土地利用管理制度的缺陷與完善

1、土地利用管理制度的缺陷與完善 伴隨1978年以來的城鎮(zhèn)化步伐，我國土地管理法經(jīng)歷了三次重要修訂:第一次是1986年針對小城鎮(zhèn)建設(shè)過快，耕地侵占嚴(yán)重等問題，制定了土地征用、規(guī)劃制度，國有土地使用權(quán)制度，初步建立了國有土地利用管理的法律法規(guī)體系;第二次是1998年為了進(jìn)一步保護(hù)耕地，應(yīng)對大中城市向外擴(kuò)張等問題，建立了土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、占補(bǔ)平衡制度;第三次是2011年補(bǔ)充了全國主體功能區(qū)規(guī)劃，從全局的角度對地方政府行為進(jìn)行了規(guī)范，同時也為土地管理法修正案草案的出臺提供了總體思路;經(jīng)過三次與時俱進(jìn)的階段性改革，我國土地利用管理制度有效遏制了土地違規(guī)占用、利用效率低下等問題，但在管理內(nèi)

2、容、手段等方面仍存在一系列問題，這些問題如不及時解決，將不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。 一、我國土地利用管理制度的缺陷 (一)土地利用與管理主體角色錯位。土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資源，只有依靠市場機(jī)制形成的價格信號調(diào)節(jié)供求，才能最大限度實(shí)現(xiàn)土地的最佳利用。就目前來看，我國土地利用缺乏真實(shí)、有效的價格信號，土地供求不平衡、利用效率低下等現(xiàn)象仍較為普遍。我國城區(qū)土地屬國家所有，但建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)卻歸地方政府所有，項(xiàng)目需經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T審查后報送本級人民政府批準(zhǔn)。這種情況下，地方政府就兼具管理者和土地出讓者的雙重身份，地方政府對土地的規(guī)模、定位等具有直接決定權(quán)，很容易產(chǎn)生違法批地、征地等現(xiàn)象

3、。 (二)土地利用與管理內(nèi)容分散。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，土地資源的利用要綜合考慮生態(tài)環(huán)境、水資源利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地保護(hù)等一系列內(nèi)容，使城鎮(zhèn)空間分布與城鎮(zhèn)規(guī)模盡可能同土地資源的承載能力相適應(yīng)。但就目前來看，我國城鎮(zhèn)土地利用還僅僅停留在類型的層面，不注重土地開發(fā)及利用過程中對周圍產(chǎn)生的各種污染，城市霧霾、地下水污染等問題持續(xù)加重。從部門設(shè)置上看，我國土地管理部門僅負(fù)責(zé)監(jiān)督與管理工作，內(nèi)容涉及土地用途管制、利用規(guī)劃、落實(shí)耕地保護(hù)政策、監(jiān)督查處土地違法行為等;住建部門負(fù)責(zé)規(guī)范住房與城鄉(xiāng)建設(shè)秩序;環(huán)保部門負(fù)責(zé)環(huán)境污染與破壞的預(yù)防與治理。這些部門監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)不一，土地項(xiàng)目的審批要獲得上述部門權(quán)責(zé)范

4、圍內(nèi)的許可方能動工，但這些部門相互孤立，整體聯(lián)動不強(qiáng)，對土地的綜合利用仍缺乏統(tǒng)一的管理。 (三)土地利用與管理對象缺失。近年來，城鄉(xiāng)一體化步伐進(jìn)一步加快，城鎮(zhèn)范圍持續(xù)擴(kuò)張，但如果不加限制，土地利用外部性超過城鎮(zhèn)范圍，城鎮(zhèn)間的矛盾就會產(chǎn)生。地方政府在一定程度上緩解了土地糾紛與矛盾，但對于土地利用活動外部性所產(chǎn)生的問題仍不能顧及全面。2013年，我國土地管理法修正案草案中提出“對土地管理整改不力的，責(zé)令限期整改或暫停審批權(quán)”，這從法律層面對地方政府土地管理部門形成了約束，但仍沒有涉及土地利用外部性的問題。 (四)土地利用與管理手段單一?？刂朴玫乜偭?、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)一直以來都是城鎮(zhèn)化建設(shè)的總要求，但這

5、僅限制了城鎮(zhèn)規(guī)模，并不能起到提高土地利用效率的目的。從根源上講，土地利用效率的提高還需利用激勵措施。新修訂的土地管理法修正案草案設(shè)立了耕地保護(hù)基金，規(guī)定了耕地保護(hù)補(bǔ)貼制度，但由于補(bǔ)貼費(fèi)用由當(dāng)?shù)厝嗣裾С?，補(bǔ)貼辦法由當(dāng)?shù)卣贫?，補(bǔ)貼僅針對耕地承包經(jīng)營人，激勵措施的效用有限。 二、我國土地利用管理制度的完善 (一)重新定位土地利用管理的目的。土地是土壤、水、動植物、人相互作用、相互競爭的共同體。以往的土地利用管理制度僅限于地方政府管轄范圍內(nèi)，且管理內(nèi)容更多的是耕地保護(hù)方面。這雖然能夠解決耕地占用、環(huán)境污染等問題，但對于新型城鎮(zhèn)化來講，表現(xiàn)出了明顯的不適應(yīng)。因此，有必要重新定位土地利用管理的目的

6、，以土地可持續(xù)利用為目標(biāo)，以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃土地功能，一方面對土地展開多樣性利用，合理劃分生產(chǎn)生活功能與生態(tài)功能，另一方面規(guī)范土地利用方式，保護(hù)土地的科學(xué)、歷史、文化、景觀等方面的價值。 (二)明確相關(guān)規(guī)劃與計(jì)劃之間協(xié)調(diào)的具體措施。我國土地管理法中雖然明確提出了城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但在實(shí)際建設(shè)當(dāng)中，土地利用突破限制的的情況仍時有發(fā)生。各地方的土地利用計(jì)劃與規(guī)劃在縱向上雖與中央保持一致，但在橫向上仍缺乏同城市規(guī)劃、交通運(yùn)輸規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)配合。這就要求地區(qū)在制定土地利用計(jì)劃與規(guī)劃時，兼顧各部門利益，讓公眾參與到土地利用規(guī)劃的編制中，提高

7、土地利用總體規(guī)劃的可行性，明確土地利用的法律效力。同時，要在國家主體功能區(qū)劃的總體指導(dǎo)下，依據(jù)實(shí)際情況制定科學(xué)的國土開發(fā)計(jì)劃，使自然環(huán)境、交通運(yùn)輸、住房建設(shè)的土地利用更加協(xié)調(diào)。 (三)改進(jìn)土地利用許可管理體制。就目前來看，職能部門對于土地利用的管理已經(jīng)與飛速發(fā)展的城鎮(zhèn)化步伐不相適應(yīng)，為了進(jìn)一步強(qiáng)化土地的管理，中央政府要向地方派出督查機(jī)構(gòu)，協(xié)助改進(jìn)土地利用情況。我國自2006年開始啟動城市規(guī)劃督查試點(diǎn)，現(xiàn)已有北京、上海、南京、沈陽、武漢、成都、西安、廣州、濟(jì)南等九個城市設(shè)立了土地督察局。與此同時，環(huán)保部門也根據(jù)華東、華北、華南、西北、西南、東北等區(qū)劃從區(qū)域發(fā)展的層面設(shè)立了執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對重大環(huán)境

8、污染與生態(tài)破壞時間進(jìn)行監(jiān)督與查辦。這些措施均一定程度上改善了土地利用情況，今后，還需在空氣污染、交通擁堵、人文景觀保護(hù)等群眾關(guān)心的問題上下功夫，盡量減少因土地監(jiān)管不力造成的問題。 (四)劃清地方政府在土地利用管理中的義務(wù)與責(zé)任。地方政府要盡可能減少土地利用與管理過程中可能對公眾、組織或其他地區(qū)利益造成的不良影響，一旦產(chǎn)生不利影響，要積極承擔(dān)后果，既要規(guī)范個人土地利用外部性帶來的法律責(zé)任，又要對土地管理行為的不力承擔(dān)法律責(zé)任。具體來講，地方政府在土地利用管理中需要承擔(dān)的主要義務(wù)與責(zé)任包括土地利用外部性的義務(wù)與責(zé)任、提供經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展所需用地的義務(wù)與責(zé)任、協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)公共需求的義務(wù)與責(zé)任等等。 (五)

9、完善土地利用管理的訴訟機(jī)制。土地利用管理制度的完善不僅需要建立針對個人土地利用行為的訴訟制度，還要建立解決城鎮(zhèn)之間矛盾與沖突的地方政府土地利用管理行為的訴訟制度。其中，針對地方政府的訴訟涵蓋對地方政府土地利用行為提起的訴訟及對地方政府管理行為提起的訴訟兩大內(nèi)容。通過完善土地利用管理訴訟機(jī)制，不僅可以嚴(yán)格土地執(zhí)法，維護(hù)個人與組織的權(quán)利，還可以從法律層面對違規(guī)行為進(jìn)行約束，減少土地侵權(quán)行為發(fā)生。 三、結(jié)語 完善我國土地利用管理制度是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，不僅需要中央從總體規(guī)劃和法律制定方面給予方向上的引導(dǎo)，更需要地方政府從實(shí)際情況出發(fā)，制定更加科學(xué)、合理的土地利用與管理辦法，從制度、法律多層面協(xié)調(diào)好社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，將土地效能發(fā)揮好。 參考文獻(xiàn): 1JackHarvey，EmieJowsey;韓乾譯都市土地經(jīng)濟(jì)學(xué)M臺北:五南圖書出版公司，2004:342343 2伊利莫爾豪斯