國家依法理財研究

1、國家依法理財研究摘要：國家的財政活動按法律的規(guī)定來進(jìn)行，以滿足社會上大多數(shù)人對財政活動的要求，這是依法理財?shù)淖罡疽x，但不是依法理財?shù)娜亢x。從依法理財?shù)呢瀼睾蛯嵤┓秶鷣砜?，主要包括財政的依法立法、依法?zhí)法和依法司法三個方面，而不是通常所理解的只是依法執(zhí)法具體的財政收支行為。在實施依法理財?shù)臈l件下，財政的權(quán)威這需要隨改革的實踐逐步推進(jìn)與完善。關(guān)鍵字：依法理財；內(nèi)在要求；制度環(huán)境；制度構(gòu)建直觀地理解，依法理財就是國家的財政活動必須限定于法律規(guī)定的范圍，不能超越法律的規(guī)定而隨意運用公共權(quán)力從事財政活動。國家的財政活動按法律的規(guī)定來進(jìn)行，以滿足社會的大多數(shù)人對財政活動的要求，這是依法理財?shù)淖罡?/p>

2、要義，但不是依法理財?shù)娜亢x。由于財政活動的特殊性，即既屬于政治上層建筑的活動，按非市場的意志和規(guī)那么辦事，又屬于經(jīng)濟(jì)根底的范疇，是一種對社會產(chǎn)品的分配。因此，財政分配活動必須表達(dá)出作為上層建筑的活動對它的要求，又要表達(dá)出作為經(jīng)濟(jì)分配活動，必須遵循市場規(guī)律的特征和要求。一、依法理財興起的原因在國家與社會的關(guān)系中，通常國家是高于社會的，這表現(xiàn)在國家的很多特權(quán)以及國家在社會生活中的主導(dǎo)性地位等方面，但國家為什么在財政活動中要接受法律的制約，并且有可能受到法律的制裁？一合法性的內(nèi)在要求所謂合法性，就是在特定時期和特定條件下符合正義公理性。國家的合法性是國家存在的最大、最高理由，它經(jīng)常與社會正義、社

3、會公理相聯(lián)系，也是社會公眾檢驗和接受其國家存在合理與否的最根本尺度。國家的一切活動，從其根本意義上講，都是為維護(hù)其合法性而展開的。由于判斷國家是否具有合法性的尺度掌握在社會公眾的手中而不是國家手中，這就決定了國家的一切活動都要有利于社會公眾的利益。這種外在強(qiáng)制變成國家承當(dāng)大局部公共職責(zé)的內(nèi)在要求，也為國家不斷地改良工作效率，甚至推行某些強(qiáng)制性的制度變遷提供了最好的注解。同樣，作為財政活動的主體，國家在從事相關(guān)的財政活動時也必須考慮到合法性對財政活動的要求依法理財。因為首先立法機(jī)關(guān)制定并公布的法律就是要保證社會公眾的利益不受侵犯，因而在財政分配的過程中，公眾的合法財產(chǎn)不受也是保持國家的合法性的表

4、現(xiàn)；其次，國家還要保護(hù)公眾的合法財產(chǎn)不受其他社會組織或個人的破壞，為此國家自身就必須要依法辦事；第三，財政分配活動直接關(guān)系到國家與社會之間物質(zhì)利益的分割，關(guān)系到社會公眾的利益，其對合法性的影響尤為直接和明顯。就社會公眾而言，他們對財政分配活動也有許多期望和要求，最為根本的那么是希望國家的財政活動能依照法律辦事，表達(dá)出他們的意志。為此，社會公眾也有各種不同的評判標(biāo)準(zhǔn)，如國家機(jī)構(gòu)的辦事效率和辦公條件，公共商品的質(zhì)量和數(shù)量，等等。但是，由于信息的不對稱性和不充分性，由于“搭便車心理的影響，由于監(jiān)督權(quán)力與監(jiān)督時機(jī)在不同主體之間分布的差異，以及由于監(jiān)督本錢的巨大，廣闊的社會公眾難以對國家的財政行為進(jìn)行多

5、方面的監(jiān)督。但最方便、最需要他們監(jiān)督的就是財政的收支行為，尤其是財政收入行為，因為財政收支直接關(guān)系到他們的利益，故此他們對此非常敏感，同時也成為他們檢驗國家是否具有合法性的最好和最直接的工具。因此，從這層意義上說，國家為了爭取其合法性的持久存在，就必須進(jìn)行依法理財。二市場經(jīng)濟(jì)的開展以及社會民主的成熟隨著市場范圍的不斷擴(kuò)大和市場關(guān)系的不斷延伸，數(shù)量眾多的市場主體從參與自由的市場交換中取得了巨大利益，他們的經(jīng)濟(jì)力量不斷增大，對社會活動與政治活動的影響力也不斷加大。這些市場主體也成為維護(hù)市場制度與市場機(jī)制的中堅力量，他們所掌握的強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)力量為此提供了可靠的物質(zhì)根底。同時，平等、自由的市場交換又喚起

6、了他們的民主、平等和自由的思想意識。經(jīng)濟(jì)上的可能與政治意識的轉(zhuǎn)變，促使新興的市場力量通過妥協(xié)或斗爭，最終將國家的最高權(quán)力奪取到自己的手中，并通過設(shè)立自己的代議機(jī)構(gòu)議會來實施對國家的控制，這種控制主要是通過控制國家的立法權(quán)實現(xiàn)的，即議會制定的法律對整個國家都有效，使國家的行為表達(dá)出社會大多數(shù)公眾的意志。這些市場力量首先開展的活動甚至是斗爭便是獲得國家財政權(quán)的根本性控制，使國家的財政活動服從和效勞于市場經(jīng)濟(jì)的開展，其結(jié)果那么是符合市場主體和社會公眾利益要求的財政權(quán)力被掌握到議會的手中，并建立起相應(yīng)的財政政治程序，從而置國家的財政活動于法律的框架之下。歐美等資產(chǎn)階級國家大抵都是這樣走過的。三財政分配

7、的特殊性與其它分配方式及分配制度不同的是：財政分配遵循的根本上是非市場的特征，即權(quán)利與義務(wù)的不對稱性；另外，財政收入過程及支出過程是兩個相對獨立的過程，不存在必然的對應(yīng)關(guān)系。所謂財政分配的不對稱性是指從收入過程來看，是價值單方面的轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為社會產(chǎn)品的價值從市場主體企業(yè)和個人手中單方面讓渡到政府手中，政府取得收入不需要向市場主體付出任何報酬。從支出過程來看，財政分配除了要提供公共商品與效勞以外，還要實行社會公平與社會正義，主要是通過轉(zhuǎn)移支付來幫助社會弱者，這就是財政非市場特征的最集中表現(xiàn)，即負(fù)稅人與受益人常常不一致，社會主體在財政分配活動中的權(quán)利與義務(wù)是不對稱的。同時，財政的收入過程與支出過程

8、也沒有直接的對應(yīng)關(guān)系，是兩個相對獨立的過程，這種獨立性表現(xiàn)在收與支的時間、數(shù)量以及所信奉的某些準(zhǔn)那么與機(jī)制方面差異較大。由于財政分配的這種特殊性，使財政的風(fēng)險加大。這種不斷加大的風(fēng)險主要在收入過程中，由于價值單方面從社會轉(zhuǎn)移到政府手中時，政府只需要付出較少的征管本錢，致使政府產(chǎn)生出無限擴(kuò)大收入規(guī)模的內(nèi)在沖動和機(jī)制，同時也可能導(dǎo)致政府規(guī)模的膨脹和資源的浪費；第二，在支出過程中，政府可能完全按照自己的偏好組織支出，從而使社會公眾對公共商品的消費需求可能得不到滿足；第三，更為重要的是，由于在收入和支出過程中，信息在政府與社會主體之間是不對稱的，社會公眾不知道他們所需的公共商品的本錢真正是多少，也不知

9、道公共部門的總規(guī)模應(yīng)是多大，因而不知道自己所應(yīng)承當(dāng)?shù)墓采唐放c效勞的本錢為多少，更不知道政府是否按最大效率原那么安排支出，期間有無財政舞弊現(xiàn)象吳俊培，。這樣可能使政府的財政行為完全違背社會公眾的意愿，導(dǎo)致社會福利損失；第四，由于存在著“搭便車及其它消極心理，局部公眾對政府的行為不聞不問，聽之任之，更助長了政府的隨意性；第五，政府在收支過程中所恃的是公共權(quán)力，對于單個人或單個組織而言，這種公共權(quán)力之強(qiáng)大不可抵擋，因而難以防止政府工作人員的違法亂紀(jì)行為，從而擾亂正常的分配秩序。二、依法理財?shù)闹贫拳h(huán)境一民主與法制環(huán)境在良好的民主條件下，可以形成良好的政治通道。這種政治通道可以使優(yōu)秀的人才進(jìn)入國家機(jī)關(guān)

10、，可以使社會公眾尋找出正確與順暢的表達(dá)自己的思想與意志的途徑和方式，克服和減少理財?shù)拿つ啃浴８鼮橹匾氖?，在良好的民主條件下，有利于利益集團(tuán)與組織的形成，使市民社會得以良好地構(gòu)建。在市民社會條件下，社會公眾不僅可以充分地表達(dá)其思想與意志，而且可以保持穩(wěn)固而又健康的國家與社會之間的關(guān)系。這是因為市民社會有無數(shù)個利益集團(tuán)，通過他們之間的合作與博弈，并通過對權(quán)力機(jī)關(guān)的影響，使權(quán)力機(jī)關(guān)的立法更多地表達(dá)民意。而且權(quán)力機(jī)關(guān)因為有強(qiáng)大的社會組織的支持，可以更加有效地對行政和司法機(jī)關(guān)的活動進(jìn)行約束和監(jiān)督。另外，由于國家擁有公共權(quán)力，市民社會那么擁有眾多的集體權(quán)力，這些集體權(quán)力的聯(lián)合也可以較好地制衡國家的公共權(quán)

11、力，從而有效地防止因國家對公共權(quán)力的濫用而使公眾利益受損。良好的法律環(huán)境對于依法理財而言，那么主要是保證司法機(jī)關(guān)的獨立司法。對于財政司法而言，一方主體是政府，如何保證司法機(jī)關(guān)在政府與社會主體之間的司法公正，很大程度上依賴于法制環(huán)境的優(yōu)良與否，這一點已成為共識。另外，良好的法制也有利于對私人財產(chǎn)的保護(hù)?！皼]有財產(chǎn)權(quán)利，就沒有正義哈耶克語。在經(jīng)濟(jì)制度與社會意識都成認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)存在的合理性并用法制來加以保護(hù)的條件下，有利于激起社會公眾從利益最大化的角度出發(fā)來調(diào)動自己各方面的潛力，社會主體也只有依賴于對私有財產(chǎn)的根本權(quán)利，才能行使其它的相關(guān)權(quán)力，包括對國家財政行為的監(jiān)督與檢驗，從而促使國家在依法理財?shù)目?/p>

12、架之下，從事財政活動。二國家與社會市場關(guān)系的定位盡管國家與社會的邊界并不象這兩個名詞那樣清晰可辨，但對國家與社會進(jìn)行根本的定位還是可行的，即社會主體各種市場力量主要承當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)資源配置的任務(wù)，是主要的物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)者，而國家那么主要是彌補(bǔ)市場的缺陷與缺乏，為市場主體提供公共商品和效勞，并負(fù)責(zé)維持良好的市場秩序。這樣一來，國家與社會的關(guān)系就不是傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治與被統(tǒng)治、服從與被服從的關(guān)系，而是平等的、相互締約的關(guān)系，即國家為市場效勞，市場為國家提供經(jīng)濟(jì)支持，兩者為此而進(jìn)行交換。由于市場主體是社會財富的主要創(chuàng)造者，是人類社會開展過程中起決定性作用的力量，市場主體的意志也就成為制約和影響國家活動的重要

13、準(zhǔn)那么當(dāng)然國家也不是完全被動的，這樣就為置國家的財政活動于市場意志的控制之下提供了良好的制度環(huán)境。相反，如果生產(chǎn)物質(zhì)財富的不是市場主體而是國家，那么國家的意志就會變成具有決定性地位的社會意志，這樣就無法保證國家的財政活動表達(dá)出社會公眾的要求，因為，國家自己要求自己守法是難以想象的。三文化與意識形態(tài)環(huán)境所謂文化環(huán)境，就是有一種開放的文化氣氛，使人們可以自由地比擬和吸收不同的文化思想，使之能容納世界各國的先進(jìn)的財政思想，并用這些先進(jìn)的財政思想來充實和改造國家與社會成員的財政頭腦。意識形態(tài)環(huán)境那么主要是指在國家與社會的關(guān)系問題上不存在等級觀念和意識，將國家與市場之間的關(guān)系看成是一種平等的契約關(guān)系，是

14、一種委托代理關(guān)系。市場的缺陷需要國家彌補(bǔ)，同樣國家的缺陷也需要市場修正，因此，國家與市場之間不存在孰優(yōu)孰劣的問題，誰也沒有絕對的優(yōu)勢和特權(quán)。同時在意識形態(tài)領(lǐng)域中個體的自由與權(quán)利的意識和觀念有足夠的地位，個體從事市場活動是以人為本，國家的所有活動最終也要效勞于這個目標(biāo)。對于國家而言，這種意識形態(tài)的形成需要國家能真正還政于民，正確地處理國家與社會的關(guān)系，不把自己看成是民眾的主宰而看成是“公仆，真正認(rèn)識到誰養(yǎng)活誰的問題。站在這個角度來說，依法理財不僅僅是一個制度與法規(guī)的問題，更是一個意識形態(tài)的問題。三、依法理財在我國如何實現(xiàn)一依法理財與財政權(quán)威至此，我們尚未認(rèn)識的一個問題是依法理財是否會削弱政府部門

15、的財政權(quán)威？這兩者是否存在著矛盾？從形式上看，依法理財會削弱政府的財政權(quán)威，而實際上依法理財不僅不會削弱財政權(quán)威，而且會加強(qiáng)財政的權(quán)威。首先我們可以肯定的是財政的權(quán)威必須是很大的，這是因為財政分配具有特殊性，如果沒有強(qiáng)大的權(quán)威，那么難以使國家履行其正常職能，所以，作為一種集體理性的結(jié)果，社會公眾授予了財政分配主體很大的權(quán)威，這種權(quán)威可以保證財政分配部門足以控制和掌握財政局面，甚至不惜動用國家機(jī)器。但是，由于存在這樣一種暴力潛能，財政分配主體就有可能超越民眾的授權(quán)范圍，隨意支配財政權(quán)威，從而給社會公眾的利益造成損害，正是站在這種角度，才提出依法理財。所以依法理財要控制的不是正常的財政權(quán)威的運用，

16、而是要反對不正常的財政權(quán)威的運用。在實施依法理財?shù)臈l件下，社會公眾的意志在國家的財政活動中得到表達(dá)，在客觀上減少了國家與社會公眾的矛盾，而且在公眾意志的支持之下，財政分配活動有了合法化的根底，國家就可以根據(jù)法律的規(guī)定，站在法律的立場上公正、嚴(yán)格地立法、執(zhí)法和司法，以維護(hù)財政法的尊嚴(yán)，表現(xiàn)和運用財政權(quán)威。同時，國家在執(zhí)法過程中遇到的問題，形式上是國家與社會的矛盾，實際上那么是社會整體與個體、集體理性與個體理性的矛盾，這種背景無疑也壯大了國家的財政權(quán)威。因此，財政的權(quán)威是我們可以看出對依法理財?shù)膶嵺`主要是制度構(gòu)建問題，這就需要隨改革的實踐逐步推進(jìn)與完善。限于篇幅，本文在此只提出原那么性的設(shè)想。第一

17、，促進(jìn)立法機(jī)關(guān)民主與科學(xué)立法的建設(shè)。在相關(guān)的財政法律的制定過程中，充分發(fā)揮法學(xué)家與財政專家的作用，使財政法制建設(shè)始終處于民主與科學(xué)的框架內(nèi)。對于國家預(yù)算的審核與通過，應(yīng)充分運用人大代表質(zhì)詢制度，使人大代表對國家預(yù)算和重大收支工程的來龍去脈都清清楚楚，同時強(qiáng)化人大對政府財政工作的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮國家審計的作用，加強(qiáng)國家決算的審計。第二，重點加強(qiáng)財政執(zhí)行過程中的法制建設(shè)，使政府的財政行為嚴(yán)格限定在財政法制、尤其是國家預(yù)算的范圍內(nèi)，嚴(yán)格控制在財政收支活動中的隨意性和越權(quán)行為，防止對公共權(quán)力的肢解和分散，打擊在財政收支活動中的各種違法行為。一個不能無視的方面是中央財政與地方財政關(guān)系的處理。我國目前在財政執(zhí)行過程中的許多無序化都與此問題有關(guān)，處理中央與地方財政關(guān)系的關(guān)鍵是稅權(quán)劃分、稅種劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建，解決好這些問題必定會使我國財政法制化水平向前大大推進(jìn)。另一個與此相關(guān)的問題是要在財政司法過程中保持公正和獨立司法，保護(hù)受害者的合法權(quán)益，對于司法結(jié)果要保證使其不折不扣地付諸實施，同時要嚴(yán)防打擊報復(fù)，尤其是在市場主體作為受害者的時候。第三，繼續(xù)深化政企關(guān)系改革，培養(yǎng)市場主體，壯大市場力量。實行依法理財，除了