教案：第三章 公共管理職能（《公共管理學(xué)》課程）

講義：公共管理學(xué)PAGEPAGE28公共管理職能教學(xué)目的：一、了解公共管理職能的內(nèi)涵與形成原因以及主要職能內(nèi)容二、了解西方國家與中國建國后公共管理職能的演變過程三、掌握市場經(jīng)濟(jì)中公共管理的主要職能教學(xué)重點(diǎn)、難點(diǎn)：一、公共管理職能的內(nèi)涵與主要職能內(nèi)容二、西方國家與新中國成立60年公共管理職能的變遷三、市場經(jīng)濟(jì)中公共管理的主要職能教學(xué)方式：課堂講授與討論學(xué)時(shí)分配：6學(xué)時(shí)教學(xué)過程：第一節(jié)公共管理職能概述教學(xué)要點(diǎn)：一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因二、公共管理的程序性職能三、公共管理的任務(wù)性職能教學(xué)內(nèi)容：一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第94黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第94—98頁。（一）公共管理職能的概念界定所謂職能，是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。具體講，它是指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱。公共管理職能，是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。簡而言之，公共管理職能，主要是涉及一個國家公共管理部門在特定環(huán)境中應(yīng)該管什么的問題。（二）公共管理職能的內(nèi)涵規(guī)定性要完整、準(zhǔn)確地理解公共管理職能的概念，必須注意以下幾點(diǎn)：1．公共管理職能的實(shí)施者是整個公共管理系統(tǒng)公共管理職能的實(shí)施者，應(yīng)該包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各類公共管理組織，即凡是與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)管理有關(guān)的組織、機(jī)構(gòu)及其工作人員，都是公共管理職能的實(shí)施與承擔(dān)者。在我國，公共管理職能的承擔(dān)者，主要包括中央人民政府（即國務(wù)院）及其各部委、地方各級人民政府及其職能部門，各種以公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應(yīng)為主要目標(biāo)的公共企業(yè)與事業(yè)單位。此外，還有一些非營利性的民間組織。2.公共管理職能得以實(shí)施的依據(jù)國家或社會通過某種途徑賦予公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威，使其職能得以實(shí)施。首先，對于各類政府機(jī)構(gòu)而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政權(quán)力，政府的各類機(jī)構(gòu)通過運(yùn)用這些權(quán)力來有效地完成國家所賦予的各種職能。其次，對于一些社會性公共管理組織，則主要是依賴由于某種特定因素而自發(fā)形成的權(quán)威來運(yùn)行。例如，各種社會慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動的權(quán)威主要來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為及社會對它們的認(rèn)同與信任。3.公共管理職能的內(nèi)容公共管理職能的內(nèi)容，不僅涉及公共管理系統(tǒng)對公共物品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等；還包括公共管理組織為提供各種公共物品與服務(wù)而進(jìn)行的管理活動，如決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)與控制等職能活動。4.公共管理職能是一個獨(dú)立、完整、動態(tài)的體系首先，公共管理職能的具體構(gòu)成，盡管涉及社會生活的各個方面，但都是為了實(shí)現(xiàn)各種各樣的公共管理目標(biāo)而確立起來的，各種職能之間相互依存，其運(yùn)行環(huán)環(huán)相扣，既相互作用又相互制約，構(gòu)成了一個有機(jī)整體。其次，公共管理職能作為一個完整體系，具有動態(tài)性特征，即任何一個國家，公共管理職能都不是一成不變的，而是隨著管理環(huán)境與管理目標(biāo)的不斷變化，作出相適應(yīng)的調(diào)整、轉(zhuǎn)變。5.公共管理職能有別于政府職能公共管理職能與政府職能，是兩個既有聯(lián)系，又有區(qū)別的不同概念。政府職能是公共管理職能體系的一個核心構(gòu)成部分，在有些國家或有些時(shí)候，政府職能甚至基本上可以被認(rèn)為是等同于公共管理職能的。但是，在現(xiàn)代世界各國，隨著社會自治能力的不斷加強(qiáng)和政府職能社會化改革展開，公共管理職能越來越超出政府職能的范圍，即公共管理職能，既包括政府職能，又包括政府以外的公共管理社會組織的職能。（三）公共管理部門及其職能存在的原因1.公共管理部門及其職能體系的存在，是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求公共管理部門及其職能，是人類社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物與社會維持和發(fā)展的必然要求。因?yàn)椋簢遥凑┦窃谏鐣止ぐl(fā)展到一定程度，人類社會產(chǎn)生了階級分化并出現(xiàn)了劇烈的階級對立與沖突之后產(chǎn)生的，它是社會矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，其最直接的目的是構(gòu)成“一種表面上駕于社會之上的力量，來把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”，從而使“這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅”?！恶R克思恩格斯選集》第四卷，北京，《馬克思恩格斯選集》第四卷，北京，人民出版社，1972年，第165頁。2.公共管理部門及其職能體系的存在，也是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求當(dāng)今時(shí)代，各國已經(jīng)逐漸意識到，市場是社會產(chǎn)品與服務(wù)的主要生產(chǎn)者與供應(yīng)者。但是，市場調(diào)節(jié)也有失靈的地方（比如公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給方面），為了維護(hù)公共利益，提供公共產(chǎn)品，必須維持公共管理部門及其職能體系的存在。3.公共管理部門及其職能體系的存在（尤其是其存在狀況），還與特定社會的自治能力密切相關(guān)在社會現(xiàn)實(shí)中，社會自治能力是公共管理部門組織及其職能存在的一種重要影響因素，甚至可以說，就是某些公共組織的產(chǎn)生與發(fā)展依據(jù)。因?yàn)椋谏鐣灾文芰^弱的社會，公共權(quán)力組織相對就要強(qiáng)大一些，反之，則公共權(quán)力組織就要弱小一些。但是，從另一方面看，在社會自治能力較強(qiáng)的國家或社會里，各種非國家性或者說非正式的公共組織則蓬勃發(fā)展，即在現(xiàn)代國家，社會自治能力的強(qiáng)弱直接影響著公共權(quán)力組織的職能社會化進(jìn)程以及非正式的公共組織的發(fā)達(dá)程度。中國一直是“大政府”，因?yàn)橹袊恢笔恰靶∩鐣?。二、公共管理的程序性職能黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第98黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第98—99頁。公共管理，作為公共部門或組織開展的一種較高層次的管理活動，與其他各種管理活動（比如企業(yè)管理等）相比，具有相同的基本特征，其中之一就是都履行著程序性職能。這種程序性職能主要表現(xiàn)為以下方面：（一｝決策決策是管理者為解決各種問題、達(dá)成特定目標(biāo)而制定與選擇行動方案的一項(xiàng)基本的管理職能。主要包括確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計(jì)方案、最終方案的抉擇與實(shí)施等一系列基本步驟與內(nèi)容。決策貫穿于一切管理活動過程之中。任何社會組織的管理活動，從最高層管理者到最基層的工作者都擁有一定的決策職能。愈往高層，目標(biāo)性（戰(zhàn)略性）決策越多；愈往基層，執(zhí)行性決策越多。具體地，目標(biāo)性決策往往是非程序性的，比較復(fù)雜，難度較大；而執(zhí)行性決策則是程序性的，操作性的，難度相對較小。具體地，目標(biāo)性決策往往是非程序性的，比較復(fù)雜，難度較大；而執(zhí)行性決策則是程序性的，操作性的，難度相對較小。（二）組織組織工作對公共決策的實(shí)施具有重要意義。要想實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)，以及在實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的過程中產(chǎn)生比各個個體功能之和更大的功能、更高的效率，就需要根據(jù)工作的要求與成員的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)工作崗位，進(jìn)行授權(quán)與分工，將適當(dāng)?shù)娜藛T安排在適當(dāng)?shù)膷徫簧?，用?guī)章制度確定各個成員之間的職責(zé)關(guān)系，以形成一個有機(jī)的組織結(jié)構(gòu)．并使整個組織得以協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)。這就是公共部門的組織功能。具體地講，組織職能一般包括組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、人員配備與力量整合等基本內(nèi)容。其中，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與人員配備是基礎(chǔ)，而力量整合則是公共部門組織職能的核心價(jià)值所在。正如著名管理學(xué)者巴納德指出的，“組織是一個協(xié)作性系統(tǒng)。為了確保系統(tǒng)整體性功能的發(fā)揮，就需要組織機(jī)構(gòu)中的各個部分實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，以及組織全體成員和諧一致地開展工作。”（三）領(lǐng)導(dǎo)決策與組織工作做好了，并不能保證公共部門目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榻M織目標(biāo)還要依靠全體成員的實(shí)際工作活動來加以實(shí)現(xiàn)。配備在組織機(jī)構(gòu)各種崗位上的人員，由于各自的目標(biāo)、需求、偏好、性格、素質(zhì)、價(jià)值觀、職責(zé)和信息量等方面存在很大差異，在工作實(shí)踐過程中必然會產(chǎn)生各種矛盾和沖突。因此就需要公共部門中的領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)職能，通過指揮人們的行為、溝通人們之間的信息、增強(qiáng)相互間的理解、統(tǒng)一人們的思想和行動，激勵每個成員自覺地為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而共同努力。具體地，領(lǐng)導(dǎo)職能又包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵等基本職能活動。（四）控制控制職能，是通過建立信息反饋和績效評估機(jī)制，把決策實(shí)施過程中所取得的各種效果與所要達(dá)到的相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行比較并作出評價(jià)，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和糾正各種偏差，以保證預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種職能活動。控制，包括宏觀控制和微觀控制兩種類型，其中尤以宏觀控制對組織運(yùn)行及總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)影響最大?？刂坡毮苡兄鴩?yán)格的時(shí)間性和階段性要求，超過了一定時(shí)間或階段，控制措施就難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用。公共部門控制職能的發(fā)揮，一般包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效與糾正偏差三個步驟。三、公共管理的任務(wù)性職能黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第99黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第99—102頁。公共管理，作為公共部門對社會公共事務(wù)（包括公共產(chǎn)品及公共服務(wù)）的管理，它有自己特定的行為方式和活動領(lǐng)域，因此，公共管理還具有一些特殊的任務(wù)性職能。這些特殊職能是公共部門在社會事務(wù)管理過程中所發(fā)揮的具體的、特定的作用。具體來說，以政府機(jī)構(gòu)為核心的公共部門的任務(wù)性職能，主要包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會等幾方面：（一）經(jīng)濟(jì)職能由于各類公共部門存在的基本目的，就是為其服務(wù)對象提供市場所不能提供的種種公共產(chǎn)品與服務(wù)，因此，不同的公共組織必須根據(jù)各自的特點(diǎn)而分別承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)職能，即承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展職能，以推動社會生產(chǎn)力發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的鞏固。一般來說，公共組織所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，可以分為宏觀調(diào)控與微觀調(diào)控兩類：1.宏觀調(diào)控職能所謂宏觀調(diào)控，主要指對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和各種重大的國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟(jì)的適度增長和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力、交通、郵電等對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。2.微觀管理職能公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理，主要指作為市場主體存在的各類公共組織（如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟(jì)主體）所從事的與公共產(chǎn)品（或服務(wù)）的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。微觀管理職能的必要性。雖然市場經(jīng)濟(jì)的根基在于生產(chǎn)與出售商品和服務(wù)，但市場并不能提供社會所需要的所有商品和服務(wù)，或者可能是以一種對整個社會產(chǎn)生不利影響的方式提供這些產(chǎn)品。這通常包括橋梁道路、供水、電力、電信等關(guān)系到國計(jì)民生的具有自然壟斷特性的產(chǎn)品與服務(wù)。在一定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，這些產(chǎn)品和服務(wù)往往就只能由不以盈利為目的的各類公共組織來提供。但是，為了實(shí)現(xiàn)社會資源的有效配置，這些組織往往也需要通過市場機(jī)制，通過市場競爭與買賣來確保公共產(chǎn)品的有效生產(chǎn)與供應(yīng)。這樣，這些組織，主要是各種公共企業(yè)也就具有了與私營企業(yè)相類似的商品生產(chǎn)和經(jīng)營管理職能。這就是所謂的公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理職能。（二）政治職能公共部門的政治職能，主要是指公共部門防御外來的入侵與滲透，鎮(zhèn)壓敵對階層的反抗，制止和打擊不法分子的各種破壞活動，妥善處理人民內(nèi)部的各種關(guān)系，建立和維護(hù)有利于統(tǒng)治階級的社會秩序的系列政治職能活動。簡而言之，它是一國政府對內(nèi)維持社會秩序，對外維護(hù)國家安全的職能活動。公關(guān)部門的政治職能，主要由民主建設(shè)、社會治安與國家安全等方面的基本職能構(gòu)成。（三）社會職能所謂公共組織的社會職能，公共組織的社會職能中的“公共組織的社會職能中的“社會”，是指狹義的“社會”概念，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化相并列的“社會”概念。1.提供社會保障社會保障既是對公民基本生存條件的保障，也是確保社會經(jīng)濟(jì)活動正常運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。一個文明的社會，必須建立健全與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的完善的社會保障體系，以保證其成員都能享受到最基本的生活資料。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一國社會保障體系主要包括兩個方面：一是社會保險(xiǎn)體系，包括養(yǎng)老金保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等四大類，這是社會保障的核心，；二是社會救濟(jì)體系，凡是沒有保險(xiǎn)的領(lǐng)域和地方，不管哪個公民陷入困境，就應(yīng)得到政府的救濟(jì)和其他社會組織的幫助，這是對社會保險(xiǎn)體系的補(bǔ)充。2.促進(jìn)公正的收入分配第一，克服機(jī)會的不均等為了促進(jìn)機(jī)會均等，當(dāng)前我國公共部門應(yīng)該允許和促進(jìn)人才流動，清除對人才流動所設(shè)置的障礙；征收遺產(chǎn)稅和贈與稅；逐步打破城鄉(xiāng)隔離的戶籍管理制度。第二，調(diào)節(jié)收入分配機(jī)會的均等，并不意味著收入分配懸殊的消失。因此，政府還必須運(yùn)用分配政策直接調(diào)節(jié)人們的收入水平。調(diào)節(jié)收入分配的常用方法有：第一，實(shí)行累進(jìn)稅收制度，即通過對高收入者征稅，以降低其收入水平；第二，實(shí)行轉(zhuǎn)移收入政策，即對低收入者進(jìn)行補(bǔ)償，以提高其收入；第三，改進(jìn)分配政策，因?yàn)?，?dāng)前我國勞動者的收入并非完全由市場決定，而是在很大程度上由國家掌握和控制，分配不合理很大一部分是由分配政策造成的，為此，政府必須通過完善分配政策、切實(shí)貫徹按勞分配原則。3.環(huán)境保護(hù)公共部門，尤其是政府必須擔(dān)當(dāng)起保護(hù)自然環(huán)境的責(zé)任。具體措施包括：第一，直接控制，即政府規(guī)定當(dāng)事人排放污染物的限額或是使用設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)，如對有害化學(xué)物質(zhì)的處理作出一系列詳細(xì)規(guī)定、在飛機(jī)和火車上劃定禁煙區(qū)、要求工廠修建規(guī)定高度的煙囪等；第二，罰款，即根據(jù)污染排放量對排放污染的當(dāng)事人進(jìn)行罰款，以使其承擔(dān)真實(shí)的社會成本，為污染付出代價(jià)，從而促使其減少污染；第三，補(bǔ)貼、即對減少污染或使用低污染設(shè)備的當(dāng)事人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。（四）文化職能文化職能，是公共管理職能的重要組成部分，它涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面?，F(xiàn)階段，我國公共部門的文化功能主要體現(xiàn)在精神文明建設(shè)上：一方面，要加強(qiáng)思想政治工作，在公民中堅(jiān)持進(jìn)行愛國主義、集體主義和社會主義教育，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗、勤儉建國的光榮傳統(tǒng)，振奮民族精神。另一方面，要大力發(fā)展教育、科學(xué)、廣播電視、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)文化事業(yè)，特別是要確?？萍己徒逃陌l(fā)展。第二節(jié)公共管理職能的歷史演變教學(xué)要點(diǎn)：一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能二、西方國家公共管理職能及其變遷三、新中國成立后我國公共管理職能的嬗變教學(xué)內(nèi)容：一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第103黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第103—104頁。公共管理作為為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與供應(yīng)公共產(chǎn)品而存在的一種社會活動，是隨著人類社會的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。因?yàn)椋荷鐣允侨说母緦傩?，人的歷史也即是人類社會的歷史。人類社會就是在一定的勞動分工關(guān)系的基礎(chǔ)上建立起來的一個有組織的群體，而分工離不開協(xié)作與控制，這樣，為了維持社會性的分工，就必須產(chǎn)生與之相適應(yīng)的、行使社會性協(xié)作與控制功能的社會管理系統(tǒng)，即所謂的公共管理系統(tǒng)?？梢?，無論哪個社會發(fā)展階段，都必須存在某種類型的公共管理系統(tǒng)，并由它們履行一定的公共管理職能。所謂傳統(tǒng)社會，有時(shí)也稱為前資本主義時(shí)期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。（一）原始社會的公共管理原始社會，是人類社會發(fā)展的最早階段，其社會組織形態(tài)經(jīng)歷了氏族、胞族、部落及部落聯(lián)盟等發(fā)展形式。在原始社會，社會分工與協(xié)作都是建立在血緣關(guān)系的基礎(chǔ)上的，由于社會生產(chǎn)力極其落后，也就不可能產(chǎn)生和維持與社會相分離的專門管理機(jī)構(gòu)。因此，原始社會的公共管理職能極其簡單，表現(xiàn)在幾個方面：1.其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動分工在原始社會，雖然也存在一些政治性職能，如保衛(wèi)氏族不受外族威脅或進(jìn)行血族復(fù)仇等，但這些職能往往是圍繞著生活資料的爭奪或維護(hù)而展開的。2.不存在專門的公共管理組織或職能在原始社會，一方面，由于生產(chǎn)力不能提供剩余產(chǎn)品，脫離社會生產(chǎn)的專門管理機(jī)構(gòu)，也就不可能獲得物質(zhì)支持，因而不存在專門的公共管理組織。另一方面，由于公共管理主要是靠個人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的，且范圍很小，因而也就不存在職能的分化或說分工問題。3.其職能的運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的原始社會的公共管理制度，是所謂的原始民主制，在這種制度下，所有社會成員都享有參與公共事務(wù)管理的權(quán)力，首領(lǐng)的權(quán)力來自公共意志，因而，其社會公共事務(wù)的管理不是利用強(qiáng)制手段，而主要是由這些基于人格化權(quán)威的首領(lǐng)們運(yùn)用傳統(tǒng)習(xí)俗來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，這種職能體系及其運(yùn)行方式是與原始民主制及作為其社會基礎(chǔ)的血緣關(guān)系和原始共產(chǎn)制相適應(yīng)的。當(dāng)社會出現(xiàn)根本性利益分化，新出現(xiàn)的社會矛盾（主要是階級矛盾）發(fā)展到不可調(diào)和的地步時(shí)，這種原始的公共管理模式便難以為繼，就必須產(chǎn)生一種新形式的公共管理體系，來控制與調(diào)和沖突以維持社會的存在，于是，人類社會便進(jìn)入了以國家為核心的公共管理時(shí)期。（二）奴隸社會與封建社會的公共管理奴隸制國家是在經(jīng)濟(jì)上占有統(tǒng)治地位的奴隸主、貴族對包括廣大奴隸在內(nèi)的其他社會階級的統(tǒng)治工具；而封建制國家則是封建地主階級維護(hù)其整體利益的統(tǒng)治機(jī)器。無論是奴隸社會還是封建社會，絕大部分公共管理職能都是由國家或者說是政府組織來承擔(dān)。就一般情形來說，二者的公共管理職能體系相差不大。主要表現(xiàn)為三個基本特征：1.公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心在前資本主義時(shí)期，奴隸主或封建主貴族，通過強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。2.社會事務(wù)管理職能(主要包括經(jīng)濟(jì)、文化職能等)十分薄弱整體來看，前資本主義時(shí)期社會事務(wù)管理職能比較薄弱。不過，相對來說，封建社會時(shí)期的社會事務(wù)管理職能，相對于奴隸社會時(shí)期有所增加。比如，在中國封建國家，自漢朝時(shí)起就開始舉辦官學(xué)，為國家培養(yǎng)管理人才；一些封建帝國也大都設(shè)有負(fù)責(zé)承擔(dān)防洪與水利灌溉等職能的專門經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)管理組織。這也是由其落后的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。3.公共管理職能體系的運(yùn)行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征這種情況，是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。二、西方國家公共管理職能及其變遷黎民：《公共管理黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第104—107頁。在資本主義社會，由于市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制取代落后的自然經(jīng)濟(jì)體系，社會生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)，社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了具有實(shí)質(zhì)意義的改變，因而，其公共管理職能體系也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，并呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。具體講，根據(jù)其內(nèi)在特點(diǎn)，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為三個不同階段：（一）自由放任主義自由放任主義時(shí)期，即自由競爭資本主義時(shí)期，這是資本主義發(fā)展史上的成長階段。在這一時(shí)期，政府的公共管理奉行“政府要好，管理要少”的信條。除了必需的政治統(tǒng)治職能外，在經(jīng)濟(jì)與社會管理方面實(shí)行“私人自洽”原則，主要依靠“看不見的手”即市場來調(diào)節(jié)與引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)及其他各方面社會事業(yè)的發(fā)展。在這一階段，根據(jù)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)早期代表亞當(dāng)在這一階段，根據(jù)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)早期代表亞當(dāng)?斯密的觀點(diǎn)，公共管理部門所應(yīng)承擔(dān)的職能（或說“統(tǒng)治者的責(zé)任”）只包括國家安全、法律秩序及少量的社會基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)等三個方面。具體講，這一時(shí)期的公共管理職能體系主要呈現(xiàn)三個特點(diǎn)：1.政治職能仍然占據(jù)中心地位這主要是運(yùn)用國家機(jī)器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。但與此同時(shí)，一些有關(guān)公民“政治與社會權(quán)利“的法律得到制定與實(shí)施，使得民主政治職能也得到前所未有的發(fā)展。2.在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護(hù)社會與市場秩序的“守夜人”角色。3.出于對整體利益的考慮，自由主義政府已經(jīng)意識到，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的“公共商品”，比如教育等。由此可見，早期資本主義公共管理職能體系中，已經(jīng)包含了一些積極的社會管理職能。（二）國家干預(yù)主義從19世紀(jì)末一直到20世紀(jì)70年代末，資本主義進(jìn)入壟斷主義時(shí)期。自由的市場競爭，導(dǎo)致了生產(chǎn)資料與社會財(cái)富的日益集中化，致使貧富分化以及勞資矛盾的不斷激化。自由放任主義政策及“守夜人”職能模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會各方面發(fā)展的要求。這時(shí)，“福利主義”與“凱恩斯主義”等國家干預(yù)主義，開始取代自由放任主義而成為主流社會管理理論。相應(yīng)地，西方各國公共管理職能體系也開始進(jìn)行了大規(guī)模的調(diào)整。在這一歷史階段，西方各國的公共管理職能體系具有以下特點(diǎn)；1.政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢所謂“行政國家”，即在法制基礎(chǔ)上以職能范圍、機(jī)構(gòu)與人員規(guī)模的不斷擴(kuò)張為顯著特征的政府權(quán)能體系。2.各國公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)由于經(jīng)濟(jì)與社會矛盾的普遍激化，為了維持必要的政治與法律秩序，西方各國的政治統(tǒng)治職能普遍得到加強(qiáng)，其中，以德國和日本為首的國家，甚至一度走上了法西斯恐怖統(tǒng)治的極端道路。此外，在政治民主職能方面，除了美國等極少數(shù)國家以外，在西方各國總體上有所削弱。3.在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預(yù)的職能模式市場自由競爭所引發(fā)的種種經(jīng)濟(jì)與社會危機(jī)，使西方各國日益意識到放任主義的局限性。早在19世紀(jì)末，德國首相俾斯麥就已經(jīng)意識到建立養(yǎng)老金制度的必要性（鑒于此，德國被人們視為福利國家的起源地）；而凱恩斯主義的興起，更是要求各國政府采取積極的干預(yù)主義政策，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)與社會福利等前所未有的公共價(jià)值目標(biāo)問題；尤其是在第二次世界大戰(zhàn)之后，大多數(shù)西方國家都實(shí)施了全面的福利政策，為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母＠Ｕ希慌c此同時(shí)，西方各國的公共事業(yè)組織也迅速成長起來。（三）新古典主義從20世紀(jì)70年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以“三高一低”（即低經(jīng)濟(jì)增長、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字與高失業(yè)率）為特征的社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。由于國家干預(yù)主義理論，解釋不了、也解決不了這一問題，致使西方各國公共管理職能體系，逐漸進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，即所謂的新古典主義時(shí)期。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點(diǎn)是：在重申個人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上，主張?jiān)谏鐣?jīng)濟(jì)生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。歐文歐文??E?休斯著、彭和平等譯：《公共管理導(dǎo)論》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第111頁。在這一理論的指導(dǎo)下，西方各國政府對公共管理職能體系，從范圍到內(nèi)容進(jìn)行了較為全面的調(diào)整，這就是所謂的新公共管理運(yùn)動。目前，西方各國公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：1.政治職能的對內(nèi)的統(tǒng)治職能，尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進(jìn)一步加強(qiáng)各國政府一方面推行提高公共管理透明度的管理機(jī)制改革，確保公眾對管理職能及其運(yùn)行過程的參與權(quán)利與知情權(quán)；另一方面則大力進(jìn)行公共權(quán)力社會化改革，強(qiáng)調(diào)放松管制與促進(jìn)社會自治，把盡可能多的政治統(tǒng)治權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會自治權(quán)利。但是，與此同時(shí)，在國家安全職能方面，西方各國都有所加強(qiáng)，這突出表現(xiàn)為各國國防建設(shè)投入的持續(xù)增加及國家間交往活動的日益頻繁。2.經(jīng)濟(jì)社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能新古典主義并非古典自由主義的簡單再現(xiàn)。新古典自由主義盡管主張市場在資源調(diào)配中的主導(dǎo)作用，但它同時(shí)也意識到了市場的缺陷，即“市場失靈”，并強(qiáng)調(diào)利用公共管理組織（尤其是政府）來彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。一方面，它強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)公共部門的經(jīng)濟(jì)管理職能，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展，并直接或間接地促成各種公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)；另一方面，它又強(qiáng)調(diào)公共組織的社會管理與服務(wù)職能也要不斷得到加強(qiáng)。3.公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢相并存為確保經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和政治的穩(wěn)定，西方各國政府不斷加強(qiáng)其宏觀經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展職能。但是，由于信奉“政府角色最小化”和“無形的手”（即市場）的主導(dǎo)性作用，自20世紀(jì)70年代末以來，西方各國一直推行公共管理職能與權(quán)力的社會化改革運(yùn)動，把盡可能多的政府職能推向社會，從而縮小政府規(guī)模，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。其結(jié)果是，許多公共管理與服務(wù)職能由非政府性社會公共組織來承擔(dān)，促成了公共管理主體的多元化格局的形成。三、新中國成立后中國公共管理職能的嬗變黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第107黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第107—111頁。（一）傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的公共管理職能體系我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系，是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來的，其主要特點(diǎn)是：在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各方面都實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系的特征，主要表現(xiàn)為：1.以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心在這種公共管理職能體系下，政治統(tǒng)治職能占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視，在“文革”前后約20年的一段時(shí)期內(nèi)、甚至可以說是遭到了無情的踐踏。這種狀況，直接造成我國在很長一段時(shí)間內(nèi)政治局勢動蕩不安，并喪失了幾十年的發(fā)展時(shí)間。2.經(jīng)濟(jì)管理職能方面，政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。甚至可以說，在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)。市場買賣行為曾一度被禁止，企業(yè)淪為政府的附屬生產(chǎn)車間，企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財(cái)、物等一切具體、直接的微觀管理權(quán)力和管理職能都由各級政府統(tǒng)一行使。3.社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱在這一時(shí)期，除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會組織實(shí)際上幾乎被禁止存在。因此，一切社會、文化管理職能也只能由黨和政府及其附屬組織來履行。黨、政、社合一的人民公社是這一職能模式的集中體現(xiàn)。4.在公共管理職能的運(yùn)行方面，只注重思想政治教育與行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用這一時(shí)期，尤其是一味依靠行政強(qiáng)制手段來推行各項(xiàng)公共管理職能。（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向夏書章：《行政管理學(xué)》，廣州，中山大學(xué)出版社，1998年，第58夏書章：《行政管理學(xué)》，廣州，中山大學(xué)出版社，1998年，第58—62頁。傳統(tǒng)的公共管理職能體系，是建國初期政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的產(chǎn)物，在當(dāng)時(shí)環(huán)境下，曾發(fā)揮了相當(dāng)重要的積極作用。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其社會環(huán)境的變化，尤其是十一屆三中全會以后，我國進(jìn)入了社會主義經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，相應(yīng)地，公共管理體系的重心及其基本構(gòu)成，也必然要作出相應(yīng)的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。1.職能重心的轉(zhuǎn)移十一屆三中全會以后，黨與國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，相應(yīng)地，公共管理職能體系，也由“以階級斗爭為綱”、以專政職能為重心，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、以經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展職能為重心。公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)移，使得我國政治、經(jīng)濟(jì)與社會生活進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。2.職能體系的轉(zhuǎn)變在這里，公共管理職能體系，主要指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構(gòu)成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態(tài)。由于公共管理職能重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，同時(shí)也由于國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變，尤其是受加入世界貿(mào)易組織(WTO）及經(jīng)濟(jì)全球化的影響，我國公共管理職能體系的具體構(gòu)成發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，主要呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：(1)國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化。(2)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場培育職能的地位日益突出，且占主導(dǎo)性地位。(3)教、科、文等發(fā)展職能，將不斷得到重視與加強(qiáng)，以建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制。(4)對外交往職能急劇擴(kuò)張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強(qiáng)化其外交功能。(5)國家防衛(wèi)職能也將適當(dāng)加強(qiáng)。3.職能方式的轉(zhuǎn)變職能重心與職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，必然要求公共管理職能的運(yùn)行方式作出相應(yīng)的調(diào)整。具體講，我國公共管理職能方式，呈現(xiàn)出以下特征：（1)在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計(jì)劃反市場機(jī)制，轉(zhuǎn)為計(jì)劃與市場有機(jī)結(jié)合，以市場為主、以計(jì)劃為輔的社會資源配置機(jī)制。鄧小平同志關(guān)于計(jì)劃與市場相關(guān)性的理論鄧小平認(rèn)為，“鄧小平認(rèn)為，“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”不是社會主義，因?yàn)橘Y本主義也有計(jì)劃；“市場經(jīng)濟(jì)”不是資本主義，因?yàn)樯鐣髁x也有市場?！坝?jì)劃”與“市場”不是資本主義與社會主義的本質(zhì)區(qū)別，它們只是兩種不同的資源配置方式。（2）在社會經(jīng)濟(jì)職能的運(yùn)行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式，向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。在高度集權(quán)的計(jì)劃管理體制下，我國經(jīng)濟(jì)與社會的各項(xiàng)管理，都是采取直接的微觀的管理方式，即對一切經(jīng)濟(jì)與社會管理事務(wù)，事無巨細(xì)，都由政府統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一管理。這就使得政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事情，并且也不利于包括企業(yè)和職工在內(nèi)的其他社會主體主動性、積極性的有效發(fā)揮，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)的發(fā)展。而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，我國一方面要大力實(shí)現(xiàn)管理職能社會化改革，把許多本來就不應(yīng)該由政府行使的職能，歸還給各種社會主體，以充分調(diào)動各方面的主動積極性；另一方面也要充分運(yùn)用市場的調(diào)節(jié)功能，建立起“政府引導(dǎo)市場，市場調(diào)節(jié)企業(yè)”的宏觀、間接的政府運(yùn)行方式。(3)在管理手段方面，由以運(yùn)用行政手段為主，轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，單一化的公共管理部門，即各級政府直接運(yùn)用行政權(quán)力，通過行政命令等強(qiáng)制性的行政手段來實(shí)施各項(xiàng)管理職能。這是與傳統(tǒng)的資源配置機(jī)制及公共管理職能運(yùn)行方式相一致的。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會資源配置機(jī)制及公共管理職能運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變，公共管理職能的實(shí)施手段也必然要進(jìn)行相適應(yīng)的調(diào)整。而市場經(jīng)濟(jì)本身就是法制經(jīng)濟(jì)和利益驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)，這使得經(jīng)濟(jì)與法律手段成為經(jīng)濟(jì)與社會管理活動的內(nèi)在要求。并且，實(shí)踐也已證明，經(jīng)濟(jì)與法律手段更有助于調(diào)動各方面主體的主動積極性和創(chuàng)造潛能，從而取得更好的經(jīng)濟(jì)與社會效益。4.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變職能關(guān)系，主要涉及不同職能由誰來行使及主體間職責(zé)權(quán)限的劃分問題。分清職能，理順關(guān)系，劃清職責(zé)權(quán)限是職能轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國公共管理職能主體之間，關(guān)系不順、職責(zé)不清的現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，甚至于在公共部門與私營部門之間也存在一定程度的職能交叉。因此，進(jìn)行職能關(guān)系調(diào)整與轉(zhuǎn)變，也是實(shí)現(xiàn)我國公共管理職能優(yōu)化的一個重要環(huán)節(jié)。(1)中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系一方面，要確保中央與上級政府制定的各項(xiàng)政策、目標(biāo)得到順利的貫徹落實(shí)，另一方面也要使得各地方及下級政府能夠及時(shí)、有效地處理轄區(qū)或職能范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。這就需要以法律的形式明確規(guī)定各自職能范圍與相互關(guān)系。與此同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)同級政府或同一政府內(nèi)部各職能部門間職能關(guān)系，消除職能交叉或界限模糊不清等問題。(2)政企關(guān)系政企分開，是實(shí)現(xiàn)我國政府職能轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵所在。要實(shí)現(xiàn)政企分開，理順政企關(guān)系：首先，要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者職能與公共行政者職能分開也就是說，要把承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的政府，與作為國有資產(chǎn)所有者的政府實(shí)現(xiàn)分離。前者是以市場的調(diào)節(jié)者與輔助者身份出現(xiàn)的政府，其主要職責(zé)是促成整個國家經(jīng)濟(jì)與社會的持續(xù)、有序發(fā)展；而后者，則是以微觀市場經(jīng)濟(jì)主體的身份出現(xiàn)的政府，是以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值為首要職責(zé)。其次，要實(shí)現(xiàn)以盈利為主要目標(biāo)的國有企業(yè)，與以公共產(chǎn)品的提供為主要目標(biāo)的國有企業(yè)的分離這主要是因?yàn)槎咝再|(zhì)和存在目標(biāo)、價(jià)值有著根本性區(qū)別。第三，要實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離這是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)優(yōu)化配置的基本要求。(3)黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機(jī)關(guān)間關(guān)系要在堅(jiān)持黨的政治、組織與思想領(lǐng)導(dǎo)的前提下，改變傳統(tǒng)體制中黨政不分、主要是“以黨代政”的不正常關(guān)系，確保中國共產(chǎn)黨與各級政府都能夠在憲法與法律規(guī)定的范圍內(nèi)獨(dú)立行使各自的職能。同時(shí)，也要理順政府與其他國家機(jī)關(guān)之間的職能關(guān)系，主要有狹義政府與人大、司法機(jī)關(guān)間的職能關(guān)系，其直接目的是要各種國家政權(quán)機(jī)關(guān)，職責(zé)清楚、關(guān)系明晰，使得它們能有效承擔(dān)與履行各自的權(quán)責(zé)義務(wù)，從而最終能夠協(xié)作一致，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力部門的各項(xiàng)政策目標(biāo)。(4)政府與其他公共管理主體間關(guān)系首先，要理順政府與各種自治性公共組織之間的關(guān)系，主要是政府與居民委員會及村民委員會之間的關(guān)系。就當(dāng)前狀況而言，首要任務(wù)是要抓緊貫徹落實(shí)《村民自治法》等有關(guān)法律法規(guī)，使這些組織能夠真正行使法律法規(guī)所規(guī)定的各項(xiàng)自治職能。其次，要通過多種方式，培育社會自治能力，并適時(shí)推行政府職能社會化改革，把各種社會組織能夠自行實(shí)施的公共事務(wù)管理職能，盡可能多地交由社會組織承擔(dān)。第三節(jié)市場經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能教學(xué)要點(diǎn)：一、市場經(jīng)濟(jì)的缺陷二、市場經(jīng)濟(jì)中公共管理的職能教學(xué)內(nèi)容：一、市場機(jī)制的缺陷黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第111黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第111—115頁。市場經(jīng)濟(jì)，是一種競爭型經(jīng)濟(jì)體制，其作用在于通過競爭來實(shí)現(xiàn)資源高效、合理和優(yōu)化的配置。市場競爭，帶給企業(yè)以壓力和動力，促進(jìn)了技術(shù)的進(jìn)步，進(jìn)而推動了生產(chǎn)力的發(fā)展，和整個社會的向前發(fā)展。然而，市場又決不是萬能的，市場機(jī)制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題。主要表現(xiàn)為：（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭現(xiàn)實(shí)社會中，由于不同的競爭者，處于不同的競爭地位，處于優(yōu)勢地位的競爭者為了自身利益，必然竭盡所能，力圖獨(dú)占市場，操縱市場價(jià)格，以獲取額外利潤。于是，放任市場自由競爭的結(jié)果必然產(chǎn)生壟斷。壟斷是市場所有形式的缺陷中最重要的缺陷，因?yàn)樵趬艛嗍袌錾希捎谂懦饬烁偁幷?，壟斷廠商就可操縱價(jià)格，使產(chǎn)品定價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均成本；由于可以通過定價(jià)來牟取超額利潤，壟斷廠商缺乏降低成本的競爭壓力，甚至能夠在某種情況下向消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁增加的成本，因此就造成了壟斷產(chǎn)品生產(chǎn)成本偏高的后果。從長遠(yuǎn)看，這種情形往往使壟斷行業(yè)創(chuàng)新進(jìn)程減慢，并束縛了市場資源配置功能的有效發(fā)揮，阻礙生產(chǎn)要素合理流動和社會資源優(yōu)化配置，給整個社會造成潛在的效用損失。（二）市場不能解決外部性問題在市場經(jīng)濟(jì)中，市場主體都把追求自身利潤最大化作為目標(biāo)，開展市場競爭活動，這就導(dǎo)致他們的生產(chǎn)或消費(fèi)行為，有可能對其他人的福利或是周圍環(huán)境產(chǎn)生影響。這種影響在經(jīng)濟(jì)學(xué)中稱之為外部性。外部性，既可能對社會產(chǎn)生積極的正效應(yīng)，也可能對社會帶來消極的負(fù)效應(yīng)。各種外部性的存在，使得有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的個體成本與社會成本之間、個體效用與社會效用之間產(chǎn)生差異，其結(jié)果又不能在一個組織內(nèi)部表現(xiàn)出來。譬如，新建一個企業(yè)，它對所在社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生積極影響，即外部正效應(yīng)，但這種影響并不表現(xiàn)在該企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)核算上。相反，有些生產(chǎn)活動使企業(yè)獲得了經(jīng)濟(jì)效益，卻污染了環(huán)境，而污染環(huán)境并不在該企業(yè)的成本上反映出來，它所造成的社會損失即是一種外部負(fù)效應(yīng)。外部性的影響，不是通過市場價(jià)格機(jī)制產(chǎn)生的，它是獨(dú)立于市場之外的，市場自身不能解決外部性所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)問題，必須借助于市場以外的力量來加以干預(yù)和糾正。（三）市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求公共產(chǎn)品，就是共享產(chǎn)品，它是由兩個以上的群體或全部社區(qū)和全體居民共同享用的產(chǎn)品，在消費(fèi)上具有明顯的非競爭性和非排他性，即它對某一個人的供給并不減少對其他人的供給，某一個人的享用也不妨礙其他人的享用。例如，一盞路燈，行人經(jīng)過皆獲其益，它提供給你的照明并不因有其他人使用而遜色。就一個國家而言，多一人或少一人享用國防和教育服務(wù)，也不影響全國其他人民的享用。正因如此，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域普遍產(chǎn)生了例如，一盞路燈，行人經(jīng)過皆獲其益，它提供給你的照明并不因有其他人使用而遜色。就一個國家而言，多一人或少一人享用國防和教育服務(wù)，也不影響全國其他人民的享用。此外，公共產(chǎn)品又不可能像私人產(chǎn)品那樣，通過市場的買賣行為使產(chǎn)品的供應(yīng)者與購買者之間建立起有機(jī)聯(lián)系。因?yàn)楣伯a(chǎn)品的價(jià)格很難通過市場供求關(guān)系來確定，所以也就很難通過市場來提供。（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題雖然在市場交易上，堅(jiān)持平等和等價(jià)的原則，但是，人與人之間的自然稟賦是不同的、機(jī)會也是不均等的，這就必然要導(dǎo)致收入水平的差異。另外，在市場上，價(jià)格隨著需求波動而上升或下降，市場的自發(fā)調(diào)節(jié)也很容易引起收入差距擴(kuò)大，造成社會收入分配不均。所有這些都會導(dǎo)致事實(shí)上的不公平。所以說，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，如果沒有外力來維護(hù)收入分配的公平性，效率與公平的矛盾，尤其社會的貧富差異，將會變得越來越嚴(yán)重，直至危及社會的穩(wěn)定。另一方面，貧富懸殊，財(cái)富在少數(shù)人手中的大量積聚，并不會自然改善整個社會的福利，并有可能造成市場上的有效需求不足，導(dǎo)致大量的人失業(yè)、生活在疾病和貧困之中。身受不公平待遇的和貧困的人們，不可能長期保持和提高工作的效率，最終整個社會將失去效率。由此可見，市場本身是缺乏實(shí)現(xiàn)“社會公平”這一功能的，也正因?yàn)槿绱耍诂F(xiàn)代國家，政府經(jīng)濟(jì)行為的首要課題之一，就是克服市場不能保證公平分配的問題。（五）市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡這主要因?yàn)椋?.市場調(diào)節(jié)的滯后性市場機(jī)制的作用，主要是依靠反應(yīng)靈敏的價(jià)格信號和優(yōu)勝劣汰的自由競爭。但價(jià)格信號是在商品投放市場以后形成的，且從價(jià)格形成、信號反饋到產(chǎn)品生產(chǎn)有一定的時(shí)間差，這就導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)的滯后性。2.市場調(diào)節(jié)的盲目性市場的經(jīng)濟(jì)主體，具有分散、自主決策等特征，在市場自發(fā)性的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，因而對供求關(guān)系的變化趨勢缺乏科學(xué)預(yù)測。若一味隨著市場信號轉(zhuǎn)，極易陷入盲目狀態(tài)，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這在那些生產(chǎn)周期較長的部門，如糧食生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等部門表現(xiàn)得尤為明顯。3.“合成謬誤”效應(yīng)導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定所謂“合成謬誤”凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，北京，商務(wù)印書館，1983年。，指的是個人理性選擇的綜合效果，可能導(dǎo)致集體性的非理性行為，甚至災(zāi)難。比如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)前景呈現(xiàn)不妙的征兆時(shí)，投資者預(yù)見到證券市場會行情看跌，合理的反應(yīng)自然是減少持股，以應(yīng)不測。然而正是因?yàn)槿巳硕歼@樣想、這樣做，結(jié)果真的導(dǎo)致股市暴跌，加劇市場蕭條，促成了一場經(jīng)濟(jì)衰退。凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，北京，商務(wù)印書館，1983年。由此可見，自由市場經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，單靠市場調(diào)節(jié)并不能保持經(jīng)濟(jì)總量的綜合平衡和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。二、市場經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容黎民：《公共管理學(xué)》，北京黎民：《公共管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，2003年，第115—117頁。市場經(jīng)濟(jì)本身存在的弊端和缺陷，是公共管理部門，主要是政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行間接干預(yù)與宏觀調(diào)控的根本原因。那么，公共管理部門，究竟應(yīng)該或者說可以在哪些方面介入市場？介入多深？以什么樣的方式介入呢？這就是市場經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能問題。一般而言，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公共管理部門對市場的干預(yù)與補(bǔ)充，主要表現(xiàn)在以下方面：主要從以下幾個環(huán)節(jié)對市場機(jī)制的不足進(jìn)行干預(yù)與補(bǔ)充。（一）限制壟斷和促進(jìn)競爭事實(shí)表明，自由市場本身不能保證競爭的完全性和徹底性，市場機(jī)制本身孕育著潛在的壟斷因素。因此，確立競爭秩序和規(guī)則，防止和消除壟斷，為市場公平競爭創(chuàng)造和保持必要的制度環(huán)境條件，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府公共管理職能的一個重要方面?，F(xiàn)今各國限制壟斷的措施，主要是制定反壟斷法，依靠法制影響市場結(jié)構(gòu)和競爭關(guān)系。同時(shí)，政府相應(yīng)成立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)控企業(yè)的壟斷行為，審批企業(yè)間的兼并。各國政府在限制壟斷實(shí)踐中的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)主要表現(xiàn)為：各國政府在限制壟斷實(shí)踐中的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)主要表現(xiàn)為：第一，一個行業(yè)中壟斷企業(yè)的存在本身并不違法，只有壟斷企業(yè)應(yīng)用其壟斷力量開展不公平的競爭時(shí)才算違法；第二，實(shí)施限制壟斷措施的依據(jù)，不應(yīng)只看行業(yè)生產(chǎn)的集中程度，而應(yīng)看行業(yè)中實(shí)際競爭的性質(zhì)和程度；第三，對于某行業(yè)中的企業(yè)數(shù)量和規(guī)模，政府不能主觀設(shè)計(jì)、強(qiáng)行規(guī)定，而應(yīng)讓公平的市場競爭來選擇優(yōu)勝企業(yè)的數(shù)量，決定企業(yè)的合理規(guī)模。第四，政府對不公平競爭的限制，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格掌握“以效率競爭以外的手段取勝”這條標(biāo)準(zhǔn)，千萬不可錯將效率競爭的經(jīng)營方式當(dāng)作不公平競爭的手段來處理。（二）界定和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，克服外部性財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種規(guī)定資源歸屬和使用處置的權(quán)利。明確界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)是市場有效運(yùn)作的基本前提。所謂外部性問題，主要指經(jīng)濟(jì)主體（比如：企業(yè)等）的經(jīng)濟(jì)活動，對社會環(huán)境或其它群體等造成負(fù)面影響所引發(fā)的問題。一些外部性問題，可以通過轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)問題來加以解決。例如，一條河上游工廠排放的污水給下游農(nóng)田造成損失，這種外部效應(yīng)糾紛，就可以由明確界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)加以解決。如果可以確定污染造成的農(nóng)作物損失，農(nóng)民就可與工廠就經(jīng)濟(jì)賠償問題進(jìn)行談判；如果雙方能夠達(dá)成協(xié)議，由工廠定期付給農(nóng)民一筆錢來換得農(nóng)民同意讓工廠繼續(xù)生產(chǎn)并排放一定量的污水，這就等于農(nóng)民把“使用干凈河水的權(quán)利”作為一種“財(cái)產(chǎn)”出賣給了對方。也就是說，只要能把“外部效應(yīng)的影響”作為一種例如，一條河上游工廠排放的污水給下游農(nóng)田造成損失，這種外部效應(yīng)糾紛，就可