農(nóng)村集體土地房屋拆遷——杭州城郊案例當(dāng)事人解讀篇[全文]

1、農(nóng)村集體土地房屋拆遷杭州城郊案例當(dāng)事人解讀篇 隨著城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的城郊農(nóng)村集體土地被征為國(guó)有，越來(lái)越多的集體土地上的農(nóng)民房屋被拆遷，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年杭州市老城區(qū)共拆遷集體土地房屋175萬(wàn)平方米，如果把余杭和蕭山兩個(gè)新城區(qū)計(jì)算在內(nèi)，當(dāng)年共拆遷集體土地房屋340萬(wàn)平方米。在這一過(guò)程中，政府制訂拆遷條例和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，委托拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估，政府或受政府委托的拆遷人分別與村集體和農(nóng)民談判，直至與村集體和農(nóng)民簽訂拆遷協(xié)議。但拆遷工作并非一帆風(fēng)順，一般項(xiàng)目的拆遷工程需要耗時(shí)2-3年，而這個(gè)過(guò)程則是一個(gè)農(nóng)民與政府討價(jià)還價(jià)的利益博弈過(guò)程。 政府方面認(rèn)為，農(nóng)民要求過(guò)高，甚至刁蠻，使拆

2、遷成為“天下第一難”，以致阻礙城市化進(jìn)程。農(nóng)民卻清醒看到，在現(xiàn)行土地征用和房屋拆遷法律法規(guī)前提下，不可能扭轉(zhuǎn)房屋被拆遷的事實(shí)，只可能通過(guò)各種努力實(shí)現(xiàn)家庭利益最大化。因此，他們通常采取突擊搭建、突擊裝修、改變舊房用途等方式以期增加拆遷補(bǔ)償，如果達(dá)不到目的，則采取集體抗?fàn)帯⑷后w上訪甚至群體械斗。政府行為真的很到位嗎?農(nóng)民真的很刁蠻嗎?拆遷為什么成為“天下第一難”?筆者通過(guò)對(duì)杭州杭州市城市建設(shè)、土地管理等職能部門(mén)和城郊5個(gè)村莊及部分農(nóng)民的多次訪問(wèn)，試圖從政府和農(nóng)民行為入手，描述城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地房屋拆遷現(xiàn)狀，分析其矛盾焦點(diǎn)，探索其癥結(jié)原因。一、拆遷過(guò)程中的政府政策與行為(一) 政府關(guān)于集體土地房屋拆

3、遷的政策和程序1、不斷修訂和完善有關(guān)法律法規(guī)。1998年7月，杭州市政府頒布了杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例(以下簡(jiǎn)稱拆遷條例)，1998年8月1日起施行，結(jié)束了集體所有土地房屋拆遷無(wú)法可依的歷史。2002年7月杭州市人民政府印發(fā)了關(guān)于拆遷集體所有土地住宅房屋搬家補(bǔ)貼費(fèi)和臨時(shí)過(guò)渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知，規(guī)定集體土地住宅搬家補(bǔ)貼600元，臨時(shí)過(guò)渡期內(nèi)每人每月補(bǔ)貼160元，如逾期不能回遷或安置，臨時(shí)過(guò)渡費(fèi)提高到每人每月320元，體現(xiàn)了政府兌現(xiàn)拆遷安置的誠(chéng)信。2002年11月，市政府頒發(fā)了關(guān)于杭州市區(qū)征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)，進(jìn)一步提高了與集體土地房屋拆遷密切相關(guān)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括地上附著物的補(bǔ)償

4、標(biāo)準(zhǔn)。2003年11月，杭州市人民政府辦公廳印發(fā)了杭州市征用集體所有土地房屋拆遷爭(zhēng)議裁決辦法的通知，規(guī)定杭州市國(guó)土資源局是杭州市區(qū)范圍內(nèi)征用集體所有土地房屋拆遷爭(zhēng)議的裁決機(jī)關(guān)。杭州市征地拆遷辦公室受市國(guó)土資源局委托，負(fù)責(zé)杭州市區(qū)范圍內(nèi)征用集體所有土地房屋拆遷爭(zhēng)議裁決的具體工作，并明確規(guī)定了拆遷人和被拆遷人申請(qǐng)集體房屋爭(zhēng)議的要件，指明了拆遷糾紛解決的路徑。2、有序地實(shí)施集體土地房屋拆遷。第一步，申領(lǐng)拆遷許可證。建設(shè)用地單位向受托于杭州市國(guó)土資源局的杭州市征地拆遷辦公室憑建設(shè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)立項(xiàng)計(jì)劃批文、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、用地批準(zhǔn)文件、房屋拆遷服務(wù)工作委托協(xié)議、拆遷方案、建設(shè)用地勘測(cè)定界資料等申領(lǐng)拆

5、遷許可證。第二步，公告。根據(jù)杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例規(guī)定，集體所有土地房屋拆遷許可證一經(jīng)發(fā)放，市土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)將拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限等予以公告。第三步，動(dòng)遷服務(wù)和房屋價(jià)格評(píng)估。在實(shí)施拆遷前，拆遷人或受托拆遷機(jī)構(gòu)向被拆遷人宣傳政策、調(diào)查登記、安置告示、簽訂協(xié)議、支付補(bǔ)償。同時(shí)，拆遷人在公證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下?lián)u號(hào)產(chǎn)生具有資質(zhì)的集體土地房屋拆遷評(píng)估單位，評(píng)估單位分別對(duì)被拆遷人的房屋及構(gòu)筑物進(jìn)行丈量登記、價(jià)格評(píng)估、評(píng)估告示。拆遷人根據(jù)評(píng)估價(jià)格與被拆遷人簽訂協(xié)議，被拆遷人在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)搬遷。如果被拆遷人有異議，則通過(guò)多次談判或行政訴訟等程序來(lái)解決。更多詳情了解：http:/zhuan

6、gxiu.zgjzlw3/(二) 各級(jí)政府在拆遷中的職能1、市政府是拆遷主體，主要行使管理、委托、監(jiān)督職能。為了科學(xué)、高效地配置杭州市區(qū)極其有限的土地資源，市政府統(tǒng)攬了8個(gè)城區(qū)區(qū)級(jí)政府的集體土地的征遷權(quán)，也就是說(shuō)，杭州市集體土地征用和房屋拆遷主體是杭州市政府及其職能機(jī)構(gòu)。并在集體土地房屋拆遷中行使制訂、修改政策、委托下級(jí)土管部門(mén)組織拆遷、協(xié)調(diào)解決拆遷爭(zhēng)議、辦理房屋拆遷驗(yàn)收合格、審批拆遷手續(xù)等權(quán)力，而較少?gòu)氖戮唧w拆遷工作。事實(shí)上，每年拆遷面積上百萬(wàn)平方米之廣，單靠市級(jí)國(guó)土局、城建委的公職人員去完成如此龐大的拆遷任務(wù)是可能的。2、區(qū)政府是拆遷過(guò)渡政府，主要行使宣傳、協(xié)調(diào)督促職能。根據(jù)土地管理法第五

7、章第四十六條規(guī)定，“國(guó)家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！蹦敲?，杭州市城區(qū)8個(gè)區(qū)級(jí)政府均有權(quán)依法征用集體土地和實(shí)施房屋拆遷。但市政府統(tǒng)攬了8個(gè)區(qū)級(jí)政府的集體土地征遷權(quán)，也就是說(shuō)統(tǒng)攬了8個(gè)區(qū)級(jí)政府的集體土地征用后的處置權(quán)巨大的國(guó)有土地出讓收益權(quán)，致使區(qū)政府在集體土地征用和房屋拆遷中只有責(zé)任而少有利益 ，僅限于行使拆遷工作的宣傳、協(xié)調(diào)、督促等職能。這樣，區(qū)政府往往把集體土地房屋拆遷視為份外工作，甚至“宣而不傳、配而不合、督而不辦?！?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是拆遷實(shí)施主體，任務(wù)重、壓力大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所受市、區(qū)土管部門(mén)委托和督促，直接進(jìn)行集體土地房屋拆遷的政策宣傳、調(diào)查登記

8、、安置告示、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、簽訂協(xié)議、支付補(bǔ)償?shù)染唧w工作。這些具體工作涉及到每個(gè)農(nóng)民的切身利益，任何疏漏都不允許發(fā)生，否則，農(nóng)民輕則不簽協(xié)議，重則毆打拆遷人、圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上訪區(qū)、市、省政府、上訴法院。而且，集體房屋拆遷又是在一個(gè)熟人社會(huì)里開(kāi)展，拆遷人的老家或其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的家庭或部分親朋好友很可能就是被拆遷人，工作壓力、熟人關(guān)系、自身利益交織在一起，完成拆遷任務(wù)的壓力和難度便可想而知。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所在對(duì)農(nóng)戶房屋的合法補(bǔ)償面積、房屋用途性質(zhì)、其它構(gòu)筑物的補(bǔ)償?shù)确矫婢哂休^大的自由裁量權(quán)，但對(duì)自由裁量權(quán)的任何使用不當(dāng)，又會(huì)引發(fā)農(nóng)民的攀比和悔約。4、村干部承擔(dān)部分政府拆遷職能。村委非基層政府，村干部也非國(guó)家

9、公務(wù)員，本與政府拆遷職能無(wú)關(guān)。但一方面，村委選舉是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督下進(jìn)行的，或多或少地帶有行政干預(yù)的色彩，而且，村支書(shū)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦或指派，村支書(shū)與村長(zhǎng)在村中兩權(quán)勢(shì)均力敵，有時(shí)村長(zhǎng)也要顧及黨性、組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等因素調(diào)整自己管理村務(wù)的立場(chǎng) 。另一方面，村干部尤其是村長(zhǎng)是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生，在農(nóng)民中具有較高威望，不少村干部自然而然地成為農(nóng)民的“意見(jiàn)領(lǐng)袖”。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)然要抓住這一關(guān)鍵人群，充分發(fā)揮他們拆遷中的重要作用。因此，盡管村干部也是被拆遷人，他們的房屋利益也可能受到損害，但是，受“上級(jí)”頤指，他們不得不硬著頭皮執(zhí)行勸說(shuō)農(nóng)民同意拆遷和盡早搬出住房的任務(wù)。(三)政府在拆遷中的行為偏差為了

10、確保被拆遷人和拆遷人雙方的利益，政府不斷補(bǔ)充、修訂集體土地房屋拆遷條例、辦法，逐步規(guī)范拆遷行為，是非常值得肯定的。但是，由于拆遷情況紛繁復(fù)雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過(guò)程仍存在著許多非規(guī)范的行為。1、超前頒發(fā)拆遷許可證。個(gè)別項(xiàng)目拆遷在沒(méi)有拿到項(xiàng)目建設(shè)用地批文之前，為了趕工程進(jìn)度(按某領(lǐng)導(dǎo)批示，在某年某月之前竣工)，提前發(fā)放集體所有土地房屋拆遷許可證，拆遷程序不到位，造成老百姓對(duì)政府的不信任。2、私下給房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)定盤(pán)子。搖號(hào)產(chǎn)生有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、科學(xué)評(píng)估集體土地房屋及建筑物、公正補(bǔ)償被拆遷農(nóng)戶，是政府拆遷行為規(guī)范化的具體體現(xiàn)。但在實(shí)際操作中，拆遷人事先給評(píng)估機(jī)構(gòu)(人)框定一個(gè)補(bǔ)償總盤(pán)子

11、，使拆遷評(píng)估成為繼定方案下的分項(xiàng)數(shù)字游戲。這樣的評(píng)估只是給政府的拆遷行為披上了一件公正的外衣。3、擅用自由裁量權(quán)，引發(fā)農(nóng)戶間補(bǔ)償不公平。拆遷人必須要與每一位農(nóng)民簽訂拆遷協(xié)議后，才能實(shí)施拆遷。因此，拆遷人為了防止農(nóng)民夜長(zhǎng)夢(mèng)多(不斷增加補(bǔ)償項(xiàng)目，如裝修)、為了確保建設(shè)項(xiàng)目的工期、為了獲得拆遷進(jìn)度獎(jiǎng)勵(lì) ，非常希望盡快與每位農(nóng)民簽訂協(xié)議。面對(duì)每個(gè)農(nóng)民提出的不同要求，只要不超出其底線，拆遷人總是盡量滿足，但要求農(nóng)民個(gè)體一定“保密”。這樣就造成即使相似結(jié)構(gòu)、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它裝潢物品的補(bǔ)償價(jià)格差異懸殊，這種懸殊更多地出現(xiàn)在相鄰村社。實(shí)踐中，不同區(qū)域相鄰村社同一相似房屋補(bǔ)償金額可能

12、相差10萬(wàn)元以上。4、強(qiáng)行拆遷時(shí)有發(fā)生。即將進(jìn)入杭州城郊某高教園區(qū)的投資方c，因?yàn)槠渫顿Y項(xiàng)目得到了省、市兩級(jí)政府的充分肯定和大力支持，從不把村集體和農(nóng)民放在眼里，以高高在上的姿態(tài)與農(nóng)民談判，加上補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)業(yè)已支付給村委，就認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)該無(wú)條件地搬遷，也不管農(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償是否滿意、分配是否合理、過(guò)渡房是否找好、遷建問(wèn)題是否規(guī)劃好、搬遷是否準(zhǔn)備好自2001年2月到2004年3月，在尚未與被拆遷農(nóng)民分別簽訂拆遷協(xié)議的情況下，先后7次將推土機(jī)開(kāi)進(jìn)村，強(qiáng)行推翻農(nóng)民茶園近百畝，其中一次推翻茶園50畝。在農(nóng)民的強(qiáng)烈抗?fàn)幭?，投資方不得不以每畝1600畝的代價(jià)對(duì)此行為負(fù)責(zé)。二、 農(nóng)民在房屋拆遷中的應(yīng)對(duì)行為1、突擊裝

13、修。農(nóng)民一旦得知拆遷的消息，第一件事就是突擊裝修，因?yàn)榈谝唬b修時(shí)間比房屋建造時(shí)間更難確認(rèn);第二，裝修不僅可以在室內(nèi)地面、墻壁，還可以在院內(nèi)、外墻、房上進(jìn)行多方位、多層次的裝修;第三，2000年前的集體土地房屋拆遷中的裝修補(bǔ)償是依據(jù)1995年相關(guān)建材價(jià)格頒布的房屋重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，2000年以后依據(jù)的是按2000年市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整后房屋重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，而事實(shí)上，自1995年以來(lái)，建材價(jià)格一路下跌(2004年上半年的情形除外)，加上同類建材的檔次差別較大，實(shí)際上農(nóng)民只需花20元/平方米的裝修就可以獲得50元/平方米的補(bǔ)償，利潤(rùn)率高達(dá)250%，何況拆遷時(shí)還可以將原裝修材料拆走，這樣的投資，再?zèng)]有經(jīng)濟(jì)頭腦的農(nóng)

14、民也會(huì)不遺余力。據(jù)杭州市建委前期辦工作人員介紹，在杭州郊區(qū)x鎮(zhèn)g村，2000年初和2003年先后兩次征地拆遷，2000年初被拆遷農(nóng)民較少突擊裝修，2003突擊裝修十分突出，以致2003年對(duì)每戶農(nóng)民的裝修補(bǔ)償費(fèi)平均比2000年高10萬(wàn)元以上，當(dāng)年該村共200戶農(nóng)民拆遷，僅此一項(xiàng)使政府多耗費(fèi)2000多萬(wàn)元。2、制造有利事實(shí)。農(nóng)民一旦得知拆遷消息，便立即著手制造對(duì)增加拆遷補(bǔ)償有利的事實(shí)。(1)增加舊房面積。目前，集體土地房屋沒(méi)有“三證”，也就是說(shuō)農(nóng)民房屋的建造時(shí)間、層高、面積等產(chǎn)權(quán)屬性難以確定。所以，幾乎所有農(nóng)民都盡可能地增加房屋層高、在主屋旁邊搭建簡(jiǎn)易房屋，千方百計(jì)地增加拆遷房屋面積，以獲得最大補(bǔ)

15、償面積。(2)改變?cè)课萦猛?。將原?lái)作居住用的房屋改變成生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性用房，如改建成工場(chǎng)、小店等，拆遷時(shí)同樣面積可獲得更多的補(bǔ)償。(3)回遷戶口。目前，杭州市集體土地房屋拆遷安置主要是按被拆遷農(nóng)戶的常駐人口作為安置基數(shù)的，造成許多拆遷農(nóng)民在得知本地即將拆遷時(shí)(事實(shí)上從征地調(diào)查開(kāi)始到發(fā)出征地凍結(jié)通告之間有相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，而且按現(xiàn)有有關(guān)規(guī)定，征地中的有關(guān)信息必須公開(kāi))，將一些親友的戶口遷入拆遷地，造成安置人口增加。3、拖延時(shí)間。自2001年6月國(guó)務(wù)院頒布城市房屋拆遷條例以來(lái)，強(qiáng)行拆遷被禁止。農(nóng)民非常清楚，只要不簽協(xié)議，拆遷人是不敢強(qiáng)行拆遷的。因此，農(nóng)民單方認(rèn)為拆遷人所給的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、面積丈量不

16、合理、裝修折扣太高、某些附屬設(shè)施補(bǔ)償不足等原因之一就會(huì)拖延與拆遷人簽訂協(xié)議的時(shí)間。農(nóng)民知道至少在這一點(diǎn)上，主動(dòng)權(quán)是掌握在自己手里的，并且，農(nóng)民不怕拖，反正他們有的是時(shí)間，更何況與房屋相關(guān)的物價(jià)還在一天天地往上漲。但拖延對(duì)拆遷人非常不利，拆遷往往都實(shí)行包干制，拖延拆遷時(shí)間本身就意味著拆遷成本的提高，不僅自己拿不到足額的包干獎(jiǎng)金，還會(huì)影響職位遷升，更不利于投資方項(xiàng)目進(jìn)程，如果屬于商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，房屋早已作為期房出售，若不能如期拆遷還會(huì)因延長(zhǎng)交房時(shí)間而賠償業(yè)主。所以，農(nóng)民的拖延常常迫使拆遷人作出實(shí)質(zhì)性讓步，造成“會(huì)哭的孩子有奶吃”，而“聽(tīng)話的農(nóng)民”卻“相信村長(zhǎng)上了當(dāng)”，從而加重了其他農(nóng)民不公道的感覺(jué)

17、，也由此引發(fā)新的矛盾和糾紛。4、法律訴求。在拆遷中，農(nóng)民進(jìn)行法律訴求主要有兩類原因，一是因政府失信而訴求。如，著名的浙江某高校建分校，2001年征用位于杭州西郊w村的1100畝土地、拆遷210戶農(nóng)民，為了盡快拆遷，政府答應(yīng)農(nóng)民提出的三個(gè)條件，即同意征地的土地補(bǔ)償費(fèi)可以分給農(nóng)民;答應(yīng)農(nóng)民拆遷后可以造連體別墅(兩個(gè)農(nóng)戶一幢樓);集體可留用征地面積的10%。但等農(nóng)民交出土地，搬出自家房屋后，政府的三個(gè)承諾一個(gè)也沒(méi)有兌現(xiàn)。農(nóng)民憤怒了，分別6次上訪區(qū)政府、市政府和省政府，但因?yàn)樾碌恼咭殉雠_(tái)，城市統(tǒng)一規(guī)劃等原因，上訪沒(méi)有任何結(jié)果。后來(lái)農(nóng)民只能上訴到法院，但因?yàn)檎?dāng)初的承諾既無(wú)合同又無(wú)錄音，證據(jù)不足，農(nóng)

18、民敗訴。這一事件發(fā)生后，“相信人民相信黨，相信政府要遭殃”的民謠在當(dāng)?shù)貜V為流傳。二是為公平而訴求。在農(nóng)民的公平觀念中包含了普遍主義的訴求，他們經(jīng)常訴諸于普遍主義來(lái)表達(dá)不滿，比如常見(jiàn)的說(shuō)法就是“為什么某人這樣，而我不可以?！狈从吃诜课莶疬w補(bǔ)償中，農(nóng)民的公平感是：以前的拆遷補(bǔ)償應(yīng)與現(xiàn)在的一樣，相似條件 的拆遷補(bǔ)償應(yīng)該一樣。但實(shí)踐中，政府為了平息農(nóng)民的抗?fàn)?，緩解社?huì)矛盾，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高;政府為了盡快拆遷，既使同一村社“相似條件”的不同農(nóng)戶的補(bǔ)償金額往往不一樣。盡管以“保密”為條件，但農(nóng)民群體的“直率坦言”往往沖淡農(nóng)村社會(huì)所固有“低流動(dòng)性”。因此，農(nóng)民為公平的訴求實(shí)質(zhì)上對(duì)政府行為不公的訴求。三

19、、集體土地房屋拆遷中的矛盾焦點(diǎn)從總體上講，集體房屋拆遷中的矛盾焦點(diǎn)是由拆遷當(dāng)事人雙方利益分割不均造成的，在拆遷中，政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，在拆遷利益分割中處于絕對(duì)有利地位。農(nóng)民作為被拆遷人，雖然拆遷必須征得每個(gè)農(nóng)民的同意，農(nóng)民還可以通過(guò)談判或行政訴訟來(lái)維護(hù)自己的房屋權(quán)益，但由于政府在拆遷中的強(qiáng)勢(shì)地位和有失規(guī)范的拆遷行為，使農(nóng)民總是處于相對(duì)弱勢(shì)，從拆遷補(bǔ)償、安置過(guò)渡到農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)與分配的各環(huán)節(jié)都受到一定程度的利益損害，這些正是拆遷的矛盾焦點(diǎn)所在。1、農(nóng)民房屋利益沒(méi)有得到足額補(bǔ)償。在w村，農(nóng)民j被拆遷房屋520平方米，2000年建造，當(dāng)年造價(jià)60萬(wàn)元(含裝修)，拆遷貨幣補(bǔ)償57萬(wàn)元，在距原住房2

20、公里以外的農(nóng)居點(diǎn)購(gòu)置安居戶3套(夫婦倆一套，兩個(gè)已婚兒子各一套)，面積530平方米，支付房款35.5萬(wàn)元，裝修費(fèi)11萬(wàn)元，共計(jì)45.5萬(wàn)元。從表面上看，該農(nóng)民房屋面積非但沒(méi)有減少，反而還賺進(jìn)11.5萬(wàn)元。但仔細(xì)分析一下，就可以發(fā)現(xiàn)拆遷人對(duì)他的補(bǔ)償是不夠的。第一，房屋現(xiàn)值沒(méi)有得到足額補(bǔ)償。如果按城市國(guó)有土地房屋拆遷住宅房屋貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民j的舊房地處市區(qū)七類地段(大杭州概念)，同地段城市居民住房拆遷補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)價(jià)為2500元/平方米，以此為標(biāo)準(zhǔn)，他可以獲得130萬(wàn)元的補(bǔ)償。如果該房作為商品房出售，當(dāng)年該地段商品房?jī)r(jià)格為2600元/平方米，按此價(jià)格計(jì)算，他可以獲得售房收入135.2萬(wàn)元，即使扣除土

21、地使用權(quán)出讓金500元/平方米(參照市經(jīng)濟(jì)適用房出售的相關(guān)規(guī)定)，他仍可獲得109.2萬(wàn)元。第二，房屋預(yù)期價(jià)值沒(méi)有得到足額補(bǔ)償。城郊農(nóng)民住房不僅具有居住價(jià)值，還具有增值價(jià)值和出租價(jià)值。從增殖的角度看，杭州房?jī)r(jià)每年上漲11.2% ，城郊房?jī)r(jià)上漲速度更快。從房屋出租價(jià)值上看，按2001年w村房屋出租市場(chǎng)價(jià)每平方米10元計(jì)算，該農(nóng)民可出租空閑房屋200平方米，每年可收入房租2.4萬(wàn)元，若按城市房屋土地使用權(quán)70年計(jì)算，即使按當(dāng)時(shí)出租房?jī)r(jià)水平，該房可獲得含稅出租收入約150萬(wàn)元(扣除已使用的年份、考慮出租率)。第三，不少應(yīng)該得到補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目尚未涉及。如，新搬遷的地點(diǎn)更遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)民生活、就業(yè)、子女上學(xué)

22、等帶來(lái)諸多不便。新的居住環(huán)境從建設(shè)到成熟，最后形成一個(gè)交通、學(xué)校、商貿(mào)、休閑等配套的良好的人居環(huán)境，至少需要5年時(shí)間，5年里給被拆遷農(nóng)民生活帶來(lái)的諸多不便根本不在拆遷補(bǔ)償范圍內(nèi)。此外，房屋是農(nóng)民最值錢(qián)的財(cái)產(chǎn)，他對(duì)他的房屋充滿了自豪，愛(ài)護(hù)、安慰或憂慮的感情，高大漂亮的房屋，主人為之感到自豪;低矮破舊的房屋，主人為之憂慮或羞愧。但不論房屋的好壞，農(nóng)民都比愛(ài)護(hù)任何物品而愛(ài)護(hù)他的房屋，久而久之，房屋成了農(nóng)民人格整體的一部分，拆遷農(nóng)民的房屋，尤其是拆遷高大漂亮的房屋，多少金錢(qián)都不足以彌補(bǔ)他巨大的失落感。2、拆遷過(guò)渡費(fèi)用偏低、過(guò)渡期偏長(zhǎng)、生活水平下降。(1)過(guò)渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低。根據(jù)拆遷條例，政府補(bǔ)貼過(guò)渡期拆遷

23、農(nóng)民每人每月160元，該標(biāo)準(zhǔn)偏低。仍以郊區(qū)的w村為例，當(dāng)?shù)胤课葑赓U市場(chǎng)價(jià)為小套600元，中套800元。如果一家三口，用480元的過(guò)渡費(fèi)還足以租到一個(gè)小套，更不用說(shuō)生活費(fèi)補(bǔ)貼 。(2)過(guò)渡期太長(zhǎng)。不少建設(shè)項(xiàng)目被拆遷的農(nóng)民在外過(guò)渡期長(zhǎng)達(dá)2-4年，農(nóng)民習(xí)慣了單家獨(dú)院，較長(zhǎng)時(shí)間地租住別人的小屋，家具、農(nóng)具無(wú)處擺放，娶媳嫁女不氣派，喪葬離別不吉利，給農(nóng)民生活帶來(lái)諸多不便。(3)農(nóng)民生活水平下降。一是拆遷過(guò)渡實(shí)質(zhì)上就等于農(nóng)民失去了原來(lái)的出租房屋收入。郊區(qū)被拆遷的房屋原來(lái)大多是作為出租房屋租賃給外來(lái)人員，可觀的房租收入已成為被拆遷農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，房屋被拆遷實(shí)質(zhì)上意味著在外過(guò)渡期間沒(méi)有了這部分房屋出租收入

24、，僅靠每人每月160元的過(guò)渡補(bǔ)貼，在較大程度上降低了拆遷農(nóng)民的生活水平。二是拆遷還加重了農(nóng)民失業(yè)，進(jìn)一步減少了農(nóng)民收入。土地征用使部分以農(nóng)業(yè)為生計(jì)的農(nóng)民失業(yè);房屋拆遷又使部分從事工商業(yè)的農(nóng)民失業(yè);拆遷引起的社區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的搬遷又使部分原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民失業(yè)。據(jù)w村村長(zhǎng)介紹，該村土地征用和房屋拆遷后，全村勞動(dòng)力失業(yè)率高達(dá)60-70%。3、農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)中政府揩油。在繞城公路范圍內(nèi)，農(nóng)民房屋拆遷后必須建設(shè)多層農(nóng)居點(diǎn)，并實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。但在農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)中，政府以平衡農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)收支為由，再次在農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)中侵占農(nóng)民利益。仍以w村為例，第一，政府將農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)面積的30%作為經(jīng)濟(jì)適用房出售給城市居民，而

25、該房的土地產(chǎn)權(quán)是村集體的，村集體并沒(méi)有得到該類土地的征用補(bǔ)償;第二，政府單方面提高農(nóng)居點(diǎn)商鋪價(jià)格，而這部分商鋪是今后村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入的重要來(lái)源，更是失地農(nóng)民就業(yè)的重要途徑。4、農(nóng)居點(diǎn)房屋質(zhì)量較差，分配方式欠合理。w村農(nóng)居點(diǎn)建筑面積約5500平方米，2003年上半年竣工驗(yàn)收后交付使用，但到2004年初已花去維修費(fèi)用100多萬(wàn)元。農(nóng)民j家共分配購(gòu)買(mǎi)3套房屋，先后發(fā)現(xiàn)30處漏水。農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)質(zhì)量不保，進(jìn)一步傷了老百姓的心，農(nóng)民們說(shuō)：建大學(xué)城對(duì)杭州整體形象提升是好事，對(duì)老百姓是傷心事。此外，目前杭州集體房屋拆遷農(nóng)民的安置標(biāo)準(zhǔn)是按市委200129號(hào)文件,人均40+10平方米的政策進(jìn)行安置的。但實(shí)踐中，對(duì)一

26、些安置人口較少的拆遷戶，則會(huì)產(chǎn)生安置面積少于拆遷前的合法建筑面積。拆遷補(bǔ)償面積減少，就意味著今后的租房收入減少，這部分農(nóng)民的房屋利益因拆遷受到更大損害。四、結(jié)論與討論1、集體土地房屋拆遷中各級(jí)政府與農(nóng)民的行為特征暴露出的是赤裸裸的利益博弈。在這場(chǎng)利益博弈中，各級(jí)政府是最大的利益獲得者。政府既是拆遷政策制訂者，又是執(zhí)行人，兼運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身，是拆遷利益(征地后續(xù)利益)的最大獲得者;盡管區(qū)政府的征地權(quán)力被市政府統(tǒng)籌，但由于征地拆遷受上級(jí)主管部門(mén)或投資方的委托，他們或多或少地能從征地拆遷中分割部分利益;雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的拆遷任務(wù)重、工作壓力大，但也能從拆遷中或多或少地截留部分利益。如，前文所提及的w

27、村拆遷安置，投資方以每戶28萬(wàn)元的價(jià)格包干給鎮(zhèn)政府，但w村農(nóng)民實(shí)際拿到手的僅每戶22萬(wàn)元。在這場(chǎng)博弈中，農(nóng)民是被孤立、被宰割的弱者。由于信息不對(duì)稱，權(quán)力不對(duì)等，農(nóng)民根本不可能與政府站在同一平臺(tái)上合理、合法地爭(zhēng)取自身利益。房屋何時(shí)被拆遷、以什么價(jià)格拆遷、搬到哪里去、以后住什么樣的房屋等重大房屋權(quán)益問(wèn)題的決策權(quán)始終掌握在政府手中，即使農(nóng)民可以討價(jià)還價(jià)，也是有限度的。在農(nóng)民房屋拆建問(wèn)題上，政府與開(kāi)發(fā)商結(jié)成的堅(jiān)實(shí)的利益同盟，農(nóng)民則受到歧視。政府不允許世世代代生活在集體土地上的農(nóng)民在其城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)多蓋一平方米的房屋，卻允許開(kāi)發(fā)商在原本為農(nóng)民居住的土地上蓋起幢幢別墅，而長(zhǎng)期生長(zhǎng)于此的農(nóng)民還不得不搬遷到遠(yuǎn)離

28、城鎮(zhèn)的農(nóng)居點(diǎn)(盡管身份已轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢∷越修r(nóng)居點(diǎn))。面對(duì)失地、失業(yè)、失房，農(nóng)民只能以自己的方式與政府博弈。農(nóng)戶作為最基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，農(nóng)民作為最典型的經(jīng)濟(jì)人，保護(hù)家庭財(cái)產(chǎn)、爭(zhēng)取家庭利益最大化是他們理性的行為，我們不能簡(jiǎn)單地對(duì)被拆遷農(nóng)民的逐利行為進(jìn)行道德褒貶，因?yàn)樵谧h價(jià)中爭(zhēng)取更多屬于自己的份額是當(dāng)之無(wú)愧的。2、拆遷政策供給落伍是農(nóng)民系列拆遷應(yīng)對(duì)行為的“培養(yǎng)基”。拆遷政策落伍主要表現(xiàn)在拆遷政策的嚴(yán)肅性、明確性、規(guī)范性、靈活性等方面不能適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和異常復(fù)雜的民情民意，最終導(dǎo)致集體房屋拆遷舉步維艱。在嚴(yán)肅性、明確性方面，突擊裝修之所以成為普遍的事實(shí)，是由政策不明確、不嚴(yán)肅造成的。以1

29、998年版的拆遷條例為例，該條例中并沒(méi)有明確界定何為“突擊裝修”，因此也就談不上相應(yīng)補(bǔ)償問(wèn)題。如果政府及早地界定“突擊裝修”的概念及其“抑惡”規(guī)則，或采取按房屋價(jià)值的百分比的辦法補(bǔ)償房屋裝修，拆遷與建修、城市化與反城市化的行為就不可能在同一幢房子內(nèi)同時(shí)演繹!在規(guī)范性方面，盡管拆遷條例及相關(guān)政策規(guī)定了全市按地段的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但各區(qū)、各鎮(zhèn)都有各自的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，這就不可避免地造成相鄰區(qū)、鎮(zhèn)、村農(nóng)民互相攀比?？燎笱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全一致在操作中是不現(xiàn)實(shí)的，但是如果差距過(guò)于懸殊，就很難做到真正取信于民能攀比者當(dāng)然要攀比，能觀望者固然要觀望。此外，政府一味遷就不同被拆遷個(gè)體，盡可能滿足他們的各種請(qǐng)求甚至非份要求，導(dǎo)致條件相似房屋拆遷的農(nóng)民得到的實(shí)際補(bǔ)償數(shù)額不一樣。而隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的蛻變，農(nóng)民并不一定會(huì)承諾拆遷人要求的保守“秘密”，而是以此作為炫