮(zhèn)的綜合承載能力，讓農民能夠享受城鎮(zhèn)化成果。要完善城市社會保障體系，增強城市公共服務提供能力，加強對弱勢群體的扶持，維護群眾利益。(二)完善土地制度，促進用地節(jié)約1.切實保障農民的合法土地權益，合理提高征地補償標準。完善征地制度。在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益，要使被征地農民的長遠生計有保障。要根據(jù)農民長遠生存和發(fā)展的需要、經濟社會發(fā)展所處的階段以及政府財力，依法提高征地補償標準。應把因城市建設承包地被征用、完全失去土地的農村人口，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系和最低生活保障體系。城市政府要負責為被征地農民提供就業(yè)援助、技能培訓。加

28、快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益。2.提高城市建設用地的利用率。要盤活城市存量土地，適當提高土地利用強度，對城市土地進行再開發(fā)，提高城市綜合承載力，走城市用地內涵式挖潛的發(fā)展道路。積極開拓城市地下空間，如地下商場、地下停車場、地下設備間等，并大力加強地下人防工程利用。推進土地市場化進程，優(yōu)化配置土地資源，調整產業(yè)結構，促進老城區(qū)煥發(fā)新的活力。完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)用地制度，嚴格推行經營性土地使用權掛牌出讓制度，形成由市場決定土地價格的機制，讓價格真正反映土地的稀缺程度和成本。3.嚴格管理土地收益。明確土地收益范圍，嚴格收繳程序，規(guī)范收支管理，加強預算監(jiān)督。依

29、法管理、分配、使用土地收益，將土地出讓收支全額納入預算，實行“收支兩條線”管理，建立健全年度土地出讓收支預決算管理制度。規(guī)范土地出讓收入使用范圍，重點向新農村建設傾斜，土地出讓收益應當用于被征地農民社會保障，用于建設城市廉租房和農村基礎設施建設等。探索建立國有土地收益基金，探索土地出讓金逐年收取的辦法，遏制片面追求土地收益的短期行為，從資源配置的利益機制上徹底解決當前地方政府的占地擴地沖動。(三)推進戶籍制度改革1.逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度。積極穩(wěn)妥地推進建立城鄉(xiāng)一體、以居住就業(yè)地戶口登記制度為重點的戶籍制度改革。逐步取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口的二元戶口制度，實現(xiàn)公民身份平等，從制度上消除

30、城鄉(xiāng)分割藩籬，促進人口自由遷徙。2.把戶籍制度改革與就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各項社會福利制度改革結合起來。積極穩(wěn)妥地推進與戶籍掛鉤的就業(yè)、工資、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等制度改革，在消除城鄉(xiāng)二元結構的體制性障礙方面取得突破。對計劃生育、最低生活保障、社會保險、義務教育，特別是農村土地承包和集體經濟收益分配等與戶籍改革相關的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進行全面清理，并制定出相應修改和過渡性措施。逐步地、有條件地解決在城市長期就業(yè)和居住的農民工的戶籍問題。對在城市已有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的進城務工人員，要創(chuàng)造條件使之逐步轉為城市居民，依法享有當?shù)鼐用駪械臋嗬袚鷳M的義務。3.逐步縮小城鄉(xiāng)

31、基本公共服務上的差別。應加大農村和落后地區(qū)的基本公共服務投入，一旦城鄉(xiāng)基本公共服務的差距縮小到一定程度，取消戶籍差別、實行統(tǒng)一政策就會水到渠成。這樣可避免政策突然變化使大量農村人口短期內涌向城市而導致的社會問題。在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，要盡可能做到全國各地協(xié)調發(fā)展，避免地區(qū)之間的差距過分懸殊。為此，需加大中央政府對落后地區(qū)的財政轉移支付力度和其它政策支持，加快推進全國基本公共服務均等化的步伐。(四)完善公共服務體制1.以公共服務為導向，轉變城鎮(zhèn)政府職能。政府應把提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的基本公共服務作為政府的一項基本職責。城鎮(zhèn)政府的公共決策應首先服務于社會需求，重點是改善城鎮(zhèn)管轄區(qū)內與居民生

32、產和生活條件有關的基礎設施建設。要把安全飲水、污染排放及治理、垃圾處理、居住區(qū)道路建設和清潔衛(wèi)生、義務教育、貧困救助、社會治安、最低生活保障等作為政府服務的重要項目，把促進居民收入增長和就業(yè)作為政府的戰(zhàn)略目標。2.重視進城務工的農民公共服務需求，切實保障農民工的合法權益。輸入地政府要轉變思想觀念和管理方式，對農民工實行屬地管理。要在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設公用設施等方面，統(tǒng)籌考慮在城市長期就業(yè)、生活和居住的農民工對公共服務的需要，提高城市綜合承載能力。當前對臨時進城務工人員，繼續(xù)實行亦工亦農、城鄉(xiāng)雙向流動的政策，應重點加強對其勞動報酬、勞動時間、法定假日和安全保護等方面合法權益的切

33、實依法保護；建立健全用人單位對農民工的工資支付和支付監(jiān)督制度，切實解決拖欠、克扣農民工工資問題。建立地方政府在保護農民工基本權益方面的責任和問責機制，加大對損害農民工權益的企事業(yè)單位的法律追究和懲處。建立健全適用于農民工的工傷保險制度、醫(yī)療保險制度、社會援助制度等。3.把城鎮(zhèn)的基本公共服務向與城鎮(zhèn)連片的農村(城中村)延伸。城鎮(zhèn)政府應把城鎮(zhèn)市政管轄的給排水、供電、交通、有線電視和網絡以及垃圾處理等設施延伸到“城中村”和已經與城鎮(zhèn)連片的農村，使城鎮(zhèn)的公共服務更迅速地擴展到有條件步入城鎮(zhèn)化進程的農村地區(qū)。城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等網絡也應盡快地覆蓋這些地區(qū)。通過城鎮(zhèn)公共服務的延伸和城鄉(xiāng)居民服務的均

34、等化，加快城鎮(zhèn)密集區(qū)和工業(yè)化發(fā)展速度較快的農村區(qū)域的城鎮(zhèn)化進程。(五)推進財稅體制改革1.加大財政對城鄉(xiāng)基本公共服務的支持力度。改革和調整財稅體制和政策，建立財權與事權相對稱的財稅體制，形成城鎮(zhèn)稅收隨城鎮(zhèn)人口增加而增長的機制。進一步完善轉移支付制度。2.盡早開征物業(yè)稅。在研究和試點的基礎上，對商業(yè)房產和居民房產征收從價的財產稅(物業(yè)稅)，擴大城市政府的稅基，增強為居民提供服務籌資的能力，提高土地收益的持久性和穩(wěn)定性，遏制盲目“賣地”行為。3.擴大省管縣財政體制改革的試點范圍。理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。省級財政要著眼于全省范圍內的公共財政支出，特別是要加

35、強對全省范圍內基本公共服務均等化的服務財政，弱化建設財政。省級財政的財力補助、一般轉移支付、專項轉移支付等盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益。(六)完善城市治理和管理模式1.為各類城市創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，使其能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢又好又快地發(fā)展。完善行政區(qū)劃，減少行政層級，促使各個城市和城鎮(zhèn)具有同樣的收入種類、稅費減免權限及融資手段，享受同樣的政府間轉移支付，并具有同樣的開支責任。2.推進城市綜合管理，增強服務意識，提高城市管理水平。樹立建管并重的觀念，深化城市管理體制改革，強化公共服務和危機管理，提高城市綜合運行效益。把城市建設管理和提高城市公共服務水平結合起來

36、，著力整合公共服務資源，努力擴大公共產品和服務的供給，完善城市服務功能、提高人居環(huán)境質量。把加強城市管理與規(guī)范管理行為、提高市民素質結合起來，促進城市管理規(guī)范化、制度化和科學化。統(tǒng)籌城市基礎設施建設和管理，破除部門和地區(qū)分割，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎上協(xié)同建設，減少盲目填挖和拆建。3.改進中央對地方政府的政績考核體系，建立規(guī)范的城鎮(zhèn)化統(tǒng)計制度和質量評價體系。政績考核要超越以經濟指標為中心的模式，既要將促進城鄉(xiāng)就業(yè)增長、節(jié)約資源能源和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)化過程中失地農民利益保護等列入考核內容，也要研究規(guī)范這些指標的統(tǒng)計監(jiān)測方法和考核辦法，提高考核質量。要建立完善的監(jiān)督體系，要實現(xiàn)對政府權力部門和決策機關的有效監(jiān)

37、督，促進依法行政，強化責任追究，防止短期行為。要進一步暢通信息渠道，解決政府行政和對政府監(jiān)督中的信息不對稱等問題。4.加大“城中村”改造力度?！俺侵写濉备脑毂仨氁猿鞘幸?guī)劃為先導，積極、穩(wěn)妥、有序地推進，盡量減少對城市經濟社會的消極影響。要通過政策、規(guī)劃、計劃的適時調控，保證“城中村”改造符合公共利益，維護改造過程中的公平，努力使改造惠及所有的“城中村”和最廣大的居民。同時既要推動“城中村”的空間形態(tài)改造，又要推動其社會形態(tài)改造和經濟再造，以實現(xiàn)“城中村”與城市的全面融合。抓住不同地區(qū)“城中村”問題的特點，制定不同的改造目標和改造策略，采取全面改造或綜合整治等不同的改造方式，解決特定“城中村”的實際問題。在改造已有“城中村”的同時，也要防止出現(xiàn)新的“城中村”問題。(七)科學引導，發(fā)揮規(guī)劃的調控作用1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系。加快城鄉(xiāng)規(guī)劃法的立法進程，建立科學、合理、規(guī)范、系統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，提高規(guī)劃的法律地位，指導城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和健康發(fā)展。強化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展的調控和引導作用。抓緊研究跨行政區(qū)的大都市圈規(guī)劃編制辦法，推動區(qū)域城鎮(zhèn)空間發(fā)展規(guī)劃編制工作。建立城市總體規(guī)劃與經濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接和協(xié)調