上海市工業(yè)園區(qū)土地二次開發(fā)中各方利益剖析——以漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)為例0703_03

1、第2卷第3期中國城市研究（電子期刊）Vol.2 No.32007 年 09 月E-JOURNAL OF CHINA URBAN STUDIESSep., 2007上海市工業(yè)園區(qū)土地二次開發(fā)中各方利益剖析以漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)為例朱少鵬（華東師范大學(xué)，上海 200062）摘 要：工業(yè)園區(qū)的土地二次開發(fā)是一個利益重新分配過程，在此過程中，園區(qū)管理部門既是再開發(fā)的主導(dǎo)者又是以“經(jīng)濟人”的身份參與利益重構(gòu)的參與者。由于信息和地位的不對稱使得不同主體在土地二次開發(fā)過程中利益發(fā)生了變化。各利益主體可能為了為維護自身利益而進行博弈，從而影響到二次開發(fā)的順利進行，因此處理好各方利益就成為了二次開發(fā)順利開展的關(guān)

2、鍵。關(guān)鍵詞：土地二次開發(fā)；開發(fā)總公司；政府；博弈中圖分類號：F287.2 文獻標(biāo)識碼：A隨著上海市經(jīng)濟的飛速發(fā)展， 其土地價值的認(rèn)知程度也越來越高。傳統(tǒng)的建立在增加土地供應(yīng)上的粗放式發(fā)展模式越來越難以支撐上海經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，因此，如何盤活存量土地，提高土地的使用效率就成為了上海經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。但是，土地的二次開發(fā)會牽動各方利益的得失發(fā)生很大的變化，因此圍繞其產(chǎn)生的矛盾也層出不窮，剖析各方在此過程中的利益博弈關(guān)系，對土地二次開發(fā)也就起著至關(guān)重要的作用。土地的二次開發(fā)是以城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo)，依據(jù)土地價值的變化規(guī)律，通過盤活低效存量土地，淘汰劣勢企業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè) 升級和提高土地利用率的。1 研

3、究成果綜述眾多國內(nèi)學(xué)者從不同的角度對土地二次開發(fā)的過程進行了剖析，大體可以分為以下兩 類，一是通過分析在開發(fā)過程中涉及到的不同主體利益之間的關(guān)系，來闡述土地開發(fā)中如何實現(xiàn)各方利益的最大化；另一方面，是從土地二次開發(fā)的效果來進行分析，主要是通過土地再開發(fā)與提高利用效率和優(yōu)化配置相結(jié)合，以達到實現(xiàn)土地集約利用和城市可持續(xù)發(fā)展的目的。工業(yè)園區(qū)的土地二次開發(fā)是運用地租理論結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需要及城市功能轉(zhuǎn)型的契 機，將土地回購再開發(fā)利用的過程。在此過程中，當(dāng)?shù)卣?、上級政府、園區(qū)管委會或開發(fā) 公司與淘汰企業(yè)等各方的各種利益會發(fā)生重大變化。摸清各利益的變化原因和變動方向，將有利于二次開發(fā)的順利進行進而對

4、于地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城市功能發(fā)揮起到更大的作用。2 工業(yè)園區(qū)土地二次開發(fā)各方利益的構(gòu)成土地二次開發(fā)的過程， 是各方利益重新分配的過程，并且二次開發(fā)過程中利益的分配格局與初次開發(fā)有很大不同，初次開發(fā)中主要是農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣牟┺?，而二次開發(fā)中利益方要多很多，且二次開發(fā)中利益的構(gòu)成也更加復(fù)雜，其主要來源如下：3期上海市工業(yè)園區(qū)土地二次開發(fā)中各方利益剖析1212.1 用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的巨大收益土地二次開發(fā)過程中， 存量土地用途的轉(zhuǎn)變或性質(zhì)的轉(zhuǎn)變釋放出了巨大的利益空間。增量土地供應(yīng)使原有農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫囟a(chǎn)生了巨大收益。而存量土地的再開發(fā)過程中，已經(jīng)開發(fā)的土地由于其上的企業(yè)更替，

5、使土地產(chǎn)生出了更大的經(jīng)濟效益，尤其是以土地劃撥方式獲取土地的企業(yè)主體， 利用政策寬度，在不改變土地使用性質(zhì)的前提下，擅自改變建筑物使用性質(zhì)而帶來了巨大的利潤空間，這種“變性”的土地資產(chǎn)所帶來的高額回報成了各利益主體追逐的目標(biāo)。2.2 制度性缺失形成的利益2.2.1 土地尋租利益現(xiàn)有制度規(guī)定的土地供應(yīng)彈性機制，使土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和取得代價之間存在較大的利 差，土地制度的不完善導(dǎo)致了各方利益分配的不合理。土地二次開發(fā)中，尋租行為主要表現(xiàn)在：（1 ）協(xié)議出讓地價的不確定性。主要是以非市場的價格取得土地。（2）投標(biāo)過程中的尋租。（3）隱性市場尋租。主要是合作經(jīng)營和廠房出租所形成的既得利益。（4）政府官

6、員的尋租活動。某些政府官員為個人利益的不正當(dāng)行政行為。2.2.2 土地稅收利益我國現(xiàn)階段實行的是以流轉(zhuǎn)稅為主的土地稅制結(jié)構(gòu)，相對一些發(fā)達資本主義國家采用以所得稅為主，財產(chǎn)稅為輔的結(jié)構(gòu)，有其不利的一面。據(jù)統(tǒng)計，我國土地稅收在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，營業(yè)稅5%、土地增值稅30% 60 %、所得稅18 % 33 %，總體賦稅水平偏高；房產(chǎn)稅（從 價）1.2 % 12 %，明顯偏低；還有一些稅明顯偏高。不合理的稅收機制，可能滋生出不同利 益空間。2.3 政策利益所得優(yōu)惠政策是土地最大的利益所在，各相關(guān)主體可以充分利用寬松的政策實現(xiàn)土地增值， 進而獲取高于土地原來價值的價值。在土地二次開發(fā)過程中，相關(guān)利益集團會利用

7、這個機會， 向不同部門施壓，進而獲取更加有利的政策空間，謀取更大的利益。3 土地二次開發(fā)中不同利益主體博弈分析博弈論（Game theory ）,在我國又稱對策論，是研究決策主體在既定信息條件下如何 決策以使自己的利益最大化，以及實現(xiàn)不同決策主體之間的利益均衡。在土地二次開發(fā)中， 圍繞土地的使用，不同利益主體為實現(xiàn)自身利益最大化，同相關(guān)主體不斷的進行著博弈，在既定的信息下，思索出實現(xiàn)自身利益最大化的最優(yōu)策略。文章運用博弈論的觀點， 對決策者的策略進行剖析，分析其利益關(guān)鍵所在以及如何實現(xiàn)利益的均衡。3.1 企業(yè)與園區(qū)管委會1之間博弈分析園區(qū)管委會與企業(yè)是二次開發(fā)主體，兩者之間博弈的結(jié)果在很大程度

8、上決定了工作開展的進程。雙方圍繞土地使用權(quán)的競爭非常微妙，既通過相互的合作來達成共識，也因為利益沖突而產(chǎn)生糾紛。就園區(qū)管委會而言，土地二次開發(fā)可獲取的利益主要有：收回土地使用權(quán)進行重新配置的經(jīng)濟利益；完成工作考核指標(biāo)的政治利益；地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與環(huán)境改善的 社會利益等。就淘汰劣企業(yè)而言，利益所得包括：由于淘汰而帶來的資金補償；園區(qū)管委會 聯(lián)合當(dāng)?shù)卣鉀Q了部分職工的安置。就需要改造企業(yè)而言，二次開發(fā)所帶來的利益有：企業(yè)廠房改建及容積率提高所帶來的經(jīng)濟利益；與園區(qū)管委會合作所形成的彼此互信的潛在利本文的管委會包括工業(yè)園區(qū)的開發(fā)公司等性質(zhì)相似的園區(qū)管理機構(gòu)益；由于廠房改擴建而進入隱性市場的利益。在

9、雙方合作的前提下，各方都能獲取上述利益，但是由于各利益主體的地位不同，其獲取利益獲的方式和多少也不盡相同。這就導(dǎo)致某些主體的潛在利益受損， 從而使二次開發(fā)中出現(xiàn)矛盾，工作產(chǎn)生障礙。由于企業(yè)對土地價值的認(rèn)識程度很高，其對土地未來價值增值的巨大預(yù)期會阻礙到土地二次開發(fā)的實施。特別是要被淘汰的劣勢企業(yè)，由于二次開發(fā)會使他們徹底失去土地的使用權(quán)，所以他們會抵制土地二次開發(fā)，即使迫不得已必須進行，他們也會提出高額的補償要求，從而使土地二次開發(fā)難以順利展開。3.2 地方政府與園區(qū)管委會之間的博弈分析工業(yè)園區(qū)的管理委員會是對園區(qū)發(fā)展實施直接管理的機構(gòu)，他們往往是對上級政府負責(zé)，側(cè)重于關(guān)注如何實現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)

10、展升級、企業(yè)的發(fā)展壯大。對于園區(qū)管委會來說，國家、上級政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，工業(yè)發(fā)展計劃是其管理的準(zhǔn)則和目標(biāo)所在。但是工業(yè)園區(qū)并不是獨立存在的空間體，它一定要位于某一行政地域內(nèi)，于是當(dāng)?shù)卣惨欢〞⑴c到對園 區(qū)的某些方面管理中。但是地方政府的利益所在是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，政府的稅收，當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)，這些目標(biāo)并不總是與工業(yè)園區(qū)的訴求一致的。因此，在園區(qū)土地二次開發(fā)的一些具體問題上，二者就會由于利益不同，而存在分歧。3.3 上級政府與地方政府博弈分析上級政府是二次開發(fā)的倡導(dǎo)者，也是監(jiān)督與考核二次開發(fā)效果的監(jiān)督者。就上級政府而言，由于增量土地越來越少，而在存量土地的使用過程中，確實存在著土地利用率低下的

11、現(xiàn)狀,就使得土地二次開發(fā)有其實施的必要性。通過土地二次開發(fā)可以帶來大量的經(jīng)濟、社會 效益。首先，如果土地二次開發(fā)可以順利實施，就會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長、就業(yè)增加、人民生 活水平提高起到巨大的推動作用；其次，土地二次開發(fā)可以將提高土地利用效能和區(qū)域經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、城市功能轉(zhuǎn)型等結(jié)合起來，為城市未來的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展開 路；再次，土地二次開發(fā)也是一項新的實踐，實踐效果的好壞也成為評判當(dāng)?shù)卣ぷ骺冃У闹匾獦?biāo)準(zhǔn)之一。我國的土地產(chǎn)權(quán)是歸國家所有，然而國家是無法直接行使其所有權(quán)的，只能通過委托地方政府層層代理的方式行使。地方政府在二次開發(fā)中，從自身利益出發(fā)，在既得利益得的前 提下，還希望通過工

12、作的開展獲取更多的利益，并充分體現(xiàn)地方政府工作的積極性，增加地方政府的業(yè)績。委托代理雙方目標(biāo)的偏差導(dǎo)致了地方保護主義。上級政府授予的委托代理權(quán)使得地方政府行使的權(quán)力增大，也就使得地方政府做出許多背離上級政府意愿的事，導(dǎo)致土地二次開發(fā)沒法達到預(yù)期的目標(biāo)。4 漕河涇高科園土地二次開發(fā)相關(guān)主體的利益博弈4.1 園區(qū)開發(fā)總公司與企業(yè)之間的博弈園區(qū)開發(fā)總公司是園區(qū)二次開發(fā)的管理實施者，而企業(yè)是二次開發(fā)的行為主體。因此二者在土地二次開發(fā)的過程中就會因利益的差異而進行博弈。具體表現(xiàn)在，開發(fā)總公司由于沒有行政管理的職能，就只能通過市場手段來回購企業(yè)土地進行再開發(fā)，而要淘汰企業(yè)由于不愿被淘汰往往要價很高，使的開

13、發(fā)總公司難以承受而阻礙二次開發(fā)的進行。在這些企業(yè)中， 又尤其是以園區(qū)東區(qū)遺留下來的老國有企業(yè)為難題，例如上海金星電視機廠、上海第一儀表廠等。這些企業(yè)基本上都屬于衰落階段，經(jīng)濟效益不好，而且也不符合漕河涇園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，但是由于這些企業(yè)有國企的帽子再加上其盤子太大，使得開發(fā)總公司沒有辦法也沒有能力對其實施土地再開發(fā)。這些企業(yè)為了獲取經(jīng)濟利益，也就將其空閑的廠房和倉庫出租用來 做商業(yè)，擅自轉(zhuǎn)變了土地的使用性質(zhì)，這也使得漕河涇工業(yè)園的經(jīng)營混亂，難以管理。針對這些狀況，開發(fā)總公司就只能先針對于園區(qū)的中小型企業(yè)進行二次開發(fā)。通過回購的方式取得他們的土地，進行整修再開發(fā)，然后重新招商來完成二次開發(fā)。例如對

14、于淘汰企業(yè)MTC公司，開發(fā)公司就通過回購其1350平方米的廠房拍賣，經(jīng)過整修后又賣給了其他企業(yè)而完成了二次開發(fā)。對于一些中型企業(yè)，由于開發(fā)公司沒有足夠的經(jīng)濟實力回購他們， 就往往是通過合作經(jīng)營或者購買其股權(quán)的方式進行再開發(fā)。比如最新的案例是一個生產(chǎn)彩色陰極射線管用平板蔭罩的企業(yè)，大概占地5000畝，由于有一定的化學(xué)污染，如酸雨、重金屬、廢水排放等，所以不能夠再在園區(qū)內(nèi)進行生產(chǎn)。不過這家企業(yè)當(dāng)初租賃土地的期限是 25年，也就是要到 2008年才結(jié)束，而其占地又太大，于是就只能采取了合作經(jīng)營的方式 對其進行二次開發(fā)。企業(yè)已于2007年7月23日就停產(chǎn)了，生產(chǎn)全部移到了安徽省。安置人員及清償銀行貸款

15、的資金缺口由開發(fā)總公司暫時墊付，然后由開發(fā)總公司將其土地改建并出售，利用所得再把墊付款項填上而完成該片土地的二次開發(fā)。對于東區(qū)老國企的問題，至今沒有任何辦法，因為這不是開發(fā)公司可以獨立完成的任務(wù)，它需要市政府、發(fā)改委、經(jīng)委、規(guī)劃、財政等多個部門聯(lián)合起來，才可能完成。4.2 開發(fā)總公司與當(dāng)?shù)亟值啦块T的博弈園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級是其目標(biāo)所在，而對于當(dāng)?shù)亟值蓝鴮τ阡詈記荛_發(fā)總公司而言, 言，稅收和就業(yè)是其工作的核 心。而二者管理的范圍在空間上 又存在一定的重合，因此就會由 于利益不同而導(dǎo)致二者行為上 的差異進而阻礙二次開發(fā)的順 利進行。這種現(xiàn)象在老國有企業(yè) 聚積的東區(qū)最為突出。老國企出 于盈利的目的而

16、希望將其停用的廠方和倉庫出租出去進行商 業(yè)活動。而在工業(yè)用地上搞商業(yè) 既不符合園區(qū)規(guī)劃，又不符合漕 河涇高科技園區(qū)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，因此這種行為很難得到開發(fā)總公司的許可。但是，這種做法卻正好迎合了當(dāng)?shù)亟值缹τ诙愂蘸途蜆I(yè)的需要，因此，同為管理部門的街道政府就會支持這種做法，利用自己的權(quán)力為這些商業(yè)企業(yè)發(fā)放臨時經(jīng)營許可，使其合法經(jīng)營。這便導(dǎo)致了漕河涇高科園內(nèi)出現(xiàn)了大量的賣場、 酒店與工業(yè)企業(yè)混在一起的混亂局面。4.3 上級政府與開發(fā)總公司之間的博弈從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與升級來看， 漕河涇高科園與上級政府的目標(biāo)是一致的，但是由于各自的思路和自身的利益不盡相同，二者之間也存在著一定的博弈。首先是土地的使用支配權(quán)的歸

17、屬問題。無論是上海市政府還是漕河涇開發(fā)區(qū)都有著提高土地利用效率，進行土地二次開發(fā)的內(nèi)在需求。但是從事二次開發(fā)工作，從一開始就需要投入大量的資金，包括提前與企業(yè)解除協(xié)議的違約金、土地回收整理資金、職工的安置補償資金等等，對于這筆資金的來源沒有明確的規(guī)定。作為園區(qū)二次開發(fā)主導(dǎo)者的開發(fā)總公司并不愿意提供這筆資金，因為根據(jù)現(xiàn)行的土地政策，他們回收整理后的土地要通過“招拍掛”的 方式再供向市場，而這種方式的土地再出讓的利潤就歸上級政府所有了。所以開發(fā)總公司認(rèn)為根據(jù)誰受益誰負責(zé)的原則，應(yīng)當(dāng)由市儲備中心出資來做這個前期投入，而如果要開發(fā)總公司來做，就應(yīng)當(dāng)將收回的土地交由他們來進行支配。對于上級政府來說， 由

18、于不是園區(qū)的直接管理者，他們很難直接參與到具體地域的土地二次開發(fā)中來，同時也不會愿意把藏有巨大利益的土地支配權(quán)完全交給園區(qū)來行使，一來這不符合國家政策，二來也不符合自身利益。 這樣就會使土地二次開發(fā)工作停滯下來，也就正好給了當(dāng)?shù)亟值勒块T尋求自己利益的機會。其次，由于市政府的工作思路和開發(fā)總公司的工作思路并不一致，也會導(dǎo)致分歧。作為 高科園的開發(fā)總公司， 其思路是發(fā)展高科技企業(yè)， 維持園區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭力。 因此在土地再開 發(fā)的各環(huán)節(jié)中，它始終要關(guān)注產(chǎn)業(yè)問題， 無論是企業(yè)的淘汰還是招商，都要以自己的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向為指導(dǎo)。他們主導(dǎo)的土地二次開發(fā)， 是一個發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的土地二次開發(fā)。而上級政府最關(guān)注是經(jīng)

19、濟發(fā)展， 對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然也關(guān)注， 但畢竟不是最終的著眼點。 漕河涇園區(qū)曾經(jīng) 就出現(xiàn)過由經(jīng)委牽頭搞的“拯救國有企業(yè)”、“建設(shè)都市型園區(qū)”的活動，把一些老廠房、倉庫都搞成了商業(yè)區(qū)， 使得開發(fā)總公司更加難以管理?？梢娛欠窀愀呖萍籍a(chǎn)業(yè)， 并不是上級政府關(guān)注的核心所在。5 不同利益博弈結(jié)果分析工業(yè)園區(qū)由于產(chǎn)業(yè)的生命周期演進必然會存在要淘汰劣質(zhì)企業(yè)，提高土地使用效率的土地二次開發(fā)問題；城市發(fā)展因為受制于土地的有限供給，也并然會產(chǎn)生土地二次開發(fā)的需要；企業(yè)面臨市場的變化，自身競爭力的變化，也不可避免的要面臨土地二次開發(fā)。但是在土地二次開發(fā)的過程中各個主體的利益大小是不同的，因此他們之間就會產(chǎn)生博弈，其結(jié)果

20、可能會推動更可能會阻礙二次開發(fā)的進行。面臨淘汰的企業(yè)在二次開發(fā)的過程中會失去土地的使用權(quán)，喪失其利益，因此他們會對二次開發(fā)的主導(dǎo)者提出許多苛刻的要求來維護自身的最大利益，比如要求高價回購?fù)恋兀?要求安置其職工或巨額補償。國有企業(yè)更會利用其特殊身份對二次開發(fā)的主導(dǎo)者不予理睬，同時為了實現(xiàn)自己的利益， 會把自己閑置的資源利用起來，這樣也就妨礙了二次開發(fā)的主導(dǎo)者的整體把握。當(dāng)?shù)卣鲇谧陨砝婵紤]也會對企業(yè)的這種做法大開方便之門，和企業(yè)結(jié)成利益同盟阻礙二次開發(fā)的順利進行。上級政府出于對整體利益的把握，是支持二次開發(fā)工作的，但是由于著眼點不同和自身利益的考量，它和二次開發(fā)的主導(dǎo)者一一園區(qū)開發(fā)總公司并不

21、是完全的利益聯(lián)盟。一方面它會和開發(fā)總公司一起去推進園區(qū)的土地二次開發(fā)，另一方面它也會出于經(jīng)濟發(fā)展的目的做著和當(dāng)?shù)卣粯拥氖虑?。園區(qū)開發(fā)總公司是園區(qū)土地二次開發(fā)的直接主導(dǎo)者，也是利益交匯的核心所在。 漕河涇的開發(fā)總公司是一個行使著部分行政職 能的企業(yè)，因此它在用市場手段處理二次開發(fā)的問題時也帶有一定的行政色彩。面對淘汰企業(yè)，既是希望能夠以最小的成本獲得其土地，又不得不接受企業(yè)提出的各種條件；面對地方政府，既希望他們能與自己合作進行土地開發(fā)，又不得不面對他們的違規(guī)操作；對上級政府，既希望能夠得到足夠的支持，又希望可以獲得足夠的權(quán)力以按自己的思路進行二次開發(fā)工 作。這各個主體及其之間錯綜復(fù)雜的利益

22、關(guān)系就是土地二次開發(fā)能否順利展開的關(guān)鍵所在。因此，促進工業(yè)園區(qū)的土地二次開發(fā)工作的核心就是要理清各個主體之間的利益瓜葛，對各方的利益進行均衡并以法規(guī)的形式固定下來，這樣才可能掃除二次開發(fā)過程中的不確定因 素，使工業(yè)園區(qū)的土地二次開發(fā)在一個明朗的關(guān)系下順利進行。參考文獻:1王文革.城市土地配置利益博弈及其法律管制J 國土資源，2005 ,(9):28-30:2 莫俊文，趙延龍等.城市土地置換開發(fā)收益及分配研究一以蘭州市南河道周邊土地置換開發(fā)為例J中國國土資源經(jīng)濟，2004 ,(5):28-29:3 吳紅兵.關(guān)于工業(yè)用地置換模式探討一以株洲市石峰核心區(qū)區(qū)域城市更新規(guī)劃為例J.株洲工學(xué)院學(xué)報,200

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