居民生活保障與社會救助立法的完善

1、居民生活保障與社會救助立法的完善 一、東西部居民最低生活保障實證分析:幾個關(guān)鍵要素的比較 居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是組織實施低保的關(guān)鍵，征求意見稿規(guī)定，對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)且家庭財產(chǎn)狀況符合所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定的家庭，由縣級人民政府民政部門給予最低生活保障。我們選取甘肅、青海、上海、廣東四省(市)相關(guān)數(shù)據(jù)，對各省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、貧困標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、居民收入與基本消費、低保待遇支付等要素進行比較分析。 (一)四省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)比較 征求意見稿規(guī)定居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府參考上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司称废M

2、指標(biāo)，并適當(dāng)考慮必需的衣物、水電煤(燃氣)等因素制定，在本行政區(qū)域內(nèi)公布執(zhí)行。居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由設(shè)區(qū)的市級人民政府制定的，在公布執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)報所在的省、自治區(qū)人民政府備案。居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平定期調(diào)整。根據(jù)民政部發(fā)布的2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)表明:2012年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)3301元/人、月;全國城市低保月人均補助水平2391元。2012年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)20678元/人、年(1723元/人、月);全國農(nóng)村低保月人均補助水平1040元。1由表1可以看出:第一，2012年甘肅省城、鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)低于全國平均數(shù)值，有繼續(xù)提升的必要;上海城、鄉(xiāng)低保障標(biāo)準(zhǔn)高于全

3、國平均數(shù)值12倍之多;青海、廣東接近或略高于全國平均數(shù)值，尤其是“廣東數(shù)據(jù)”現(xiàn)象值得思考。第二，區(qū)域低保標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差距，西部二省地區(qū)的平均社會救助標(biāo)準(zhǔn)均未達到國家平均補助標(biāo)準(zhǔn)，2012年上海市的城市低保標(biāo)準(zhǔn)是甘肅省23倍，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是甘肅省32倍。第三，城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)之間也存在明顯差異性。2008年甘肅省的城市低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的3倍，2012年城市低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的19倍，而東部地區(qū)基本保持在14倍左右，甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)有繼續(xù)提升的必要。 (二)四省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與貧困標(biāo)準(zhǔn)比較 貧困標(biāo)準(zhǔn)是指在一定的時間、空間和社會發(fā)展階段的條件下，維持人們的基本生存所必需消費的物品和服務(wù)的最低

4、費用，是一個國家為救助其社會成員收入難以維持家庭基本生活需要者(也可稱低收入者)而制定的一定的救濟標(biāo)準(zhǔn)或界限。我國現(xiàn)行貧困線標(biāo)準(zhǔn)為2300元/人、年，折合為19167元/人、月。根據(jù)表1數(shù)據(jù)，截至2012年甘肅省和青海省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)都沒有達到國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線，差距分別為30%和13%，西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，未與國家貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌，不足以維持村民的基本生活費用，農(nóng)村低保未實現(xiàn)“?；尽钡哪繕?biāo)。此外，我國貧困標(biāo)準(zhǔn)線整體水平較低，若按2008年世界銀行劃定的每人每天生活費125美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)來考量，2011年中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，也大致相當(dāng)于每日1美元;若按

5、2012年世界銀行劃定的每人每天生活費2美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)來考量，2則除上海外，國內(nèi)絕大多數(shù)省份低保標(biāo)準(zhǔn)未能達標(biāo)。 (三)四省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)比較 最低工資保障制度是我國一項勞動和社會保障制度，是國家為了保護勞動者的基本生活，在勞動者提供正常勞動的情況下，而強制規(guī)定用人單位必需支付給勞動者的最低工資報酬。從我國勞動法規(guī)定“最低工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于當(dāng)?shù)氐纳鐣葷鸷褪I(yè)保險金，低于社會平均工資”，國際上規(guī)定“最低工資一般相當(dāng)于社會平均工資的40%60%”來看，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)均包含居民最低生活費用這一要素，有比較之必要。由表2結(jié)合表1的數(shù)據(jù)可以看出，第一，不論是西部還是

6、東部地區(qū)，本省(市)最低工資標(biāo)準(zhǔn)還是偏低，過低的最低工資標(biāo)準(zhǔn)影響本省(市)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。以2011年上海、甘肅為例，上海城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為4331元/月，最低工資1280元，城市低保505元，則最低工資只相當(dāng)于其平均工資的295%，城市低保僅相當(dāng)于平均工資的116%、最低工資的394%;甘肅城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為2742元/月，最低工資760元，城市低保20742元，則最低工資相當(dāng)于其平均工資的277%，城市低保僅相當(dāng)于平均工資的76%、最低工資的273%。第二，區(qū)域之間，最低工資標(biāo)準(zhǔn)與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大，2012年上海最低工資標(biāo)準(zhǔn)是甘肅的15倍，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是

7、甘肅城市的23倍、農(nóng)村的32倍。第三，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與最低工資、社會平均工資無明顯的聯(lián)動關(guān)系。 (四)居民收入與基本消費比較 恩格爾系數(shù)是國際上通用的衡量居民生活水平高低的重要指標(biāo)，是食物支出金額在個人消費總支出金額的比重。一般來講，該系數(shù)越高，表示人們生活的貧困程度越高，反之，則表示人們生活的富裕程度提高。聯(lián)合國根據(jù)恩格爾系數(shù)的大小，對世界各國的生活水平有一個劃分標(biāo)準(zhǔn)，即一個國家平均家庭恩格爾系數(shù)大于60%為貧窮;50%60%為溫飽;40%50%為小康;30%40%屬于相對富裕;20%30%為富足;20%以下為極其富裕。根據(jù)表3可以看出我國城鄉(xiāng)居民生活基本達到小康水平，城鎮(zhèn)居民生活水平達到

8、了國際上規(guī)定的相對富裕水平。但以2011年為例，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)為363%、404%，通過計算得出城鎮(zhèn)食物支出金額為7916元，折合為65974元/人、月;農(nóng)村為281883元，折合為23490元/人、月，與2012年全國平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(即全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)3301元/人、月，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)1723元/人、月)相比，城市人均基本消費支出是其最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的199倍，農(nóng)村人均基本消費支出是其最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的14倍，說明我國最低保障標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，沒有達到?；镜哪康模参闯浞挚紤]征求意見稿規(guī)定的“由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府參考上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司称废M指標(biāo)，并適當(dāng)考慮必需的

9、衣物、水電燃煤(燃氣)等因素”制定居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時，還存在城市低保?；镜哪芰€不如農(nóng)村的這一現(xiàn)象。從表4可以看出，第一，2008年2012年東西部居民收入和消費有較大發(fā)展，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民收入和消費的增長不相上下。甘肅省和青海省的人均年可支配收入和人均年消費支出與上海市和廣東省相比有很大的差距。甘肅省2012年的人均可支配收入未達到廣東省2008年的收入，二者之間的差距超過五年，若與上海市相比差距則更大。第二，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)呈逐年遞減的趨勢，但區(qū)域差異大且不科學(xué)。2011年由恩格爾系數(shù)計算出的甘肅省城市和農(nóng)村的人均基本消費支出金額分別是560277元和164977元，廣東省分

10、別是992517元和460137元。廣東省2011年城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別是甘肅省的14倍和22倍，但人均基本消費支出分別是177倍和278倍，說明廣東省的低保標(biāo)準(zhǔn)在實際保障居民生活水平中仍欠力度。(五)2012年四省(市)低保待遇支付比較由表5可以看出，東部地區(qū)和西部地區(qū)的低保保障資金累計支出有明顯的差距。第一，西部地區(qū)之間比較來看，甘肅省2012年資金累計支出是青海省的3倍，但月人均補助水平和平均低保標(biāo)準(zhǔn)卻低于青海，說明甘肅省低保基數(shù)大，城鄉(xiāng)低保資金來源和支付有很大的壓力。第二，區(qū)域之間的比較來看，廣東、甘肅和青海的最低生活保障補助水平基本是一個層次，上海偏高，說明廣東省因經(jīng)濟發(fā)展迅猛、人

11、口基數(shù)大，且外來打工人口數(shù)量大，貧困人口的數(shù)量大，導(dǎo)致了廣東省最低生活保障補助水平偏低。 二、社會救助兩難問題分析:立法定位與適用的艱難 由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會 二元體例，導(dǎo)致居民最低生活保障區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異特征鮮明，在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、救助能力、實施效果等方面存在一定問題。上述問題從本質(zhì)上來看，是我國社會救助定位尚不明確、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計欠科學(xué)、欠缺對義務(wù)主體的有效規(guī)定，造成其適用的城鄉(xiāng)、區(qū)域差異突出。 (一)立法目標(biāo)定位是生存型抑或發(fā)展型 從征求意見稿規(guī)定來看，我們采取了“保基本”“兜底線”的定位，是一種扶貧救助的消極救濟。征求意見稿第3條規(guī)定本法所稱社會救助，

12、是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。僅在征求意見稿第4條規(guī)定“鼓勵勞動自救”原則和第8條規(guī)定縣級人民政府勞動行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為享受最低生活保障和專項救助待遇家庭中有勞動能力的成員提供就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等方面的服務(wù)，并促進其就業(yè)。學(xué)界對此認為“傳統(tǒng)社會救助方式的不足，需要我們樹立更加積極的社會救助觀念，要向發(fā)展型社會救助方式轉(zhuǎn)變在以最低生活保障為中心的同時，也必然要派生或擴大到更多的救助內(nèi)容，包括住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、權(quán)益救助等等。”可問題是:第一，我們的?；灸繕?biāo)都未實現(xiàn)，低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，尚不足以維持居民的基本生存;第二，發(fā)展型社會救助意味

13、著更多的資金投入和管理費用的增加，錢從哪來?又如何防控救助資金與管理費用的相互擠占，降低政府的救助責(zé)任;第三，發(fā)展型社會救助中的有關(guān)住房、教育、健康、養(yǎng)老等基本要素支出是否應(yīng)包括在最低保障標(biāo)準(zhǔn)之中?第四，發(fā)展型社會救助導(dǎo)致與其他法律法規(guī)(如就業(yè)促進法義務(wù)教育法社會保險法慈善救助法社會福利法等)立法重復(fù)，不僅浪費立法資源，而且使社會救助定位不科學(xué)、不單純，反而降低其反貧困、克服臨時困難的效能，易形成多法“混管”、重疊保護和補償，又無法可“管”的局面。 (二)社會救助的義務(wù)主體是政府還是社會 從征求意見稿規(guī)定來看，我們采取的是“國家和社會”是社會救助的義務(wù)主體。征求意見稿第10條規(guī)定國家提倡和鼓勵

14、社會組織和個人支持、發(fā)展社會救助事業(yè)，為社會救助事業(yè)捐贈資金、物資和提供服務(wù)，支持以社會救助為目的的公益性社會組織的發(fā)展。學(xué)界對此予以肯定，認為“在我國的社會救助實踐中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，其他主體明顯缺位，這間接加劇了個人及家庭本就淡漠的自救責(zé)任意識另外，社會組織缺乏廣泛參與，救助僅限于現(xiàn)金和實物救助，服務(wù)內(nèi)涵亟待拓展?！?誠然，過高、過多的社會救助、社會福利會加劇個人及家庭本就淡漠的自救責(zé)任意識，容易產(chǎn)生福利依賴;5同時從“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會治理原則來看，“國家和社會”看似是社會救助的義務(wù)主體，但是從社會救助本質(zhì)和我國實施具體情況來看，政府始終是“?；?/p>

15、”首要責(zé)任者和主導(dǎo)者，這是現(xiàn)代政府與公民之間的一項社會契約內(nèi)容。我們應(yīng)正確處理“政府”與“社會”在社會救助中的關(guān)系，要防止在“國家和社會”義務(wù)主體模式中，政府會“擠占”且“干擾”社會資源，要從立法上防止社會救助法與慈善救助法在義務(wù)主體上的混同。 (三)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計應(yīng)該高還是低 從征求意見稿規(guī)定來看，我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是“保溫飽”的設(shè)計類型，由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府參考上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司称废M指標(biāo)，并適當(dāng)考慮必需的衣物、水電燃煤(燃氣)等因素制定，具有恩格爾系數(shù)法味道。應(yīng)該說定位于生存型的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計雖然不宜過高，但是應(yīng)該能“?；尽?，而不僅僅是“溫飽”，何況社會救助的

16、對象是“貧困家庭”或“臨時困難的家庭”，需要考慮滿足家庭成員最基本支出的相關(guān)費用，這就使得原有的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計有進一步提升之可能。學(xué)界有認為“立法應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一口徑確定城鄉(xiāng)居民的救助標(biāo)準(zhǔn)，城市和農(nóng)村居民的救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致考量食品衣物、水電等基本生活品以及醫(yī)療、教育、住房等基本生活服務(wù)項目，滿足城鄉(xiāng)本地一般家庭普遍達到的基本生活水平。”可問題是:第一，我國現(xiàn)行最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)雖有參考要素，但缺乏相對穩(wěn)定的比對和計算標(biāo)準(zhǔn)，既不能滿足“溫飽”，也達不到貧困標(biāo)準(zhǔn)和恩格爾系數(shù)的食品支出要求;第二，由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府來設(shè)定當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，造成地方政府依財力強弱設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，行政區(qū)域甚至省內(nèi)各地之間低

17、保水平差異大，形成“上海城市低保僅相當(dāng)于其平均工資的116%、最低工資的394%，而甘肅城市低保僅相當(dāng)于其平均工資的76%、最低工資的273%”的區(qū)域差距和區(qū)域福利壁壘現(xiàn)象;第三，若最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)最終要實現(xiàn)貧困家庭的“?；尽惫δ?，那么征求意見稿第三章所規(guī)定的”專項救助”是否還有單獨存在的必要? (四)社會救助除城鄉(xiāng)統(tǒng)籌外是否還需要區(qū)域統(tǒng)籌 目前，社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌各界已達成共識，認為需要率先實現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)一體化，然后通過對社會救助資源、職能和制度的整合，構(gòu)建一個制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的社會救助體系。但對社會救助的區(qū)域統(tǒng)籌還有所顧慮。首先，區(qū)域經(jīng)濟差異，導(dǎo)致收入、基本消費支出有所差

18、異，若統(tǒng)籌區(qū)域差異，將會抬高西部救助標(biāo)準(zhǔn)，降低東部救助標(biāo)準(zhǔn);其次，從文章分析來看，廣東雖然經(jīng)濟發(fā)達，但與甘肅、青海的最低生活保障補助水平基本是一個層次，又反映出具有區(qū)域統(tǒng)籌的可能性;第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域差異，都需要考慮最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定主體的地位是中央政府，還是省、直轄市政府，還是設(shè)區(qū)的市級人民政府?第四，要設(shè)定中央與地方政府在社會救助中的職責(zé)劃分、資金投入比例等。從目前來看，我國社會救助是一種純公共品投入式救濟，西部地方政府財政壓力大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域差異難度大。(五)社會救助是搞屬地救助還是屬人救助由于社會救助的城鄉(xiāng)、區(qū)域差異，各地救助標(biāo)準(zhǔn)不一致，致使流動人口在哪里能獲得救助成為一個十分現(xiàn)

19、實的問題。根據(jù)征求意見稿的規(guī)定“申請居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處提出”，“申請臨時救助，應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處提交相關(guān)證明材料，經(jīng)審核后上報縣級人民政府民政部門批準(zhǔn)”來看，我們對居民最低生活保障采取屬人原則，即居民的戶籍在哪里就在哪里享受低保待遇，而對臨時救助采取的是屬地還是屬人原則，用語含糊。我們的現(xiàn)實是城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟差異大，越來越多的居民前往城市和東部地方發(fā)展，他們在那里工作、生活，為那里作出貢獻，最后卻因暫時的困難得不到務(wù)工地的救助，這不公平，更何況若按屬人原則，東部發(fā)達地區(qū)的外來人員其低保待遇是不足以保障他們在務(wù)工地基本生活

20、的，這迫使他們又一次“背井離鄉(xiāng)”，形成新的社會問題。 三、完善社會救助立法的建議:生存型定位與實施 居民最低生活保障作為社會救助的基本內(nèi)容，關(guān)系到千千萬萬家庭的基本生活質(zhì)量，它的立法設(shè)計優(yōu)劣，會直接影響社會救助法的實施效果，因此，我們在產(chǎn)生一部新法之前，應(yīng)做各種情況的調(diào)研和論證，要充分結(jié)合我國國情預(yù)期立法效果，不要讓一部新生制度成為新的社會問題和矛盾的源頭。綜合前述，我們擬在以下方面提供立法建議，供有關(guān)部門參考。 (一)社會救助立法目標(biāo)定位還應(yīng)是生存型 從社會保障項目的“結(jié)構(gòu)功能”來看，社會保險是在具有繳費能力的公民中建立公共基金或個人賬戶，達到抵御社會風(fēng)險、滿足公民基本生存和發(fā)展的目的;社會

21、福利是國家和社會組織為改善廣大公民或本群體內(nèi)部成員的生活、文化、環(huán)境質(zhì)量等而無償提供一定物質(zhì)幫助或社會服務(wù)，目的在于讓成員分享發(fā)展成果，進一步促進發(fā)展;社會救助是對無繳費能力的公民或家庭，在其面臨臨時困難時，給予基本的無償幫助，目的在于確保他們的基本生存，維護人的尊嚴。社會保障語境中人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，是社會保障項目“結(jié)構(gòu)功能”的綜合應(yīng)用結(jié)果，而不是僅僅依賴發(fā)展型社會救助。因此，不宜將過多的發(fā)展內(nèi)容附加于社會救助之中，否則會分散社會救助目標(biāo)，擾亂社會保障整體秩序。此外，過分增加的救助成本，會使救助力量不集中，而過多的救助承諾若救助效果不理想，更會使政府在制度間隙和成本壓力下“解套”，把對

22、社會救助的責(zé)任推向社會，陷其于實施困境。當(dāng)下的社會救助立法不應(yīng)大包大攬，應(yīng)把促進貧困、困難群體的發(fā)展事項，交給社會保險和社會福利，才能有利于我國社會保障制度整合和人權(quán)保障。 (二)社會救助法應(yīng)與慈善救助法分野互補、義務(wù)主體清晰明確 廣義的社會救助法應(yīng)包括以政府為義務(wù)主體的社會救助和以社會組織、個人為義務(wù)主體的慈善救助，我們通常所說的社會救助是狹義的社會救助，僅指以政府為義務(wù)主體的社會救助。征求意見稿應(yīng)立足于狹義的社會救助，明確政府是社會救助的義務(wù)主體，政府在社會救助中僅承擔(dān)“?；尽钡呢?zé)任，除政府接受社會組織、個人自愿捐助外，所需資金均來自于財政預(yù)算，在低保、自然災(zāi)害、臨時困難方面進行必要的社

23、會補償，承擔(dān)國家責(zé)任，彰顯救助秩序和社會公平正義。而社會組織、個人是慈善救助的義務(wù)主體，其利用社會資源對個體應(yīng)急之需再給予社會性人道幫助，靈活性高，以補充政府社會救助。6我們認為兩者的分野和互補，既能協(xié)調(diào)好“政府”與“社會”的關(guān)系，也能促成“政府”“社會”共舉滿足普遍貧困與特殊困難所需。 (三)科學(xué)且分層界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 首先，應(yīng)由省級人民政府來設(shè)定本行政區(qū)域的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提高社會救助資金統(tǒng)籌層次，統(tǒng)合本行政區(qū)域救助差異;條件具備時，可以考慮由中央人民政府依經(jīng)濟區(qū)劃劃分全國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。其次，在低保資金的財政來源上，應(yīng)先要改革我國的財稅體制，建立與地方政府事權(quán)與財權(quán)相匹配的財稅體

24、制，合理劃分中央與地方收入，明確中央、地方兩級財政支付范圍和責(zé)任;否則，主要由中央財政負擔(dān)社會救助資金(尤其對西部地區(qū))。第三，科學(xué)分層設(shè)定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，對有勞動能力的居民基本生活所必需，要考慮衣、食、住、水電燃煤(燃氣)費用、未成年人的義務(wù)教育費用、居民養(yǎng)老保險繳費、醫(yī)療保險繳費等要素;對部分或無勞動能力的居民除基本生活所需外，還要考慮撫養(yǎng)費、贍養(yǎng)費、殘疾補貼等要素;對有勞動能力的懶惰者，酌情考慮其溫飽標(biāo)準(zhǔn);要考慮農(nóng)村與城鎮(zhèn)的基本消費支出差別，以城鎮(zhèn)居民基本消費支出為依托，科學(xué)設(shè)定城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn);要建立與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制和與貧困標(biāo)準(zhǔn)、社會平均工資、恩格爾系數(shù)掛鉤的參照機制，盡可能使最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)達到社會平均工資的20%30%、本區(qū)域最低工資標(biāo)準(zhǔn)的40%60%。 (四)將專項救助與臨時救助整合為臨時困難救助 從社會救助項目“結(jié)構(gòu)功能”來看，居民最低生活保障為那些運氣不好、