剖析農(nóng)民工的法律保障制度

1、剖析農(nóng)民工的法律保障制度 本文 新生代農(nóng)民工是2010年中央一號文件首次提出的稱謂，具體是指1980年以后出生、年齡在1630歲之間、20世紀90年代中后期（或者本世紀中后期）外出務工、主要從事第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動，但戶籍身份是農(nóng)民的勞動者1。為全面、準確地掌握新生代農(nóng)民工的狀況，國家統(tǒng)計局在常規(guī)農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查的基礎上，2010年在10個省進行了新生代農(nóng)民工專項調(diào)查，結果表明，新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%2，目前已經(jīng)超過1億人，新生代農(nóng)民工儼然已經(jīng)成為我國勞動力市場的主體。早在2006年10月舉辦的第二屆現(xiàn)代人力資源開發(fā)與e時代高峰論壇上，北京大學政府管理學院行政管理學系主任、人

2、力資源開發(fā)與管理研究中心主任蕭鳴政就提出：“人力資源開發(fā)是和諧社會建設的首要之義?！弊鳛槿肆Y源開發(fā)的重要方式，新生代農(nóng)民工培訓是實現(xiàn)新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標的重要途徑。但現(xiàn)階段，新生代農(nóng)民工參與培訓的法律意識淡薄、培訓法律不健全是不爭的事實，直接影響了培訓的實效性和長效性。因此，在當前中央高度重視農(nóng)村發(fā)展、致力于解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實背景下，完善新生代農(nóng)民工培訓的法律保障機制不僅有助于切實保證和提高農(nóng)村新生代勞動力技能水平和就業(yè)能力，還可以為各級政府及相關部門制定新生代農(nóng)民工人力資源開發(fā)政策及實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標提供科學的決策依據(jù)和現(xiàn)實參考。 一、新生代農(nóng)民工培訓法律保障機制缺失的表現(xiàn)

3、（一）新生代農(nóng)民工參與培訓的法律意識淡薄 國家統(tǒng)計局2010年在10個省進行的新生代農(nóng)民工專項調(diào)查結果表明，“新生代農(nóng)民工參加職業(yè)培訓的比例僅為30.4%”，“在業(yè)余時間經(jīng)常上網(wǎng)和看電視的新生代農(nóng)民工比例分別占到46.9%和52.1%，而業(yè)余時間用于學習培訓和讀書看報的新生代農(nóng)民工比例分別為5.5%和10.1%”3。顯然，新生代農(nóng)民工參加職業(yè)培訓的積極性和主動性并不高。筆者對重慶市永川區(qū)新生代農(nóng)民工參與職業(yè)培訓的情況進行了深度訪談，發(fā)現(xiàn)很多受訪對象不約而同地提到“搞不搞培訓，如何搞培訓是用人單位和職業(yè)培訓機構的事”。這不僅表明目前的新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓缺乏應有法律保障，強制性和規(guī)范性不足，并未

4、形成嚴格的培訓制度，而且更進一步表明新生代農(nóng)民工培訓的法律意識薄弱，沒有真正意識到自己的培訓權利，甚至自己的培訓權利受到侵犯，也不知道如何維護自己的權益。 （二）新生代農(nóng)民工培訓的法律保障機制不健全 1996年正式頒布和實施的職業(yè)教育法第二章第14條規(guī)定，“職業(yè)培訓包括從業(yè)前培訓、轉業(yè)培訓、學徒培訓、在崗培訓、轉崗培訓及其他職業(yè)性培訓，可以根據(jù)實際情況分為初級、中級、高級職業(yè)培訓，分別由相應的職業(yè)培訓機構、職業(yè)學校實施?！敝腥A人民共和國勞動法第八章第66條規(guī)定，“國家通過各種途徑，采取各種措施，發(fā)展職業(yè)培訓事業(yè)，開發(fā)勞動者的職業(yè)技能，提高勞動者素質，增強勞動者的就業(yè)能力和工作能力?！苯陙?，為

5、提高農(nóng)民工培訓質量，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國務院先后出臺了國務院辦公廳轉發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門20032010年全國農(nóng)民工培訓規(guī)劃的通知（國辦發(fā)200379號）、國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見（國發(fā)20065號）、國務院辦公廳關于進一步做好農(nóng)民工培訓工作的指導意見（國辦發(fā)201011號）等行政法規(guī)和相關規(guī)章，農(nóng)民工培訓工作取得顯著成效，政策措施逐步完善，培訓力度不斷加大，農(nóng)民工職業(yè)技能水平明顯提高。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工培訓的法律機制仍然存在問題：第一，立法體系操作性有待進一步細化。一方面，職業(yè)教育法和勞動法雖然對新生代農(nóng)民工培訓有原則性的指導意義，但是并沒有對這一類群體職業(yè)技能培訓作進一步細化和明

6、確的規(guī)定，致使新生代農(nóng)民工培訓工作缺少嚴格規(guī)范，缺乏可以遵循的具體規(guī)程；另一方面，國務院先后出臺的關于新生代農(nóng)民工培訓的行政規(guī)章大多屬于指導性和原則性的宏觀規(guī)定，對于培訓職責劃分、培訓目標、培訓主體、培訓內(nèi)容、培訓機制和培訓評價體系等方面的規(guī)定不明確且操作性不夠，使得培訓政策建議框架缺乏針對性和實效性，不足以全面、具體地保障新生代農(nóng)民工培訓的質量。第二，司法程序的靈活性有待進一步提高。當新生代農(nóng)民工合法培訓權益受到侵害的時候，面對紛繁復雜的司法程序、艱難的舉證責任、高昂的訴訟成本及某些不公正執(zhí)法的司法人員等因素，不少準備通過司法途徑維護自身權利的新生代農(nóng)民工望而卻步，并逐漸失去了對司法的信任。

7、第三，職業(yè)培訓監(jiān)察執(zhí)法力度有待進一步加強。中華人民共和國勞動法第八章第68條規(guī)定，“用人單位應當建立職業(yè)培訓制度，按照國家規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓經(jīng)費，根據(jù)本單位實際，有計劃地對勞動者進行職業(yè)培訓”。根據(jù)對重慶市永川區(qū)新生代農(nóng)民工培訓情況的調(diào)查，用人單位雖然大都建立了職業(yè)培訓制度，但實施過程常常是無場地、無經(jīng)費、無師資的“三無”培訓，培訓效果難以保證；勞動監(jiān)察部門對于用人單位違反培訓法規(guī)的情形，常常停留在批評教育層面，執(zhí)法力度不夠，往往流于形式。 二、完善新生代農(nóng)民工培訓法律保障機制的對策建議 （一）政治層面：實現(xiàn)新生代農(nóng)民工受培訓權利和權力的會通 健全新生代農(nóng)民工培訓的法律保障機制必須打破城鄉(xiāng)

8、二元結構，從政治層面確立新生代農(nóng)民工的“受培訓權”，建立平等統(tǒng)一的“國民待遇制度”，保證新生代農(nóng)民工和城市工人享有同樣的受培訓權。一方面，新生代農(nóng)民工受培訓權是人人享有的神圣的不可侵犯的權利，因此首先要明確受培訓權利的內(nèi)容，包括每一個新生代農(nóng)民工均有接受用人單位、職業(yè)培訓機構培訓的權利，而且國家和政府有義務為新生代農(nóng)民工培訓提供培訓設施、培養(yǎng)師資和培訓經(jīng)費，從而為新生代農(nóng)民工享有“受培訓權”創(chuàng)造必要機會和物質條件。另一方面，新生代農(nóng)民工不僅要有受培訓的資格和權能，即受培訓權利，還要擁有受培訓的權力，即當受培訓的權利受到侵害時，自己本人有能力運用各種法律武器，借助政府、工會、商會、協(xié)會等影響相關

9、權力部門維護自己培訓方面的正當權益；同時，“用工單位和專門教育培訓機構有權代表農(nóng)民工對政府不撥付、不按時撥付培訓經(jīng)費或補貼，給培訓制造障礙的行為，對政府提出質詢或行政訴訟”4。顯然，實現(xiàn)培訓權力和權利的會通，是從法律上保障新生代農(nóng)民工擁有“受培訓權”、享受培訓合法權益的前提和基礎。 （二）立法層面：突出和細化新生代農(nóng)民工培訓合法權益的法律保護 澳大利亞的職業(yè)教育與培訓法律體系較為健全。憲法、義務教育法、高等教育法、職業(yè)教育法等法律是澳大利亞開展職業(yè)教育與培訓的基本法律依據(jù)。撥款（學校資助）法、撥款（技術與繼續(xù)教育資助）法、職業(yè)教育與培訓資助法等為職業(yè)教育經(jīng)費提供了法律保障5。借鑒澳大利亞的立法

10、經(jīng)驗，只有突出和細化對新生代農(nóng)民工培訓合法權益的法律保護，才能從根本上解決培訓實踐中有關新生代農(nóng)民工權利和權力的落實問題，才能使新生代農(nóng)民工培訓有法可依。眼下當務之急就是制定專門的農(nóng)民工培訓權益保護法，保障新生代農(nóng)民工享有平等權利；修改和完善勞動法、職業(yè)教育法，明確新生代農(nóng)民工培訓職責劃分、培訓目標、培訓主體、培訓內(nèi)容、培訓機制和培訓評價體系；建立和健全與其配套的職業(yè)培訓補貼法等法律法規(guī)，突出、加強農(nóng)民工合法權益的經(jīng)費保障。借鑒廣東省佛山市的做法，為了加強和規(guī)范首次參加技能培訓、鑒定的外省農(nóng)民工職業(yè)技能培訓資金管理，該市專門出臺行政法規(guī)，“強調(diào)農(nóng)民工培訓補貼資金范圍主要包括理論和實習授課費、材

11、料費、考核鑒定費、證書費及書籍費，實行分期支付辦法，即首期支付為中央、省劃撥標準的20；參加培訓人員取得勞動和社會保障部門核發(fā)的單項或職業(yè)資格證書者達到90以上，與用人單位簽訂1年以上勞動合同者達到80以上時，再支付劃撥標準的80”6，這類行政法規(guī)不僅激發(fā)了用人單位、職業(yè)學校、勞動就業(yè)培訓中心以及經(jīng)勞動保障部門審批的民辦職業(yè)技能培訓機構參與農(nóng)民工培訓的積極性和主動性，而且有助于保障農(nóng)民工培訓的合法權益。 （三）司法層面：制定新生代農(nóng)民工培訓訴訟案 件的專門傾斜政策較之老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工教育水平普遍提高，價值觀念更加多元化，行為方式更為理性。但新生代農(nóng)民工在物質資本（如無法承擔訴訟費）、

12、人力資本（如法律知識缺失）、社會資本（如社會支持網(wǎng)絡不足）等方面與城市工人相比還是弱勢群體。因此，如果新生代農(nóng)民工培訓權受到侵害或者發(fā)生培訓糾紛，一方面，人民法院應根據(jù)不同情況，設立農(nóng)民工訴訟綠色通道，簡化司法程序，切實維護農(nóng)民工培訓權益；在訴訟中，改變“誰主張、誰舉證”的一刀切式的舉證原則，實施舉證倒置制度，讓用人單位、職業(yè)培訓機構承擔舉證責任；另一方面，新生代農(nóng)民工在訴訟中可能要面對高昂的訴訟成本和復雜的訴訟風險，建議對于某些訴訟案件設立法律援助體系，以政府提供的訴訟費用和人力資源為支撐，緩收或者適當減免訴訟費用，以保障新生代農(nóng)民工接受培訓的合法權益。 （四）執(zhí)法層面：強化政府對新生代農(nóng)民

13、工培訓的支持和執(zhí)法力度 中華人民共和國勞動法第八章第67條規(guī)定，“各級人民政府應當把發(fā)展職業(yè)培訓納入社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，鼓勵和支持有條件的企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體和個人進行各種形式的職業(yè)培訓?！?004年2月，中共中央、國務院發(fā)布的關于促進農(nóng)民增收若干政策的意見，明確提出“進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富、提供了稅收。城市政府要切實把對進城農(nóng)民工的職業(yè)培訓納入正常的財政預算，已經(jīng)落實的要完善政策，沒有落實的要加快落實”7。因此，一方面，各級政府要把新生代農(nóng)民工培訓納入政府發(fā)展規(guī)劃，列出專項資金大力扶持。如，為落實上述法律規(guī)定和行政法規(guī)，2010年山東省出臺規(guī)定，“鼓勵用人單位加強農(nóng)民工培訓。對未能繼續(xù)升學的農(nóng)村初高中畢業(yè)生，鼓勵其參加612個月（12個學期）的勞動預備制培訓，提升技能水平和就業(yè)能力，對參加勞動預備制培訓后取得初級以上職業(yè)資格證書的農(nóng)村初高中畢業(yè)生，參照山東省人力資源和社會保障廳、省財政廳關于印發(fā)山東省就業(yè)專項資金管理暫行辦法的通知中對登記失業(yè)人員、進城求職農(nóng)村勞動者開展職業(yè)技能培訓的有關規(guī)定，給予職業(yè)培訓補貼”8。另一方面，加強新生代農(nóng)民工培訓監(jiān)察執(zhí)