行政撤銷(xiāo)權(quán)法律控制研究

1、行政撤銷(xiāo)權(quán)法律控制研究 摘要：行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)的行使具有雙重效用，因而必須對(duì)其進(jìn)行必要的控制。行政行為不可改變力原理是控制行政撤銷(xiāo)權(quán)的理論依據(jù)；而范圍、行為類(lèi)型及時(shí)間規(guī)則則是控制行政撤銷(xiāo)權(quán)的基本法律手段。我國(guó)應(yīng)在未來(lái)的行政程序法典中重點(diǎn)設(shè)置一系列的程序性規(guī)則對(duì)行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使加以限制。 關(guān)鍵詞： 行政撤銷(xiāo)權(quán) 法律控制 在我國(guó)走向行政法治的進(jìn)程中，一個(gè)不容忽視的重要問(wèn)題是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出行政行為之后，能否再以一定的理由隨時(shí)對(duì)其加以撤銷(xiāo)呢？進(jìn)一步言之，怎樣才能從法律上對(duì)行政機(jī)關(guān)事后撤銷(xiāo)權(quán)的行使進(jìn)行有效地規(guī)范與制約呢？本文擬對(duì)此略作探討。 一、行政撤銷(xiāo)權(quán)之內(nèi)涵及其法律意義 行政撤銷(xiāo)權(quán)是指行政機(jī)關(guān)消滅其

2、所做違法或不當(dāng)行政行為法律效力的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)的行使也是出于行政管理的實(shí)際需要，且同樣以公共利益的實(shí)現(xiàn)作為其追求的目標(biāo)，因而撤銷(xiāo)權(quán)可視為行政職權(quán)的組成部分之一。行政撤銷(xiāo)權(quán)具有如下三個(gè)基本特征：一是事后性，即撤銷(xiāo)都是針對(duì)一個(gè)已經(jīng)正式做出的行政行為而實(shí)施的。相對(duì)于調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)、審批權(quán)等行政行為過(guò)程之中的權(quán)力來(lái)說(shuō)，撤銷(xiāo)權(quán)則是行政行為過(guò)程終結(jié)之后的權(quán)力。二是主動(dòng)性，即只要原行政行為存在法定的撤銷(xiāo)事由，行政機(jī)關(guān)就可以主動(dòng)地對(duì)其效力進(jìn)行消滅。雖然行政相對(duì)人也可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)做出撤銷(xiāo)，但最終的決定權(quán)卻掌握在行政機(jī)關(guān)手中。因此，如同一般的行政權(quán)一樣，主動(dòng)性依舊是撤銷(xiāo)權(quán)的鮮明特征。三是有限性，即行政機(jī)關(guān)

3、只有依據(jù)法定事由并按照法定程序才能做出撤銷(xiāo)。雖然行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的自由裁量對(duì)原行政行為進(jìn)行撤銷(xiāo)，但這種權(quán)力也絕不是沒(méi)有限度的，法定事由、法定程序即是阻止撤銷(xiāo)權(quán)恣意行使的必要手段。 一般來(lái)說(shuō)，行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使具有以下兩項(xiàng)積極的功能：一是自我糾錯(cuò)功能。當(dāng)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政行為存在違法或不當(dāng)情形而進(jìn)行撤銷(xiāo)時(shí)，就等于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)基于其內(nèi)心真誠(chéng)的反省而主動(dòng)地糾正了自身的錯(cuò)誤。這種糾錯(cuò)不僅及時(shí)地減少了違法行為所造成的社會(huì)危害，而且還維護(hù)了法治社會(huì)中依法行政原則的純潔性。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的“知錯(cuò)就改”被相對(duì)人所接受時(shí)，其自身的形象和權(quán)威便會(huì)得到改善和加強(qiáng)，社會(huì)成員對(duì)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同感也會(huì)有所增強(qiáng)。二是防止?fàn)幵A功

4、能。當(dāng)行政行為存在違法或不當(dāng)情形侵犯到行政相對(duì)人或其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益時(shí)，后者就必然會(huì)通過(guò)各種救濟(jì)途徑來(lái)尋求保護(hù)。正如西哲弗洛姆所言：“（只有）通過(guò)對(duì)權(quán)力說(shuō)不的不從行為，人才能成為自由的人?！眎畢竟，在現(xiàn)代法治社會(huì)，希冀行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所做的違法行為一味地容忍和繼受既不合乎道德要求也不可能成為現(xiàn)實(shí)。因此，在違法或不當(dāng)行政行為的背后往往預(yù)示著大量爭(zhēng)訟的產(chǎn)生。然而，任何爭(zhēng)訟的解決都需要耗費(fèi)相當(dāng)多的社會(huì)資源。如果行政機(jī)關(guān)在事后能及時(shí)地消除其行為的違法或不當(dāng)，則這種潛在的糾紛就能夠得到妥善地化解，從而預(yù)防大量爭(zhēng)訟的發(fā)生。 然而，進(jìn)一步的觀(guān)察則顯示：行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使在為社會(huì)帶來(lái)上述益處的同時(shí)，也

5、會(huì)造成一系列的負(fù)面影響。尤其是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)權(quán)缺乏應(yīng)有的法律控制時(shí)，這種危害更甚。大體上來(lái)說(shuō)，行政撤銷(xiāo)權(quán)的負(fù)面影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 一是破壞了法律的安定性。在現(xiàn)代社會(huì)，維護(hù)法的安定性是法治原則的必然要求。德國(guó)學(xué)者拉德布魯赫曾言，正義、合目的性和法的安定性是法理念的三大要素。ii法的安定性既指法律本身的安定性，也包括因法律的適用而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的安定性。法的安定性理念對(duì)立法、司法及行政等領(lǐng)域都有著具體的要求。由于行政機(jī)關(guān)與公民之間接觸的機(jī)會(huì)最多，對(duì)公民權(quán)利、義務(wù)所產(chǎn)生的實(shí)際影響也最大，因而行政應(yīng)當(dāng)更多地承載起維系法安定性的使命。當(dāng)行政行為已經(jīng)正式做出甚至延續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間以后，如果行

6、政機(jī)關(guān)仍然有權(quán)隨意對(duì)其加以撤銷(xiāo)，就會(huì)破壞既存的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，從而直接威脅到法律的安定性。 二是容易侵犯受益人的信賴(lài)?yán)?。維護(hù)公民的信賴(lài)?yán)嬉呀?jīng)成為現(xiàn)代法治發(fā)展的潮流，其具體表現(xiàn)就是信賴(lài)保護(hù)原則已上升為各國(guó)行政法的基本原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出授益行政行為之后，相對(duì)人即會(huì)獲得某種特定的利益，且受益人往往也會(huì)信賴(lài)該行為的有效而有所作為。如果行政機(jī)關(guān)機(jī)械地按照依法行政原則而撤銷(xiāo)該授益行政行為，則意味著對(duì)相對(duì)人已獲利益的剝奪?？梢?jiàn)，不受制約的撤銷(xiāo)權(quán)必然會(huì)侵犯到相對(duì)人基于對(duì)已做出行政行為的合理預(yù)期而產(chǎn)生的信賴(lài)?yán)妗?三是助長(zhǎng)了行政活動(dòng)的隨意性。如同一個(gè)普通的民事行為一樣，凡經(jīng)過(guò)正當(dāng)行政程序而做出的行政行

7、為也可以被視為行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人及社會(huì)的莊重承諾?；凇俺兄Z須依誠(chéng)信履行”的法理念，行政機(jī)關(guān)也必須信守自己的承諾而不得翻供。如果行政機(jī)關(guān)反復(fù)無(wú)常、不講信用，甚至隨心所欲地改變已經(jīng)做出的行政行為，則其“法律無(wú)賴(lài)”的形象必將大大降低其自身的權(quán)威。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)權(quán)如果得不到應(yīng)有的節(jié)制，則其行使會(huì)對(duì)行政恣意、專(zhuān)斷起到推波助瀾的作用。 二、行政撤銷(xiāo)權(quán)控制之法理依據(jù) 正是由于行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使具有雙重效用，因而對(duì)其進(jìn)行控制就顯得十分必要。在大陸法系國(guó)家和地區(qū)的行政法學(xué)理上，行政行為的不可改變力即是限制行政撤銷(xiāo)權(quán)行使的理論依據(jù)。雖然早期行政法學(xué)理對(duì)行政行為是否具有這一效力還存在“否定說(shuō)”、“肯定說(shuō)

8、”及“折衷說(shuō)”之分，iii但在當(dāng)今行政法學(xué)理及立法上，行政行為不可改變力的存在卻也成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。例如，日本行政法學(xué)理即認(rèn)為，不可改變力是指“有權(quán)機(jī)關(guān)一旦就爭(zhēng)訟裁決行為等做出判斷，自己便不能依職權(quán)撤銷(xiāo)、變更該判斷的效力”。iv我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者也認(rèn)為，不可改變力“對(duì)官署言，謂一旦決定之事件，視為就其內(nèi)容已為最終之決定，官署對(duì)于同一事件，不得再為審理變更之效力。”v大陸學(xué)者則普遍認(rèn)為，不可改變力意指“行政主體不得任意變更、撤銷(xiāo)或廢止所作的行政行為，又稱(chēng)一事不再理”。vi這些概念的具體表述雖各有不同，但它們都表達(dá)了這樣一種觀(guān)念：已成立的行政行為具有限制行政機(jī)關(guān)依職權(quán)隨意對(duì)其進(jìn)行改變的效力。當(dāng)然，

9、不可改變力并不意味著行政行為就絕對(duì)不能改變，而是指禁止毫無(wú)理由和不守程序的任意改變。 筆者認(rèn)為，行政行為不可改變力的有無(wú)不僅僅關(guān)系到法律的安定與進(jìn)步、社會(huì)公益及公民私益的維護(hù)，更為重要的是，它還直接反映了兩種迥然不同的法治觀(guān)念。對(duì)于處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國(guó)而言，從法觀(guān)念的視角解讀行政行為的不可改變力或許更具有現(xiàn)實(shí)意義。我們的分析是沿著下面兩組相對(duì)應(yīng)的觀(guān)念而展開(kāi)的： 第一，嚴(yán)格法治主義與機(jī)動(dòng)法治主義。嚴(yán)格法治主義強(qiáng)調(diào)法律的純潔性，它要求任何行為都要恪守法律條文的明確規(guī)定，凡是與法律條款不相符合的活動(dòng)無(wú)論何時(shí)都必須得到糾正。具體到行政法領(lǐng)域而言，在行政行為已經(jīng)做出之后，只要行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其存在違法的

10、情形或出現(xiàn)了客觀(guān)情勢(shì)的變遷，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)且毫不猶豫地對(duì)其加以改變。行政機(jī)關(guān)通過(guò)這種“推倒重來(lái)”，使得行政行為的合法狀態(tài)得以延續(xù)，進(jìn)而促使法治精神貫徹實(shí)現(xiàn)。嚴(yán)格法治主義是法治的古典形態(tài)，它體現(xiàn)了濃厚的理想主義色彩。機(jī)動(dòng)法治主義在強(qiáng)調(diào)法律至上性的同時(shí)，十分注重各種利益之間的平衡與協(xié)調(diào)。除了合法性之外，法律安定、信賴(lài)保護(hù)等要素都是其關(guān)切的對(duì)象。具體就行政法而言，當(dāng)行政行為按照一定的程序做出之后，行政機(jī)關(guān)就要受到其自身言行的約束?！敖?jīng)過(guò)程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無(wú)可動(dòng)搖的真正的過(guò)去?！眝ii即便行政機(jī)關(guān)事后發(fā)現(xiàn)行政行為瑕疵情況的存在，也不能隨意地宣稱(chēng)已經(jīng)過(guò)的程序不算數(shù)而要從頭再

11、來(lái)。否則，任何一個(gè)理性的相對(duì)人都無(wú)法依據(jù)法律去合理地預(yù)測(cè)其行為的結(jié)果，也無(wú)法就行政機(jī)關(guān)對(duì)自身行為的態(tài)度做出可靠的判斷，最終必然會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任危機(jī)。機(jī)動(dòng)法治主義正是通過(guò)限制行政機(jī)關(guān)的這種任意性的“推倒重來(lái)”，達(dá)到排除恣意、促使政府守法并保障相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴哪康?，進(jìn)而加快法治的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。它是現(xiàn)代社會(huì)利益多元化傾向在法律上的集中反映，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)主義色彩。 第二，實(shí)質(zhì)正義觀(guān)和形式正義觀(guān)。正義是一個(gè)涉及面十分廣泛且具有高度開(kāi)放性的概念，但無(wú)論是在當(dāng)代中國(guó)還是在西方“話(huà)語(yǔ)”中，法律都是正義的同義詞。法律的制定及其實(shí)施，最終目的都在于促成社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。正義具有多種表現(xiàn)形式，實(shí)質(zhì)正義與形

12、式正義就是其中的一種重要分類(lèi)。形式正義觀(guān)強(qiáng)調(diào)任何法律上的決定都必須基于客觀(guān)事實(shí)而做出，表現(xiàn)在行政法上就是要求行政決定必須有現(xiàn)實(shí)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，當(dāng)行政決定出現(xiàn)錯(cuò)誤或其依據(jù)發(fā)生變化時(shí)，行政主體就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行修正，從而保證行政決定的適法性?？梢?jiàn)，形式正義觀(guān)是一種純粹理想化的正義觀(guān)。實(shí)質(zhì)正義關(guān)注的重心則是權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，即借助于一定的正當(dāng)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)正義。法諺曰：正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們能看得見(jiàn)的方式得到實(shí)現(xiàn)。因此，在實(shí)質(zhì)正義觀(guān)的視野中，法治的實(shí)現(xiàn)程度就主要取決于國(guó)家機(jī)關(guān)與公民個(gè)人對(duì)經(jīng)既定程序所做出的決定的尊重和服從程度。程序的對(duì)立面是恣意，程序的重要價(jià)值也就在于排斥恣意。因此，當(dāng)行政

13、機(jī)關(guān)已經(jīng)按照行政程序的要求進(jìn)行事實(shí)及規(guī)范認(rèn)定并最終做出行政行為之后，實(shí)質(zhì)正義觀(guān)就要求行政機(jī)關(guān)盡力地去維護(hù)其效力，從而維護(hù)法律秩序的安定性并保障社會(huì)成員正當(dāng)?shù)男刨?lài)?yán)?，而不能根?jù)其一已之主觀(guān)判斷輕易地加以自我否定并重新再來(lái)。否則，違反程序而機(jī)械、硬性地追求形式正義必將導(dǎo)致恣意的橫行和泛濫。與形式正義觀(guān)相比，實(shí)質(zhì)正義觀(guān)顯然是一種比較務(wù)實(shí)的正義觀(guān)。 以上分析顯示，不同的法治觀(guān)念和不同的利益追求決定了行政行為不可改變力的有無(wú)。換言之，不可改變力的存在取決于多種影響因素。大致來(lái)說(shuō)，在嚴(yán)格法治主義及形式正義觀(guān)的視野中，行政行為的不可改變力基本上是被否定的；相反地，如堅(jiān)持機(jī)動(dòng)法治主義及實(shí)質(zhì)正義觀(guān)，則不可改變

14、力又應(yīng)當(dāng)是被予以認(rèn)可的。鑒于我國(guó)自古以來(lái)普遍缺乏程序法觀(guān)念，而在時(shí)下的法制實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)又往往被視為行政程序當(dāng)然的主人；同時(shí)，“有錯(cuò)必糾”、“具體問(wèn)題具體對(duì)待”、“公益優(yōu)先”等口號(hào)仍然是現(xiàn)實(shí)法律生活中的強(qiáng)勢(shì)話(huà)語(yǔ)，相形之下，法律安定、信賴(lài)保護(hù)以及通過(guò)程序?qū)崿F(xiàn)正義等觀(guān)念還遠(yuǎn)未被世人所普遍接納。因此，確認(rèn)行政行為具有不可改變力在當(dāng)代中國(guó)尤顯重要和必要。它對(duì)于更新社會(huì)傳統(tǒng)的法觀(guān)念、培植行政主體的程序法意識(shí)、壓縮行政權(quán)恣意裁量的空間乃至維護(hù)法律的安定及相對(duì)人的信賴(lài)?yán)娑加兄谎远鞯姆e極作用?；诖?，一切行政行為都應(yīng)當(dāng)具有不可改變力。不論該行政行為是否已經(jīng)超過(guò)法定救濟(jì)時(shí)效，也不論其是否按照準(zhǔn)司法程序做

15、出，更不論其是授益性行為還是負(fù)擔(dān)性行為，只要某個(gè)行政行為已經(jīng)正式作出且非自始無(wú)效，即具有不可改變力。至于該行政行為所處的時(shí)空階段或其自身性質(zhì)，只可能影響到不可改變力的強(qiáng)弱程度，對(duì)不可改變力本身的存在與否則不起任何作用。 三、行政撤銷(xiāo)權(quán)控制之基本規(guī)則 從大陸法系國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，除了以不可改變力作為限制行政撤銷(xiāo)權(quán)的理論依據(jù)以外，各國(guó)還在行政程序法上確立了一系列控制行政撤銷(xiāo)權(quán)行使的規(guī)則。大體來(lái)說(shuō)，行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使應(yīng)受到以下三個(gè)方面的限制： 第一，范圍限制規(guī)則。行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使是以原行政行為存在違法情形為前提、以消滅該行為的法律效力為目標(biāo)的，而行政行為違法程度的輕重則又直接決定著行政行為效力的樣

16、態(tài)以及行政機(jī)關(guān)不同處理方式的選擇。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)的行使還需從范圍上進(jìn)行限制。盡管這種限制是間接的，但它卻也是十分必要的。綜觀(guān)各國(guó)的行政程序立法，大多從以下三個(gè)方面對(duì)行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)的行使進(jìn)行外圍限制：一是明確規(guī)定對(duì)于某些存在重大且明顯違法情形行為應(yīng)宣布其為無(wú)效；二是規(guī)定對(duì)輕微程序違法但不影響相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的行政行為可以進(jìn)行補(bǔ)正；三是規(guī)定對(duì)存在一般違法情形的行為可以進(jìn)行追認(rèn)（如違反一般性地域管轄權(quán)的行為）或轉(zhuǎn)換（指利用違法違法行為中的正確部分將其變換為另一新的行為）。只有當(dāng)行政行為不能通過(guò)以上三種特殊方式處理時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能行使撤銷(xiāo)權(quán)。德國(guó)行政程序法是對(duì)行政行為違法進(jìn)行靈活處理的典型代表

17、，一方面，該法第44條對(duì)行政行為無(wú)效的具體情形作了明確列舉；另一方面，該法第45、46、47條又分別對(duì)行政行為的補(bǔ)正、追認(rèn)及轉(zhuǎn)換作了規(guī)定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法亦有與此相似的規(guī)定。 第二，行為類(lèi)型限制規(guī)則。根據(jù)行政行為的具體內(nèi)容不同，行政行為可以分為授益行為、負(fù)擔(dān)行為及復(fù)效行為。對(duì)于這三種不同類(lèi)型的行政行為，行政撤銷(xiāo)權(quán)行使的限度是不一樣的。一般來(lái)說(shuō)，只要相對(duì)人具有正當(dāng)?shù)?、值得保護(hù)的信賴(lài)?yán)?，行政機(jī)關(guān)就不得撤銷(xiāo)違法的授益行政行為，除非不撤銷(xiāo)會(huì)嚴(yán)重危及到社會(huì)的公共利益。對(duì)于負(fù)擔(dān)行政行為，由于撤銷(xiāo)并不會(huì)給相對(duì)人造成損害，因而行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)法定事由進(jìn)行撤銷(xiāo)，當(dāng)然，如果撤銷(xiāo)會(huì)對(duì)公共利益造成重大危害的，

18、就應(yīng)當(dāng)對(duì)撤銷(xiāo)進(jìn)行限制。至于復(fù)效行為，行政機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)在全面衡量相對(duì)人利益、公共利益及利害關(guān)系人合法權(quán)益輕重的基礎(chǔ)上做出是否撤銷(xiāo)的決定。德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政程序法都作了與此相類(lèi)似的規(guī)定。 第三，時(shí)間限制規(guī)則。法諺日：任何人都不能躺在權(quán)利上睡大覺(jué)。如同行政相對(duì)人必須在法定時(shí)效屆滿(mǎn)之前行使救濟(jì)權(quán)一樣，行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)的行使也必須遵循法定的時(shí)限要求。原因在于，當(dāng)行政行為做出之后，隨著時(shí)間的推移，行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)都將趨于穩(wěn)定。即使相對(duì)人因該行為的違法而獲得的是不正當(dāng)利益，也同樣會(huì)隨時(shí)間的經(jīng)過(guò)而日漸“合法化”?？梢?jiàn)，時(shí)間越長(zhǎng)，社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定性就越強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)就越應(yīng)當(dāng)受到限制。否則，如果一味地聽(tīng)

19、任行政機(jī)關(guān)隨時(shí)行使撤銷(xiāo)權(quán)，那么既存的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)秩序都將陷入不穩(wěn)定的狀態(tài)，不但行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性會(huì)每況愈下，而且行政相對(duì)人更難以合理地預(yù)見(jiàn)其行為的后果。如此以來(lái)，法治社會(huì)所追求的法律安定便無(wú)法達(dá)成。因此，為了防止撤銷(xiāo)權(quán)的行使危及到已經(jīng)形成的社會(huì)關(guān)系，一些國(guó)家和地區(qū)的行政程序法紛紛對(duì)其行使期限做了明確規(guī)定。例如，德國(guó)行政程序法第48條第4款即規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)自知悉撤銷(xiāo)事由之日起一年內(nèi)做出撤銷(xiāo)決定，但相對(duì)人以欺詐、脅迫或者賄賂方法取得行政行為的除外。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法第121條第1款則將這一期限限定為“知有撤銷(xiāo)原因時(shí)起2年內(nèi)”。這些規(guī)定對(duì)限制行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)的恣意行使起到了重要作用。 四、建立我

20、國(guó)行政撤銷(xiāo)權(quán)控制制度之構(gòu)想 我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，因而對(duì)行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)問(wèn)題并無(wú)正式的法律規(guī)定。但從現(xiàn)行行政訴訟法及其新司法解釋的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)立法對(duì)行政機(jī)關(guān)事后撤銷(xiāo)其所做行政行為是持肯定態(tài)度的。如現(xiàn)行行政訴訟法第51條即規(guī)定，人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第50條也規(guī)定，被告在一審期間改變被訴具體行政行為的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知人民法院。雖然行政機(jī)關(guān)在訴訟程序中撤銷(xiāo)原行政行為要受到上述條款的約束，但對(duì)于大量未訴行政行為的撤銷(xiāo)而言，則缺乏應(yīng)有的限制性規(guī)定

21、。在這種立法完全處于空白的狀況下，撤銷(xiāo)權(quán)幾乎全憑行政機(jī)關(guān)的主觀(guān)裁量做出，行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)婺酥辽鐣?huì)的公共利益都缺乏有效地保障。 值得關(guān)注的是，全國(guó)人大常委會(huì)法工委近期公布的行政許可法（草案）第82條已經(jīng)率先對(duì)行政許可決定的撤銷(xiāo)問(wèn)題做出了初步的規(guī)定。根據(jù)該條的規(guī)定，當(dāng)撤銷(xiāo)行政許可對(duì)公共利益有重大危害或者被許可人基于行政許可取得的利益明顯大于撤銷(xiāo)行政許可所要維護(hù)的公共利益時(shí)，做出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)就不得撤銷(xiāo)；同時(shí)，該條還規(guī)定，原行政許可決定的撤銷(xiāo)必須在行政機(jī)關(guān)知道撤銷(xiāo)情形之日起1年內(nèi)做出?？梢灶A(yù)想的是，隨著行政許可法的正式公布實(shí)施，上述規(guī)定將成為我國(guó)單行行政程序法對(duì)行政機(jī)關(guān)

22、撤銷(xiāo)權(quán)的首例限制。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)以此為契機(jī)，抓緊制定統(tǒng)一的行政程序法，從而對(duì)行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使做出全面而系統(tǒng)的限制性規(guī)定。 大體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)未來(lái)的行政程序法在對(duì)待行政撤銷(xiāo)權(quán)問(wèn)題上應(yīng)注意以下三個(gè)方面的制度建設(shè)：一是在理念上接納對(duì)行政行為違法進(jìn)行多元化效力評(píng)價(jià)的觀(guān)念，分別對(duì)行政行為的無(wú)效、補(bǔ)正、追認(rèn)及轉(zhuǎn)換等制度做出規(guī)定，從而在外圍上限制行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使。二是對(duì)被撤銷(xiāo)行政行為的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，明確肯定行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?，并將其與第三人的合法權(quán)益、社會(huì)的公共利益視為行政撤銷(xiāo)權(quán)行使的內(nèi)部界限。三是對(duì)行政機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)行為做出嚴(yán)格的程序性規(guī)定，通過(guò)程序控制行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使。鑒于學(xué)界已對(duì)前兩個(gè)方面的制度問(wèn)題有所論述，筆者以下僅就行政撤銷(xiāo)權(quán)的程序控制問(wèn)題略做分析。 行政程序的重要功能之一就是限制行政權(quán)尤其是行政自由裁量權(quán)的恣意行使。事實(shí)證明，通過(guò)程序規(guī)則更能有效地限制行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使。與一般的行政行為程序相比，撤銷(xiāo)的程序應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政程序法可以考慮設(shè)置下列四項(xiàng)程序性規(guī)則來(lái)約束行政撤銷(xiāo)權(quán)的行使： 第一，行政機(jī)關(guān)做出撤銷(xiāo)決定之前，應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；利害關(guān)系人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行聽(tīng)證。行政行為尤其是授益性行政行為的撤銷(xiāo)都會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，因而必須通過(guò)聽(tīng)證的形式吸收其參與、聽(tīng)取其意見(jiàn)，從而保證行政機(jī)關(guān)最終的處理決定