以人為本推進(jìn)生態(tài)法治建立

1、以人為本推進(jìn)生態(tài)法治建立摘要：以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心；良好的生態(tài)資 源環(huán)境，是人類賴以生存的基礎(chǔ)條件。本文從人與自然的關(guān) 系出發(fā)，從立法、執(zhí)法、守法角度和層面闡述了我國(guó)堅(jiān)持以 人為本，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，從而正確處理人與自然的 關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要性和基本要求。關(guān)鍵詞：以人為本；生態(tài)環(huán)境；法治；立法；執(zhí)法；守 法以人為本，就是以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群 眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益 增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文 化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。堅(jiān)持以人為本與加強(qiáng) 生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。以人為本的環(huán)境法治 觀，包

2、含了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，致力于既滿足人的需求，又 保證環(huán)境不遭到破壞；既滿足當(dāng)代人需求，又不危及后代人 生存和發(fā)展的需求。一、完善立法第一，要把可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境保護(hù)立法的基本準(zhǔn)則。我國(guó)已經(jīng)基本上形成了以 憲法為核心，以環(huán)境保護(hù)法 為基本法，以環(huán)境與資源保護(hù)的有關(guān)法律、法規(guī)為主要內(nèi)容 的較為完備的環(huán)境與資源法的法律體系，且其中很多都體現(xiàn) 了環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。但由于 有些法律條文是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的時(shí)期制 定和建立的，還很不完善，市場(chǎng)主體為了達(dá)到暫時(shí)的個(gè)人經(jīng) 濟(jì)利益，往往忽視社會(huì)效益與環(huán)境保護(hù)?，F(xiàn)行憲法雖然 以國(guó)家根本大法的形式規(guī)定了國(guó)家保護(hù)環(huán)境、防治污染和其

3、 他公害以及國(guó)家保護(hù)自然資源的原則，但不足的是沒(méi)有明確 將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護(hù)的指導(dǎo)思想。在環(huán)境污染 及自然資源破壞日趨嚴(yán)重的今天，及時(shí)修正我國(guó)生態(tài)環(huán)境保 護(hù)基本法的立法目的，確立可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，是生態(tài) 環(huán)境立法緊跟國(guó)際步伐和人類社會(huì)發(fā)展潮流的必然趨勢(shì)，更 是促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的前提。一些人片面地把經(jīng) 濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)作為現(xiàn)代化”最重要的甚至是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，同 時(shí)也把GDP指標(biāo)作為考核地方官員政績(jī)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，最終 導(dǎo)致一些地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)片面地從發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的角度 出發(fā)，自覺(jué)不自覺(jué)地走上了重開(kāi)發(fā)、 輕保護(hù)的傳統(tǒng)發(fā)展道路 這種情況必須改變。HttP:/第二，要加大環(huán)境保護(hù)立法中環(huán)

4、境資源保護(hù)的成分。在 我國(guó)，由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)尚處在粗放型向集約型過(guò)渡的轉(zhuǎn)型時(shí) 期，因而同時(shí)存在著環(huán)境破壞和環(huán)境污染這兩類環(huán)境問(wèn)題。 由于這個(gè)時(shí)期人們只關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)字，往往忽略其背 后所付出的沉重代價(jià)，對(duì)資源的掠奪式開(kāi)發(fā)造成了環(huán)境的極 大破壞。雖然現(xiàn)行的環(huán)保法在立法體例上包括污染防治與自然資源保護(hù)兩大內(nèi)容，但它并沒(méi)有規(guī)定自然保護(hù)基本原 則、基本制度和監(jiān)督管理機(jī)制等，且法律的調(diào)整范疇基本上 是以環(huán)境污染防治法為核心的法律體系，因而可以說(shuō)它基本 上是一部污染防治法。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)不僅包括對(duì)已有污 染的治理，還包括對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的保護(hù)。然而，我國(guó)的立法長(zhǎng) 期忽略了這一方面，這也是造成我國(guó)目前自然資源保

5、護(hù)不力 的一個(gè)重要原因。因此，必須按照預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的要求，堅(jiān)持污染防治與生態(tài)環(huán)境并重，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)并舉，城鎮(zhèn)污染治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治并重，統(tǒng)籌兼顧綜合決策 的方針，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的跨越式發(fā)展。第三，要修改環(huán)境保護(hù)立法中不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 體制的部分。我國(guó)逐步建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而 環(huán)境與資源立法卻仍然有一部分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的， 這些帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的法律規(guī)定已明顯地與發(fā)展社會(huì)主 義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。自然資源保護(hù)法應(yīng)修正計(jì)劃經(jīng) 濟(jì)體制下的自然資源無(wú)償使用的做法，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的思路對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以經(jīng)濟(jì)手段的法律化來(lái)管理自 然資源，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自

6、然資源開(kāi)發(fā)保護(hù)同時(shí)進(jìn)行。在可 持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)下，必須強(qiáng)化環(huán)境資源保護(hù)在政府決策 中的分量，增加環(huán)保投入，為環(huán)境資源計(jì)劃管理提供現(xiàn)實(shí)辦 法。第四，要注重生態(tài)環(huán)境立法的現(xiàn)實(shí)性和可操作性。當(dāng)前， 我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法中，有關(guān)法律規(guī)定缺乏操作性的現(xiàn)象比較 突出，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，一些法律規(guī)定過(guò)于 原則、抽象，實(shí)踐中難以把握。其次，立法中缺乏程序性規(guī) 范。迄今為止，我國(guó)尚無(wú)一部統(tǒng)一的環(huán)保程序法，甚至連作 為環(huán)境糾紛非訴訟處理重要方式之一的環(huán)境仲裁制度都無(wú) 法可依，實(shí)踐中根本無(wú)法操作。 而環(huán)境自力救濟(jì)因沒(méi)有統(tǒng)一、 明確的程序，實(shí)踐中受害者經(jīng)常會(huì)采取一些過(guò)激行為，容易 激化矛盾，不利于糾紛的解決

7、。另外，在當(dāng)前制定統(tǒng)一的環(huán) 保程序法尚有困難的情況下，應(yīng)針對(duì)環(huán)境資源法中實(shí)體性規(guī) 定，通過(guò)在本法中或在其實(shí)施細(xì)則中及時(shí)地補(bǔ)充相應(yīng)的、完 善的程序性規(guī)范，以確保實(shí)體性規(guī)范的實(shí)施。二、強(qiáng)化執(zhí)法當(dāng)前，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面存在普遍不力的情況。 個(gè)別政府部門和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境意識(shí)和環(huán)境法制觀念極其淡薄，以 權(quán)代法、以親代法，干預(yù)、阻礙環(huán)境主管部門的行政執(zhí)法， 對(duì)企業(yè)違反環(huán)保法規(guī)，造成嚴(yán)重后果的行為聽(tīng)之任之。有些 領(lǐng)導(dǎo)還為之說(shuō)情護(hù)短，采取 大事化小、小事化了 ”的息事寧 人辦法，幫助企業(yè)和有關(guān)責(zé)任人逃避法律制裁?？梢哉f(shuō)，對(duì) 于當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，執(zhí)法不力是一個(gè)重要原因。第一，必須建立健全完善的環(huán)境司法監(jiān)督

8、機(jī)制。各級(jí)政府部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，去除那種將發(fā)展就是硬道理”庸俗地理解為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是發(fā)展的全部?jī)?nèi)涵，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)立起來(lái)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，在評(píng)定干部政績(jī)方面，不能 僅以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，執(zhí)法者要不斷提高自身素 質(zhì)，增強(qiáng)法制觀念，在環(huán)境執(zhí)法時(shí)做到勇于執(zhí)法、敢于執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、依法執(zhí)法。為此，必須建立一套人民檢察院環(huán)境 司法監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步完善各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、各政 黨、各人民團(tuán)體以及廣大人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督， 以切實(shí)保障環(huán)境執(zhí)法依法進(jìn)行。第二，必須加大環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督執(zhí)法力度。我國(guó)生 態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的執(zhí)法不力所帶來(lái)的不僅僅是環(huán)境污染和生 態(tài)資源破壞愈演愈烈的惡果，而且

9、還嚴(yán)重?fù)p害了政府在人民 群眾心目中的形象，動(dòng)搖了人民群眾對(duì)法律的信任。為保證 嚴(yán)格執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)，在立法確立生態(tài)環(huán)境法律中有關(guān)規(guī)定的實(shí) 施主管部門時(shí)一定要從客觀實(shí)際出發(fā)，不能主觀臆想，要切 實(shí)考慮該部門是否適合行使主管職能，在制度設(shè)計(jì)時(shí)充分地 考慮到制度防惡”，從源頭上杜絕地方和部門保護(hù)主義的產(chǎn) 生。另外，污染防治要向行政責(zé)任與刑事責(zé)任相融合的行政 刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任 性質(zhì)的處罰。用強(qiáng)化污染責(zé)任制原則，加強(qiáng)污染者的法律責(zé) 任感。誰(shuí)污染誰(shuí)治理，這本來(lái)就是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)基本原則。 絕對(duì)杜絕在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，一些企業(yè)為了眼前短暫的經(jīng)濟(jì) 利益寧愿被罰也不去治理污染的現(xiàn)象。

10、第三，必須加強(qiáng)執(zhí)法資源整合。我國(guó)的生態(tài)環(huán)境立法基 本上是針對(duì)單項(xiàng)污染防治和單項(xiàng)資源要素保護(hù)進(jìn)行的，缺乏 對(duì)污染的全面控制和資源整體保護(hù)，形成了分部門多頭管理 的混亂局面，各部門之間協(xié)調(diào)困難重重。例如按照現(xiàn)行生態(tài) 環(huán)境法律、法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)環(huán)境資源管理體制上人為地分 割為土地、農(nóng)牧、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等眾多產(chǎn)業(yè)部門和行政 區(qū)劃。這些產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃的第一職能并不是保護(hù)環(huán)境 資源，而是通過(guò)開(kāi)發(fā)利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，因此，必 然與環(huán)保部門發(fā)生權(quán)力沖突。生態(tài)環(huán)境立法上如此政出多 門、職責(zé)不清的后果往往是災(zāi)難性的。很多部門經(jīng)常從部門 利益出發(fā)，對(duì)本部門有利可圖的， 往往互相爭(zhēng)奪審批、發(fā)證、 收費(fèi)、處

11、罰、解釋等權(quán)限，鬧得不可開(kāi)交；而無(wú)利可圖的則 往往無(wú)人愿意負(fù)責(zé)，互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏 洞。環(huán)保部門 統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和 架空，其職能根本無(wú)法落實(shí)。三、普遍守法目前我國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)。所謂環(huán)境意識(shí)就是人們參 與環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)性，是指人們?cè)谡J(rèn)知環(huán)境狀況和了解環(huán)保 規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價(jià)值觀念而產(chǎn)生的參與環(huán)境 保護(hù)的自覺(jué)性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護(hù)的行為上。目 前我國(guó)多數(shù)人對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的客觀狀況缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，對(duì) 于環(huán)境狀況的判斷大都態(tài)度中庸，無(wú)敏感性，對(duì)許多根本性 的環(huán)境問(wèn)題缺少了解，而相當(dāng)一部分公眾不愿主動(dòng)地獲取環(huán)境知識(shí)。建國(guó)后幾十年來(lái)關(guān)于入定勝天

12、”的宣傳對(duì)公眾自然觀的形成有重大影響。在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識(shí) 上，公眾更傾向于在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)重于環(huán)境 保護(hù)。特別值得引起注意的是，我國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)中具有很 強(qiáng)的依賴政府型特征，政府對(duì)于強(qiáng)化公眾環(huán)境意識(shí)具有決定 性的作用。我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法的實(shí)施狀況告訴我們，如果人民群眾 還沒(méi)有普遍守法的意識(shí)，還繼續(xù)把生態(tài)環(huán)境保護(hù)看作是可有 可無(wú)、可遵守可不遵守，那么再完備的生態(tài)環(huán)境立法也是紙 上談兵，絕不可能雋刻在人民群眾的心里和落實(shí)到他們的自 覺(jué)行動(dòng)中。對(duì)于人民群眾環(huán)境守法意識(shí)的養(yǎng)成，必須不斷加強(qiáng)宣傳 教育，大力擴(kuò)展群眾的環(huán)境權(quán)，提高群眾的環(huán)境守法意識(shí)。 所謂環(huán)境權(quán)，是指環(huán)境法律關(guān)系的主體享有適宜健康和良好 生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利。其內(nèi)容包括 生態(tài)性權(quán)利和經(jīng)濟(jì)性權(quán)利。前者體現(xiàn)為環(huán)境法律關(guān)系的主體 對(duì)一定質(zhì)量水平環(huán)境的享有并在其中生活、生存、繁衍，其 具體可化為生命權(quán)、健康權(quán)、日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)、清 潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、觀賞權(quán)、環(huán)境美權(quán)等。后者則表現(xiàn)為 環(huán)境法律關(guān)系主體對(duì)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)和利用，其具體可化為 環(huán)境資源權(quán)、環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境處理權(quán)等。此外，基于環(huán)境 保護(hù)的需要，還包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境事務(wù)參 與權(quán)、環(huán)境結(jié)社權(quán)、環(huán)境改善權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)等程序上的環(huán) 境權(quán)。因?yàn)榄h(huán)境權(quán)的內(nèi)容十分抽象復(fù)雜，因此，必須通過(guò)行 政法、