國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革論文_2

1、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革論文 交易費(fèi)用是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中最基礎(chǔ)、最重要的概念，被定義為人們從事某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所付出的非生產(chǎn)性成本，即生產(chǎn)成本之外的交易過(guò)程中的費(fèi)用。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)雖然深刻地分析了市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，指出了國(guó)家干預(yù)的必要性，但他們沒(méi)有從產(chǎn)權(quán)配置角度考慮和分析問(wèn)題。市場(chǎng)運(yùn)行之所以存在缺陷，其根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清，導(dǎo)致交易過(guò)程的磨擦和障礙，因而提高了交易費(fèi)用，影響了資源配置的效率。因此，解決市場(chǎng)缺陷問(wèn)題的關(guān)鍵，不在于國(guó)家是否應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而在于如何明晰產(chǎn)權(quán)以減少交易費(fèi)用。并進(jìn)一步指出，產(chǎn)權(quán)是一種由法律規(guī)定和實(shí)施的，由使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能組成的排他性獨(dú)占權(quán)。這些權(quán)利不是在

2、歷史形成的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而是以反映人的超歷史的自然本性的法律為基礎(chǔ)；以產(chǎn)權(quán)為依托建立的產(chǎn)權(quán)制度是既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則結(jié)合而成的且保證其實(shí)現(xiàn)的制度。合理的產(chǎn)權(quán)制度具有為人們提供競(jìng)爭(zhēng)與合作的框架，充當(dāng)各種物質(zhì)生產(chǎn)要素組合的粘合劑和各種經(jīng)濟(jì)組織的依托；為經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人提供特定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和約束，使之通過(guò)權(quán)力配置實(shí)現(xiàn)資源配置并分配收益；有助于形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，節(jié)約經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，減少不確定因素等功能。 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論分析了交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)及制度安排三者的關(guān)系，提出只要存在交易費(fèi)用，就需要明晰產(chǎn)權(quán)，建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。不同的產(chǎn)權(quán)制度安排有不同的交易費(fèi)用，繼而決定了不同的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。他們認(rèn)為，

3、產(chǎn)權(quán)一般可劃分為私人產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)、社團(tuán)產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)和國(guó)有產(chǎn)權(quán)，而私人產(chǎn)權(quán)并不一定是唯一有效的產(chǎn)權(quán)制度安排。不論產(chǎn)權(quán)的最終歸屬是誰(shuí)，只要產(chǎn)權(quán)清晰，就可以節(jié)約交易費(fèi)用，這就是有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排。 雖然現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論屬于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，但其所闡述的一些現(xiàn)象和規(guī)律，卻是普遍適用的。按照產(chǎn)權(quán)理論的分析，我國(guó)國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度安排是否有效率關(guān)鍵在于國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體是否明確、產(chǎn)權(quán)邊界是否清晰，從而否定了國(guó)有產(chǎn)權(quán)私有化的謬誤。 二、國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在的弊端 我國(guó)國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度安排缺乏效率主要癥結(jié)是國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體不明晰，造成國(guó)有企業(yè)效益低下，國(guó)有資產(chǎn)流失等，這些都是源于國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在的種種弊端。 1.國(guó)有產(chǎn)權(quán)主

4、體錯(cuò)位、越位和缺位并存 國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體是國(guó)家，但國(guó)家在抽象意義上不可能行使所有權(quán)，而必須有具體的機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有者權(quán)利。十六大之前，我國(guó)實(shí)行的是“國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。在這種體制運(yùn)行中，政府管理國(guó)有資產(chǎn)的出資人職責(zé)一直由九個(gè)部門分割行使，其中五個(gè)部門被形象地喻為“五龍治水”：即財(cái)政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營(yíng)者的職能；國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定，國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國(guó)家計(jì)委行使基本建設(shè)投資管理職能；勞動(dòng)部負(fù)責(zé)審批企業(yè)工資總額。 實(shí)踐表明，這種“五龍治水”的管理格局不僅沒(méi)有解決

5、國(guó)有資產(chǎn)出資人缺位問(wèn)題，還在一定程度上阻礙了深化國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程。這種體制存在的弊病：一是多個(gè)政府部門代行國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，任何部門又都不具備完備的產(chǎn)權(quán)，不用對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)效果承擔(dān)全部責(zé)任；二是所有權(quán)越位和所有權(quán)缺位并存，造成政企不分、政資不分，或者出現(xiàn)內(nèi)部人控制；三是各個(gè)部門之間因爭(zhēng)搶權(quán)力利益和對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)判斷的不同而相互扯皮，致使所有者約束軟化，企業(yè)無(wú)所適從。應(yīng)該說(shuō)，這種管理體制實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留，是導(dǎo)致政府經(jīng)常出現(xiàn)不規(guī)范施政行為的深層根源。 2.國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司權(quán)責(zé)不明 國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)營(yíng)運(yùn)主體，主要是受托行使所有者職能，進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)。但在實(shí)際運(yùn)作中由于國(guó)有出資人不到位

6、，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司權(quán)責(zé)不明。其一，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理上仍存在大量的行政性因素，在角色與功能上仍將自己定位為被控企業(yè)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，沒(méi)有有效行使其具體出資人職責(zé)。其二，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司派出的產(chǎn)權(quán)代表往往與企業(yè)經(jīng)理階層形成利益共同體，追求的不是國(guó)有資產(chǎn)保值增值，而是個(gè)人收入的增長(zhǎng)，形成新的“內(nèi)部人控制”。其三，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司責(zé)任難以評(píng)判。由于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，在出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損時(shí)，經(jīng)營(yíng)者有足夠理由推卸責(zé)任。 3.國(guó)有企業(yè)的公司產(chǎn)權(quán)制度不合理 一是國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體虛置，即缺乏人格化的國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體，致使國(guó)有企業(yè)無(wú)法形成完整的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與獨(dú)立的企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是大多數(shù)國(guó)有企業(yè)投資主體單一，即使

7、是經(jīng)過(guò)股份制改造后的公司，也仍然存在“一股獨(dú)大”，“翻牌公司”的問(wèn)題，不利于優(yōu)化公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。三是沒(méi)有形成國(guó)有資本靈活、順暢的進(jìn)入或退出機(jī)制，不利于國(guó)有資本的有效利用和合理流動(dòng)，不利于形成有效的產(chǎn)權(quán)運(yùn)作資本市場(chǎng)，不利于進(jìn)行產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化交易，影響到國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。 三、深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的取向 國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革滯后是長(zhǎng)期困擾經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制度障礙，是繞不開(kāi)的改革攻堅(jiān)難題。為改變國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度缺乏效率的狀況，必須加快國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。 （一）目標(biāo)選擇 深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是按照黨的十六大報(bào)告要求，在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表

8、國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理新體制。 1.國(guó)家所有。依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，國(guó)有資產(chǎn)屬于全體人民，歸國(guó)家所有。國(guó)家制定法律法規(guī)，政府代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，必要時(shí)有統(tǒng)一配置資源。 2.分級(jí)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。通過(guò)逐級(jí)權(quán)，明確國(guó)有資產(chǎn)的管理范圍，中央和地方政府級(jí)行使出資人職責(zé)，管轄各自的國(guó)有資產(chǎn)。 3.委托專門機(jī)構(gòu)管理經(jīng)營(yíng)。政府行政管理部門與行使出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)分設(shè)。各級(jí)政府成立專司國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)政府授權(quán)，代表國(guó)家行使出資人職責(zé)。再由專司國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體，具體行使其所投資

9、企業(yè)的出資人職責(zé)。 （二）成立專司的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu) 專司國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是受政府委托統(tǒng)一管理國(guó)有資產(chǎn)的特殊法定機(jī)構(gòu)，專門行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，以資本為紐帶，理順出資關(guān)系，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理。根據(jù)十屆人大新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)務(wù)院率先成立“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”（國(guó)資委），將原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委以及財(cái)政部有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的職能整合，由國(guó)務(wù)院授權(quán)，代表國(guó)家履行出資人職能，其監(jiān)管范圍包括中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，由改革后相應(yīng)設(shè)立的省、市（地）兩級(jí)地方政府的國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)管。其他國(guó)有資產(chǎn)依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管理。 新的國(guó)資委應(yīng)按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相

10、統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則來(lái)構(gòu)建，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的必然要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)必須實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。國(guó)資委掌握資產(chǎn)所有權(quán)，對(duì)自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)有效利用和保值增值，責(zé)任重大。要使其真正擔(dān)負(fù)起這一職責(zé)，就必須賦予其相應(yīng)的權(quán)利。在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離情況下，管資產(chǎn)更多地體現(xiàn)出的是一種責(zé)任，只有把它同對(duì)人（掌握經(jīng)營(yíng)權(quán)的人）和事（資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程）的管理結(jié)合起來(lái)，也就是說(shuō)只有把權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任統(tǒng)一到對(duì)資產(chǎn)、人和事的管理過(guò)程中，才能更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。 新的國(guó)資委從根本上倡導(dǎo)、實(shí)踐和促進(jìn)了兩個(gè)原則：一是政資分開(kāi)。各政府部門分散的國(guó)有

11、資產(chǎn)管理職能集中起來(lái)統(tǒng)一到國(guó)資委，促使“資”的職能與“政”的職能分開(kāi)。各政府部門的國(guó)有資產(chǎn)管理職能分離后，國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和使用機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于政府，由國(guó)資委委托的國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司獨(dú)立運(yùn)作，與政府部門，如計(jì)劃、財(cái)政、貿(mào)易等部門不再具有直接聯(lián)系，而新設(shè)立的國(guó)資委則專門負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的管理，不具有社會(huì)管理職能，更不能干預(yù)其他所有制經(jīng)濟(jì)組織的活動(dòng)。二是政企分開(kāi)。政府的社會(huì)管理職能表現(xiàn)為行政，對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理職能則體現(xiàn)為對(duì)資產(chǎn)的綜合管理。各職能部門不再有人財(cái)物、產(chǎn)供銷的直接管轄權(quán)，只能通過(guò)政策引導(dǎo)、規(guī)范約束來(lái)促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。而其行使的行政職能要面向全社會(huì)，制定的各種政策、法律、規(guī)則等對(duì)任何企業(yè)和投

12、資組織都是公開(kāi)、公正和公平的。 建立國(guó)有資產(chǎn)管理新體制的關(guān)鍵，是國(guó)資委的職能界定和依法履行職能，要做到既能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)保值增值，又不干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。國(guó)資委的主要職責(zé)是：根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)；制定國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的戰(zhàn)略方針、結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和投資發(fā)展規(guī)劃，編制國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算；選派和更換國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的董事、監(jiān)事和財(cái)務(wù)總監(jiān)；收取國(guó)有資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)出售收入，考核國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的營(yíng)運(yùn)業(yè)績(jī)；審批國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，如重大股權(quán)變更、重大投資活動(dòng)、利潤(rùn)分配方案等。 （三）明晰國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的責(zé)權(quán)利 今后國(guó)有資產(chǎn)管理體系將會(huì)是“三層次”管理。作為第一

13、層次，統(tǒng)一管“資產(chǎn)、人、事”的國(guó)資委，將按照資本管理原則行使所有者權(quán)益，而不是“政企不分”的行政審批式管理。第二層次是國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體，這是整個(gè)運(yùn)行體系的核心。通過(guò)它，可以有效地在政府與企業(yè)之間搭建一個(gè)“隔離帶”，以確保“政資分開(kāi)”。 作為國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司通過(guò)國(guó)資委的授權(quán)，按照投資份額依法對(duì)全資、控股及參股企業(yè)行使出資人職責(zé)，享有資本收益、重大決策和選聘經(jīng)營(yíng)管理者權(quán)利，目標(biāo)是國(guó)有資產(chǎn)收益最大化。為進(jìn)一步明晰國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的責(zé)權(quán)利，需做到以下幾點(diǎn)：在經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)上，應(yīng)盡快明確國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的兩種主要機(jī)構(gòu)形式“國(guó)家控股公司”和“授權(quán)投資機(jī)構(gòu)”的責(zé)任利。在經(jīng)營(yíng)權(quán)責(zé)上，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公

14、司依法自主經(jīng)營(yíng)，照章納稅，對(duì)所有者的凈資產(chǎn)承擔(dān)保值增值責(zé)任，不得損害所有者權(quán)益。其與國(guó)資委之間的關(guān)系，包括其與參股、控股企業(yè)之間的關(guān)系都應(yīng)由公司法來(lái)規(guī)范。在經(jīng)營(yíng)體制上，要努力做到國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的股份化和資本化，積極探索公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。有條件的營(yíng)運(yùn)主體可以吸收其他經(jīng)濟(jì)成分參股，發(fā)展成為跨地區(qū)、跨行業(yè)的股份公司。在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，要完善國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的激勵(lì)約束機(jī)制。將經(jīng)營(yíng)管理者收入與經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤，實(shí)行年薪制，也可以探索實(shí)行持股制、期權(quán)制等激勵(lì)措施，以及健全經(jīng)營(yíng)者法人治理監(jiān)督機(jī)制，改進(jìn)經(jīng)營(yíng)者選拔任用方式和考核評(píng)價(jià)辦法，賦予經(jīng)營(yíng)者應(yīng)有的經(jīng)營(yíng)權(quán)，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者的成就感和歸屬感等。 （四）建立有效的公司產(chǎn)權(quán)

15、制度 合理的公司產(chǎn)權(quán)制度是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的決定性基礎(chǔ)，有助于解決政府不當(dāng)干預(yù)和內(nèi)部人控制問(wèn)題，是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的必然要求。為此，在保持公有制占主導(dǎo)地位的前提下，我國(guó)國(guó)有企業(yè)必須加快建立合理有效的公司產(chǎn)權(quán)制度。一是產(chǎn)權(quán)責(zé)任明晰化。要理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，責(zé)任明確，對(duì)出資者所有權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)都有明晰的界定。二是產(chǎn)權(quán)主體獨(dú)立化。在產(chǎn)權(quán)責(zé)任明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)有人格化的主體來(lái)獨(dú)立行使產(chǎn)權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)享有唯一的出資人所有權(quán)，不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)依法享有包括國(guó)家在內(nèi)的出資人投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；依法獨(dú)立享有民事權(quán)利；以全部的法人財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；依法維護(hù)所有者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)不斷增值；三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。從產(chǎn)權(quán)形成的利益機(jī)制上說(shuō)，只有具有多元化的產(chǎn)權(quán)，才能建立真正規(guī)范的現(xiàn)代公司制度。為改變當(dāng)前國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)單一和股權(quán)“一股獨(dú)大”的局面，可以將國(guó)有企業(yè)改變?yōu)閲?guó)家、其他非國(guó)有企業(yè)法人、金融機(jī)構(gòu)、境外投資者及職工、管理者等個(gè)人共同擁有產(chǎn)權(quán)的公司，以促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的有效配置。四是產(chǎn)權(quán)運(yùn)作資本化。國(guó)有企業(yè)各種金融資本、實(shí)物資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)包括人力資本的產(chǎn)權(quán)，都可作為經(jīng)營(yíng)性的資本要素來(lái)運(yùn)用。五是產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化。國(guó)有企業(yè)改組、聯(lián)合、并購(gòu)應(yīng)主要通過(guò)資本市場(chǎng)和其他市場(chǎng)化的產(chǎn)