完善重慶公租房社區(qū)管理的思考

1、完善重慶公租房社區(qū)管理的思考由于公租房的大量建設，在城市出現(xiàn)了一種新型社區(qū)，即以公租房小區(qū)為主要空間載體，以租住公租房的人群為主體形成的城市社區(qū)，這里將其稱呼為公租房社區(qū)。從全國各省市公租房建設情況看，重慶公租房建設具有體量大、空間相對聚集的特點。如，重慶市主城區(qū)規(guī)劃建設3000萬平方米公租房，將積聚150萬左右的中低收入人群，占其主城區(qū)常住城鎮(zhèn)人口的20%以上。并且，重慶建設的公租房小區(qū)普遍規(guī)模較大，小區(qū)聚集的人口一般在4-7萬人左右。所以，重慶公租房社區(qū)是這種新型城市社區(qū)的典型代表。從目前的研究情況看，對城市社區(qū)管理的研究比較多，研究集中在社區(qū)管理模式、社區(qū)治理方式、社區(qū)管理隊伍建設等領域

2、。由于公租房社區(qū)是新型城市社區(qū)，目前對這種社區(qū)的認識性研究較多，如公租房社區(qū)概念、特點，對公租房社區(qū)管理的研究一方面較少，另一方面比較宏觀，難以指導實際工作。本文立足重慶實踐，以重慶公租房社區(qū)為樣本，通過分析這種新型城市社區(qū)管理的現(xiàn)狀及問題，提出對實際工作有指導性作用的建議，以期為其他省市提供有益借鑒。一、重慶公租房社區(qū)管理現(xiàn)狀及問題（一）管理現(xiàn)狀一是設置了公租房社區(qū)。從重慶市已入住的6個公租房小區(qū)看，小區(qū)規(guī)劃居住人口最高的為6.5萬人，最低的為4.2萬人。6個公租房小區(qū)目前共設置15個社區(qū)，其中規(guī)模最大的社區(qū)為4.4萬人，最小規(guī)模的社區(qū)為0.6萬人，平均社區(qū)規(guī)模為1.94萬人。二是構建了“屬

3、地政府負責，街道主導，社區(qū)落實，協(xié)作管理”的管理體制。即，通過文件明確地方政府對公租房小區(qū)的社會管理責任，小區(qū)劃歸臨近街道管轄，公租房小區(qū)在街道指導下籌建社區(qū)黨委、居委會等基層管理組織。同時，重慶市公租房管理局和屬地政府積極配合，駐小區(qū)單位和屬地政府部門聯(lián)合提供服務。三是建設了社區(qū)管理組織。公租房所在街道，部分成立了專職指導公租房社區(qū)工作的公租房管理服務中心。還有一些公租房所在轄區(qū)組建了定位于街道層面或區(qū)級層面的公租房社區(qū)管理委員會，委員會主要負責對公租房社區(qū)事務的綜合協(xié)調和服務。在社區(qū)內部，構建了以社區(qū)居委會為主體，社區(qū)警務室、房屋管理中心、物業(yè)服務公司、社區(qū)衛(wèi)生服務站等駐區(qū)單位為主要成員，

4、以承租戶委員會、義務巡邏隊、居民興趣小組等社區(qū)群眾組織和社區(qū)學校等社會專業(yè)組織為輔助的社區(qū)組織體系。四是建立了管理運行機制。其一，探索了多種社區(qū)管理協(xié)調機制，主要形式有：社區(qū)管理委員會通過例會制度協(xié)調處理社區(qū)管理中有關事宜；駐社區(qū)單位建立聯(lián)席會議制度，建立駐社區(qū)單位共管參與機制；建立“1+x”管理協(xié)調機制，“1”是指社區(qū)黨委，“x”分別是指房管中心、物管公司、社區(qū)居委會、社區(qū)警務室、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務中心、社區(qū)學校等等相關單位，在社區(qū)黨委這個“1”的統(tǒng)籌協(xié)調下，使這“x”個不同的服務機構共商和處理公租房社區(qū)管理中的各項事務。其二，形成社區(qū)民主自治機制。通過組建社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會，引導居民組建

5、社區(qū)安全義務巡邏隊、興趣小組等志愿者組織以及推選樓棟長等促進社區(qū)自治工作的開展。（二）存在的問題雖然重慶市各方均高度重視公租房社區(qū)管理工作，但由于這一新型社區(qū)形成迅速，在理論研究和實踐均不充分的情況下，不可避免出現(xiàn)了一些問題。一是缺乏有力的領導組織和監(jiān)察機制。公租房社區(qū)管理縱向涉及從市到區(qū)、再到街道的各級政府以及各級部門，橫向涉及建設業(yè)主、公租房管理局以及民政、衛(wèi)生、教育、社保、公安、市政等眾多層級不一的機構。目前尚沒有任何組織機構能對公租房社區(qū)管理進行全面協(xié)調和領導，進行相應的監(jiān)察考核。這使得公租房社區(qū)管理出現(xiàn)了一些工作難以確定責任主體，部門推諉，以及不同級別、不同類別部門相互難協(xié)調、難配合

6、的情況。二是管理服務工作條塊分割，欠缺信息整合平臺。從具體參與公租房社區(qū)管理的機構看，除了居委會外，主要還有警務室、房管中心等派駐機構和物業(yè)公司等社會機構。由于部門條塊分割，目前沒有一個信息整合平臺，各管理組織無法實現(xiàn)信息共享，相互溝通配合比較困難。三是社區(qū)管理服務設施配套滯后、水平不高。按照各級文件規(guī)定，社區(qū)組織工作服務用房和居民公益性服務設施建設應納入各級城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，新區(qū)開發(fā)與舊城改造同步設計、同步建設，統(tǒng)籌推進。但重慶市公租房小區(qū)在社區(qū)組織工作服務用房和居民公益性服務設施建設上沒有完全做到同步建設、統(tǒng)籌推進，使得社區(qū)居民入住后，現(xiàn)有管理用房、服務場所無法滿足需求，如某4.

7、4萬人的社區(qū)目前僅落實不到500平方米的服務用房。同時，根據(jù)落實的社區(qū)用房面積看，平均100戶居民僅有11.9平方米，遠低于國家提出的每百戶居民擁有的社區(qū)服務設施面積不低于20平方的“十二五”目標。四是管理創(chuàng)新不夠，難以滿足公租房社區(qū)管理需求。其一，現(xiàn)有社區(qū)管理方式及經(jīng)費、人員配備難以支撐管理需求。目前公租房小區(qū)采取由就近街道管轄、在公租房小區(qū)設立社區(qū)居委會的方式進行社會管理及服務。公租房小區(qū)人口規(guī)模相當于，甚至大于街道原有人口規(guī)模，而管理機構設立、經(jīng)費及人員配備采用的卻是社區(qū)標準，這很難支撐其社會管理及服務的需求。如，目前公租房社區(qū)工作者平均每人服務管理居民800余戶、1800多人，遠高于全

8、重慶市城市社區(qū)工作者人均服務管理居民280余戶、860余人的水平。其二，缺針對性管理辦法?，F(xiàn)有社會管理與服務辦法沿用一般城市社區(qū)管理辦法，難以適應公租房社區(qū)居民人戶分離人口多的情況。如，人戶分離人口的社保、低保、計生等服務管理依然要戶籍地提供服務管理。其三，社區(qū)服務設施配套方式未實現(xiàn)規(guī)?；?、集約化。從人口已大規(guī)模入住的小區(qū)看，服務設施是按照所劃分社區(qū)進行配套的，即，一個小區(qū)有幾個社區(qū)就配幾處社區(qū)用房，有的小區(qū)居委會、房管中心、物業(yè)公司等分布零散。這樣做一方面配套工作量加大，不能發(fā)揮出人口集中居住情況下管理的規(guī)模效益，另一方面居民辦事不方便。同時，衛(wèi)生服務站、警務室等按照社區(qū)標準配套，無法滿足達

9、到街道規(guī)模的小區(qū)人口的服務需求。二、國內外公租房社區(qū)管理的主要做法及借鑒（一）其他省市做法介紹公租房社區(qū)管理是隨著公租房建設而興起的，目前難有比較系統(tǒng)和成熟的做法以供借鑒，以下就一些做法進行介紹。1、管理主體從一些省市的文件規(guī)定看，公租房社區(qū)的管理主體是城市社區(qū)管理主體，即街道、居民委員會和相關部門。如：天津規(guī)定，公共租賃住房由所在區(qū)人民政府按照新建住宅小區(qū)管理要求納入管轄范圍，并組織區(qū)民政、房管、公安、市政、市容園林、環(huán)衛(wèi)等部門以及街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）按照各自管理職責，對公共租賃住房小區(qū)實施社區(qū)綜合管理。公共租賃住房小區(qū)須納入社區(qū)居民委員會管理。北京規(guī)定：公共租賃住房產(chǎn)權單位應當協(xié)助街

10、道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）及社區(qū)管理部門等開展社區(qū)服務。寧波市規(guī)定：公安、計生、住房保障主管部門等應會同街道辦事處（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）、社區(qū)居委會共同加強對公共租賃住房居住群體的人口、治安、計生等服務管理。2、社區(qū)社會管理的一些做法我國社會管理以戶籍管理為基礎，戶籍問題是公租房社會管理中的核心問題。從目前的管理方式看，有兩種方式。一是沿襲原有管理辦法。即公租房社區(qū)中，流動人口按照所出臺的流動人口管理辦法執(zhí)行。城市戶籍人口中人戶分離的，其相關社會服務等由戶籍所在地負責。這里又有兩種方式，其一是人戶分離人口回戶籍所在地辦理一些社會管理事務；其二是原戶籍所在地政府到遷走家庭所在的保障房小區(qū)設立“虛擬辦事

11、處”，就近提供服務，如北京西城區(qū)。二是改革戶籍管理辦法，建立公共戶。如廈門、上海，保障性住房小區(qū)設立公共戶，符合政策規(guī)定的住戶可以遷移落入公共戶。其中，上海在實施“人戶分離”現(xiàn)象屬地化管理（即戶籍人員居住地服務和管理）試點基礎上，探索實施保障性租賃住房承租人居住地服務。也就是探索認定戶籍人員公民身份證號碼的“唯一性”與實際居住地相對應，探索以居住地為立足點的屬地化管理模式，為居民就業(yè)服務，民政優(yōu)撫與居家養(yǎng)老、公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務、計劃生育咨詢與服務、義務教育等方面提供有效服務與管理。（二）香港、新加坡的做法介紹新加坡80%的人口、香港30%的人口居住在政府提供的公共住房中，他們將公共住房社區(qū)管理

12、納入城市社區(qū)進行統(tǒng)一管理。較好的做法主要有：1、社區(qū)管理隊伍多元化，充分發(fā)揮社會力量香港社區(qū)管理組織包括官辦行政性社區(qū)組織、官民合辦半行政性社區(qū)組織、完全民辦的非行政性社區(qū)組織。社會力量的廣泛參與成為其社區(qū)管理成功經(jīng)驗。一是大力培育社會工作者和義務工作者。注冊社會工作者是香港社區(qū)工作的骨干力量，具有較高的專業(yè)素質和學歷。社區(qū)義務工作者是社區(qū)建設的重要輔助力量，義工服務機構提供了2/3以上的社區(qū)服務。二是充分發(fā)揮非政府機構的作用。擁有大量不同性質、不同規(guī)模的社會組織，其服務范圍涵蓋環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、文娛康體等眾多領域，不僅提供社區(qū)服務，還反映社情民意，在社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用。社會化的

13、社區(qū)管理使得香港在滿足居民需求及社會管理目標上具有更高效率。2、社區(qū)建設及管理資金保障力度大社區(qū)基礎設施配備有足夠保障。新加坡社區(qū)的設施配備屬于公共供給。政府制定了詳細的城市規(guī)劃設施配備標準，在該標準指導下，政府投資建設了民眾聯(lián)絡所、居委會活動中心、鄰里居委會、社區(qū)醫(yī)院、殘障人工作坊等各類設施，使得社區(qū)在城市建設之初就實現(xiàn)服務設施配備完善。社區(qū)管理經(jīng)費來源可靠。新加坡社區(qū)經(jīng)費主要來源于政府撥款和社會贊助。政府撥款包括行政經(jīng)費、活動經(jīng)費以及專項經(jīng)費，各項費用均有明確的使用范圍。為鼓勵社會捐助，政府規(guī)定，社會每贊助1新元，政府將配套3新元，即社區(qū)組織實際得到4新元，極大調動了社會捐助積極性。（三）

14、值得借鑒之處以上國內外社區(qū)管理的做法，對公租房社區(qū)管理而言值得借鑒的主要有：一是公租房社區(qū)管理的實施離不開管理服務設施的支撐，政府應在公租房小區(qū)建設時，足夠重視公租房社區(qū)管理服務設施的建設，并且要將社區(qū)管理服務設施納入社會公共產(chǎn)品供給范疇，予以資金保障。二是高素質、專業(yè)化的社區(qū)工作者以及大量的義工是社區(qū)管理工作有效開展的前提條件，多元化的管理組織是滿足社區(qū)各類專業(yè)服務需求的保障。應把培養(yǎng)和建設一支專業(yè)的公租房社區(qū)管理工作者隊伍作為社區(qū)管理的重中之重，同時，應采取措施鼓勵和支持各種社會力量義務參與公租房社區(qū)管理和服務。三是公租房社區(qū)管理應是城市社區(qū)管理的有機組成部分，應充分利用現(xiàn)有城市社區(qū)管理體

15、系。四是實施“人戶分離”人口屬地化管理，有助于推進公共服務均等化，有助于提高公租房社區(qū)的社會管理效率。三、對公租房社區(qū)管理的要求（一）公租房社區(qū)特點一是社區(qū)居民人戶分離人口比例大、構成復雜、流動性大、鄰里關系空白。在重慶，公租房社區(qū)99%的居民戶籍不在公租房社區(qū)，社區(qū)不僅有城鎮(zhèn)低保戶、住房困難戶、農(nóng)民工，還有剛參加工作以及外地來渝工作的人群。承租人群地域來源、文化程度、工作背景、人文素質、行為習慣等參差不齊，居民之間的鄰里關系基本為空白，而在收入以及工作等因素變化影響下，居民處于隨時流動狀態(tài)。二是社區(qū)中居民利益訴求復雜并且集中，社會特殊人群集中度高，社會管理壓力大。作為城市中低收入階層集中居住

16、的區(qū)域，公租房社區(qū)反映出的矛盾和問題比較集中，居民利益訴求復雜，各種矛盾容易疊加聚合，極易產(chǎn)生“共振效應”引發(fā)群體性事件。此外，從公租房小區(qū)實際情況看，“兩勞”人員、有吸毒前科人員、有精神病史人員、艾滋病攜帶者以及智障人員、殘疾人等特殊人群的集中度普遍高于一般小區(qū)。三是社區(qū)居民對政府公共服務、保障性服務的依賴度高。公租房社區(qū)中低收入人群的大規(guī)模集中，使得低保家庭、殘疾人等社會特別弱勢人群的集中度超過任何一個普通城市社區(qū)。中低收入人群本身自我保障能力弱，對政府公共服務、保障性服務的依賴程度較高。（二）公租房社區(qū)管理要求一是由于公租房社區(qū)具有一般城市社區(qū)所沒有的特點，所以公租房社區(qū)管理既隸屬于城市

17、社區(qū)管理體系，又要有相對獨立的管理體制、機制。從公租房社區(qū)管理尚處于探索階段的情況看，目前有必要將公租房社區(qū)管理中原城市社區(qū)管理系統(tǒng)難以解決的環(huán)節(jié)單列出來，建立新的體制、機制解決問題。二是公租房社區(qū)管理應以管理為重點，并需要自上而下，以政府為主導進行推動。雖然多方參與的社區(qū)治理是當前社會管理創(chuàng)新的方向，但公租房社區(qū)形成快、人員構成復雜，特別是人員流動性大、居民歸屬感不強等特點，以及要在較短時間建立社區(qū)秩序的現(xiàn)實要求決定了公租房社區(qū)需要以管理為重點，通過政府主導，快速實現(xiàn)資源投放及整合。三是公共服務是社區(qū)管理的重中之重。鑒于社區(qū)主要聚集中低收入人群，公租房社區(qū)管理需要盡快實現(xiàn)公共服務全覆蓋，特別

18、是保障性、公益性服務。需要高度重視流動人口（人戶分離人口）社會服務均等化問題和社會矛盾化解問題。四是社區(qū)管理必須創(chuàng)新。人戶分離人口多，社會服務管理方式必須創(chuàng)新；社區(qū)規(guī)模大、人員情況復雜、管理壓力大，需要創(chuàng)新管理隊伍以及社區(qū)服務設施配套方式。 四、完善公租房社區(qū)管理的思考根據(jù)重慶公租房社區(qū)的特點以及管理問題，借鑒外省市及香港、新加坡做法，提出以下完善新型社區(qū)-公租房社區(qū)管理的建議：1、建立從上自下強有力的領導組織體系從我國城市社區(qū)管理體系看，離不開各級政府的統(tǒng)領，也都建立了從上而下的層級化領導體系。就公租房社區(qū)而言，相比一般城市社區(qū)，還具有貫徹落實住房保障政策的重任。所以，在管理上更加需要強調統(tǒng)

19、籌以及政策的貫徹落實。建議將公租房社區(qū)管理納入政府履行社會管理及公共服務職能的重要內容予以監(jiān)督考核；落實分管市級領導、區(qū)級領導以及街道領導，同時，在市、區(qū)建立公租房社區(qū)建設管理聯(lián)席會議制度，在街道成立由街道辦事處牽頭、涉及公租房社區(qū)管理的各類政府派駐社區(qū)單位、居委會代表、物業(yè)公司等組成的街道公租房社區(qū)建設管理委員會。2、嚴格落實社區(qū)管理服務設施建設要求一是高標準建設。為防治社區(qū)劣化，公租房社區(qū)的服務設施標準與其他城市社區(qū)應保持一致。必須嚴格執(zhí)行中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見等文件，按照城市社區(qū)公共服務設施配置標準，根據(jù)公租房人口規(guī)模足量配置社區(qū)公共服務

20、設施。從“以人為本”的角度出發(fā)，各類服務用房應選址在小區(qū)交通便利、位置居中的地段集中建設，通過建設綜合服務大廳，集中社區(qū)居委會、警務室、房屋管理中心、物業(yè)公司等，實現(xiàn)一站式管理服務。二是社區(qū)服務設施建設標準應向街道看齊。從重慶看，公租房小區(qū)人口規(guī)模往往接近或超過一個街道，而且小區(qū)相對封閉。集中資源建設規(guī)模較大、服務標準較高的街道級服務平臺和設施，不但可以使設施的規(guī)模效益最大化，還可以為居民提供更優(yōu)質的服務。三是保證建設資金。政府應承擔起公租房社區(qū)公共配套設施的建設責任。要將公租房社區(qū)公共服務用房和公益性服務設施建設經(jīng)費納入政府財政預算，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一建設、統(tǒng)

21、一配套設施設備”六統(tǒng)一的方式組織建設社區(qū)用房和場地。3、根據(jù)公租房社區(qū)特點創(chuàng)新社區(qū)管理和服務一是根據(jù)公租房社區(qū)人口規(guī)模特點，落實社區(qū)工作人員及經(jīng)費。首先，大力充實社區(qū)居民委員會的管理力量。在既遵守法規(guī)又滿足實際需求的要求下，按照社區(qū)居民委員會成員與社區(qū)專職工作人員相分離、做實居委會下屬委員會的思路進行創(chuàng)新。即：在公租房社區(qū)居委員會下設立若干下屬委員會，各下屬委員會由3至9人組成，主任由社區(qū)居委員會成員兼任，成員由兼職或專職人員構成。其次，配齊配強公租房社區(qū)工作人員。針對人口較多、社區(qū)服務和管理任務較重的公租房社區(qū)，適當提高人員配置標準。同時，同等條件下，公租房社區(qū)工作人員的待遇應按當?shù)厣鐓^(qū)干部

22、待遇的高線確定，并全面落實各類社會保險。二是針對人戶分離現(xiàn)象，探索“以房管人”?！耙苑抗苋恕本褪歉鶕?jù)人的實際居住地提供社會管理服務?？山梃b上海做法，在公租房小區(qū)設立公共戶。探索實施以居住地為立足點的屬地化管理模式，推進人戶分離人口公共服務均等化，以此促進人員管理與產(chǎn)業(yè)、基礎設施以及公共資源的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，重點推進就業(yè)服務、民政優(yōu)撫、居家養(yǎng)老、公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務、計劃生育咨詢與服務、義務教育等方面的均等化。三是設立以公租房小區(qū)為主體的街道辦事處。對規(guī)模特別大，如達到6-7萬人，或位置較偏，處于尚未設立街道區(qū)域的公租房小區(qū)，以公租房小區(qū)為主體設立街道辦事處；對位于人口規(guī)模較小街道的公租房小區(qū)，可

23、不再新設街道辦事處，原街道辦事處應轉變工作重心，以公租房小區(qū)為中心開展工作。四是全面推進“社區(qū)管理社會化”。也就是：在服務隊伍上，廣泛利用專業(yè)社會工作者；在服務組織上，積極發(fā)揮社會組織的作用；在提供服務的方式上，政府提供以政策、資金資源、服務監(jiān)管為主體的間接服務，而具體運作更多通過市場手段（購買服務）由社會組織實施。4、大力推進“以塊為主，條塊結合”管理“以塊為主，條塊結合”是推動公租房社區(qū)管理從部門管理向社會管理轉變，實施多部門聯(lián)動的有效途徑。也就是以街道、社區(qū)為整合平臺，通過將“條”（部門）的管理在“塊”（街道、社區(qū)）上進行整合，形成“條塊結合”的管理。一是街道層面的整合。主要通過街道組建

24、公租房社區(qū)建設管理專委會統(tǒng)籌管理工作?；顒有问街饕且怨夥啃^(qū)為單位召開公租房管理事務協(xié)商會議。建立轄區(qū)有關政府部門派出機構工作情況雙重考核和負責人任免雙重管理制度，即街道對政府派出機構、駐社區(qū)單位工作情況有考核權，對負責人任免有參與權。促使條的專業(yè)管理和塊的綜合管理形成有機的整體合力。通過街道這個“塊”，實現(xiàn)各部門“條”的力量整合，使街道成為區(qū)政府與社區(qū)之間溝通的橋梁。二是社區(qū)層面的整合。建立社區(qū)黨支部、居委會、物業(yè)企業(yè)、住戶委員會、房管機構“多位一體”民主協(xié)商管理模式。將物業(yè)企業(yè)、房管機構的負責同志增補為社區(qū)居委會名譽委員，實行社區(qū)黨支部領導、居委會協(xié)調下的多個管理主體共同協(xié)商決策社區(qū)事務、共同參與社區(qū)事務管理、共同開展社區(qū)服務、共同組織社區(qū)活動、共同參與社區(qū)建設、共享社區(qū)設施的運行方式。也就是通過例會制度、意見收集及反饋制度、共性事務合作開展制度實施共同管理。其中共性事務合作開展制度就是對于都負有責任、內容交叉的管理事務，通過聯(lián)合會議方式，明確各管理主體的分工以及承擔方式（人力、物力、資金），在相互協(xié)助、配合的基礎上共同開展工作。5、建立聯(lián)動管理信息平臺，促進人房管理合一通過公安、房管、計生、民政等部門的合作，建立以人口信息和房屋信息為基礎的“人房合一”聯(lián)動管理信息平臺，為人口的社會管理和公租房房屋管理提供支撐。一是建立公租房房屋信息化管理平臺。由房