我國建立民事公訴制度的可行性

1、我 國 建 立 民 事 公 訴 制 度 的 可 行 性黃瑞羊上世紀九十年代以來，特別是最近的六、七年，檢察機關在檢察工作中，遇到一系列嚴重損害國家和社會公共利益等非常棘手的問題，比如國有資產嚴重流失、公害、反壟斷以及非訟等等案件。各路方 家獻計獻策，有主張強化行政機關職能的，有主張加強代表人訴訟運用的，有主張充分發(fā)揮支持起訴制 度功能的，有主張團體、個人公益訴訟的，等等。但是不可否認的是這些辦法雖然可以卻并不能很完善 地對國家和社會公共利益予以保護，難免有這樣或那樣的問題無法解決。因此，另一種很有影響的主張，即民事公訴制度就被提了出來，檢察機關出于其國家最高法律監(jiān)督者的地位因而能夠在終極意義上

2、對國家和社會公共利益受損的現狀給以根本性的救濟。應當說，民事公訴制度不是新近才提出來的一種制度，也不是新近才為學者所關注討論，而是有其很長久的歷史，有其初具形態(tài)的基本理論。我國八十年代以 來學者對此項制度就多有論及，但不可否認的是，因為沒有實踐上的緊迫性和必要性，因而學者的論述 很難為立法和司法所接受。隨著經濟結構的調整、市場的逐步建立，司法實踐中不斷遇到的損及國家、 公共利益的案件，民事公訴制度的建立才真正為人們所關注，并且在司法實踐中做出突破，1997年12月，河南省方城縣人民法院審理了全國第一起民事公訴案件。此后，全國各地許多法院也都相繼受理了 類似的民事公訴案件，并向縱深發(fā)展。本文限于

3、篇幅，僅從民事公訴制度的可行性角度作一粗淺論述。一、法律依據問題檢察機關提起民事公訴的一個最大的困難就是法律依據問題，這也是絕大多數反對民事公訴制度學者的主要論據，那么檢察機關提起民事公訴果真就沒有任何法律依據么？筆者對此持否定態(tài)度：首先，檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關， 這是國家憲法和法律對其性質的規(guī)定。 我國憲法第129 條和人民檢察院組織法 第1條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”；民事訴訟法第14條也規(guī)定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”。作為最高法律監(jiān)督機關，按照憲法的本意，它的監(jiān)督權范圍應當包括兩個方面：一是民事主體的民事活動；二是民事程序活動。因此，

4、從憲法的角度來看，只要不侵害當事人的處分權，在必要的時候，檢察機關是可以提起民事公訴 的。其次，正如前文所述，監(jiān)督權的實現需要訴權的享有，否則監(jiān)督權就是被架空的權利，至少其權能將受到極大的限制。我國憲法第12條規(guī)定：“國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產”，第13條規(guī)定：“國家依法禁止任何組織和個人擾亂社會經濟秩序”；民法通則第 5條規(guī)定：“公民、法人的合法民事權益受法律保護，任何組織和個人 不得侵犯”；第73條規(guī)定：“國家財產屬于全民所有。國家財產神圣不可侵犯，禁止任何組織或個人侵 占、哄搶、私分、截留、破壞?！币驗槠渌恍┚葷侄位蚨嗷蛏龠€都存

5、在一些缺陷，而且也不能起到 社會最后安全閥的作用，所以，倘若不賦予檢察機關民事公訴權，這些憲法、法律的規(guī)定就會經常是一 紙空文。從這一點來看，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關也是可以提起民事公訴的。再次，檢察機關的民事公訴權在刑事訴訟法中也可窺其端睨刑事訴訟法第53條第2款規(guī)定的檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的權利實質上就是民事公訴權，只不過它仍具有附隨性，需要隨刑 事公訴的提起而提起，而且是“可以”提起而非必須提起。最后，我國法律雖然只明確規(guī)定了檢察機關的抗訴權，但這樣的規(guī)定并非立法的本意所在，而是受當時的立法環(huán)境制約的。因此，賦予檢察機關民事公訴權只是檢察機關法律監(jiān)督途徑的拓寬，是法律監(jiān) 督權的

6、具體化。法律不是僵化的法律，而是在適當的時候可以進行修改完善的，即便是最重視法律穩(wěn)定 性的國家，如德國也不例外。德國學者拉倫茨說：“法官在適用法律時，僅僅將法律視為一個固定不變 的數據是不夠的；法律不像一根折尺，法官只需要用它來測定給定的事實。相反，法官在適用法律時， 必須從需要裁判的具體案情以及該案情所提出的特殊問題出發(fā)，不斷地對法律中包含的判斷標準進行明確化、精確化和具體化。這就是說，法官在適用法律時，必須對法律進行解釋；如果他發(fā)現法律有缺漏， 那么還必須予以補充。法官適用法律的過程，也就是他發(fā)展法律的過程?！蔽覈臋z察機關作為與法 院同級的司法機關當然也可以按照憲法的原則性規(guī)定，通過與法

7、院之間的溝通，彌補立法的不足，形成新的監(jiān)督方式，完善檢察監(jiān)督體系。二、處分權問題有不少學者認為賦予檢察機關民事公訴權，會侵害當事人的民事處分權。這仍是絕對處分權原則的觀點，是早期純粹的當事人主義訴訟模式的產物，排除審判機關以外任何國家權利的介入。前文已經提 到，隨著社會政治經濟的發(fā)展，公民個人利益在很多方面出現了一體化的趨勢，包括英美在內的主要西 方國家都發(fā)生價值取向上的轉變，限制絕對自由的處分權。因此，以公民個人的處分權為借口，否定民 事公訴權顯然是缺乏理性思考的，也是不符合我國立法的實際情況的。我國憲法第51條規(guī)定“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利

8、益和其他公民的合法 自由和權利?！蔽覈穹ㄍ▌t第6條和第7條分別規(guī)定：“民事活動必須遵守法律”、“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序”。我國民事訴 訟法第13條規(guī)定：“當事人有權在法律規(guī)定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利。”這說明我 國實行的是有限制的處分原則，當事人的處分行為不是絕對的，它必須以在法律規(guī)定的范圍內行使為前 提。如果其處分行為違反法律，侵害了國家、社會的公共利益或其他公民的合法民事權益，就必須受到 制約，接受國家法律的強制性規(guī)制。檢察機關提起民事公訴就是對當事人濫用處分權的規(guī)制，它是以對 方的行為已經侵害了公益，違背了民事法律

9、的強制性規(guī)定為前提的。對于違法行為，任何人都不享有自 由的處分權，所以檢察機關的民事公訴也不存在侵害對方當事人處分權的問題。同時，檢察機關民事公 訴是代表國家行使國家民事訴權，是行使國家本身的處分權。在存在直接受害人或權利人的民事公訴案 件中，損害賠償問題是與違法制裁問題不同的訴訟標的，是否請求賠償，請求賠償多少，一般都由當事 人自己決斷，檢察機關只是起個輔助作用，而不會侵害他們的處分權，即便檢察機關提出了損害賠償請；尤其是侵害社求，那也是在行使國家的損害賠償請求權，而不是在行使直接受害人或權利人的處分權會公眾利益的群體性糾紛案件中，受害的群體人員分散，力量單薄，很難與作為侵害人的大公司、大企

10、業(yè)相抗衡，可見由檢察機關提起民事公訴，是實現受害人的處分權的一種重要方式。三、訴訟結構問題有論者認為，在民事審判中，原、被告之間是完全平等的，法院居中裁判，三者形成一個等腰三角形的結構模式。檢察院參與訴訟，不管是支持原告一方還是被告一方，都將打破原、被告之間完全平等 的格局，破壞民事訴訟的公正性。在民事訴訟中與一方當事人對立的只能是另一方當事人，因此檢察院 完全站在對方當事人立場上，這就完全違背了現代民事訴訟的基本規(guī)律一一當事人平等抗辯原理。他們 還認為，訴訟權和監(jiān)督權是相互矛盾的，兩者是不相容的關系，就好像是運動場上有人既做運動員，又 做裁判員，同一個人的矛盾角色必然會影響比賽的公正運行。那

11、么，檢察機關的民事公訴權是否果真會 破壞訴訟結構的平衡呢 ？筆者以為，賦予人民檢察院民事公訴權對我國民事訴訟結構并無實質性影響。 明確這一問題必須首先理順法律監(jiān)督權與公訴權之間的關系：首先，檢察機關是基于其監(jiān)督職能，才提起民事公訴的，因為，只有對實體民事活動進行監(jiān)督，它才能知道那些行為是違法的，那些行為是侵害了國家和社會公共利益而需要保護的；其次，在訴訟過程中，檢察機關履行的是其公益維護者的職能，而非監(jiān)督者的職能，這也是筆者為什么認為監(jiān)督權和公訴 權不沖突，不會破壞訴訟結構的主要原因所在;再次，至于檢察機關享有的抗訴權，雖然是其監(jiān)督職能的體現，但該職能只是事后監(jiān)督，而非訴中監(jiān)督，因而也不構成對

12、訴訟平衡的威脅。從上面的論述，可以看出檢察機關整個民事公訴過程中，其職能經歷了監(jiān)督者一一公益維護者一一監(jiān)督者的變化?；蛟S會有人問：倘使檢察機關的公訴請求未獲法院支持，它便可在隨后以抗訴之名而褻 瀆法院的權威，這實際上不還是用監(jiān)督權在干涉法院么？其在訴訟中雖未行使監(jiān)督權，但監(jiān)督權的影響確是存在的，你又怎能保證訴訟結構的平衡呢？筆者認為，這是對檢察機關職能行使的一種誤解，“監(jiān) 督不是監(jiān)視，檢察機關對人民法院民事審判活動的監(jiān)督是通過對違法判決的抗訴和對審判人員構成犯罪 的違法行為提起刑事公訴來實現的，而對當事人在訴訟中的行為違法并構成犯罪的，檢察機關可以通過 提起刑事公訴的方式實現其監(jiān)督。對當事人在

13、訴訟中的一般違法行為，由法院予以制約糾正。換言之，檢察機關對人民法院民事審判活動和對民事訴訟當事人的訴訟活動監(jiān)督是通過法定方式即抗訴和提起 刑事公訴來實現的，而沒有必要隨時隨地加入民事訴訟程序，對審判人員和當事人的一舉一動進行監(jiān) 督?！睂τ跈z察機關提起民事公訴所引起的訴訟結構失衡問題，筆者認為等腰三角形的結構的確是訴訟尤其是民事訴訟的一大特征，然而對此我們不能絕對化。檢察機關主動發(fā)動民事訴訟程序，其本質是國家干預，即公權利干預，不可能做到絕對的平衡，否則，國家和社會公共利益就難以得到保護。但是，“只要檢察機關不動用刑事強制措施，不對當事人的人身自由、財產采取剝奪、限制措施，訴辯機制運行仍 可基

14、本上處于平衡狀態(tài)”。而且“等腰三角形只是民事訴訟結構的常態(tài)，在某些特定情形下發(fā)生一定 的扭曲也是正常之事。例如，在第三人參加之訴中，法院、原告、被告、第三人四者之間的關系，在訴 訟結構上就難以確保等腰三角形的結構。此外，等腰三角形的訴訟結構是抗辯式審判模式的要求，我國 審判方式改革以前是強職權主義的審判模式，審判方式改革引進了抗辯式因素，但并沒有從根本上改變 我國的審判結構，等腰三角形的訴訟結構也沒有真正確立，法官作為審問者并沒有超然于案件實體爭議 之外，法官對案件實體的介入使得等腰三角形的訴訟結構原本就很難保證”。四、檢察機關在政權體制上中外差異問題有論者認為，西方實行的是三權分立的政治體制

15、，檢察機關不是制衡體系中的一員，它的權力來源于行政權，提起公訴是行政權力的行使表現；我國實行的是人民代表大會制度，各級機關不是制衡的關系，檢察機關的權力也不是行政權性質的權力，而是和行政機關、法院平級的司法權性質的機關（也有論者認為，檢察機關具有司法權和行政權雙重性質），因而民事公訴制度在我國并無存在的基礎。但是反對者卻忘記批判中國的刑事公訴制度，因為按照他們的邏輯，檢察機關同樣是無權提起刑事公訴的。那么我們能以此否定刑事公訴嗎 ？能改造檢察機關在國家權力系統(tǒng)中的地位嗎？顯然是不能的，否則勢必天下大亂，而且也沒有必要，同樣，也沒有必要以此為口實大做文章，否認檢察機關民事公訴的可行性。筆者認為確

16、立檢察機關的民事公訴權是可行的，理由如下：（一）法、美、英等國檢察機關隸屬于司法行政機關，我國和前蘇聯(lián)檢察機關則隸屬于司法機關，但 實際執(zhí)行時，檢察機關在各國均表現出行政權準司法權的雙重性質。在西方三權分立政治體制中檢察機 關是政府“派駐”在司法系統(tǒng)中的代表，代表政府對司法權進行監(jiān)督與制約，其行政權性質顯而易見。 而我國檢察權在立法上被確立為與審判權并列的一種司法權，對審判權進行監(jiān)督與制約。其因保護公益 的需要而產生，以最大限度保護國家或社會的公共利益為最終目標，與純粹的司法權顯然不同，是檢察 機關代表國家或政府所執(zhí)行的國家權力，是行政權與司法權相制約的產物，具有行政權的性質。（二）從歷史上看

17、，我國曾經在既有政治體制下實行過民事公訴制度，并取得過不錯的成績，只是因 為特定的歷史才將這一制度取消?，F在，在政治體制不變的條件下重新確立應該不會有什么制度上的不 可行性。而且，我國市場經濟體制改革的不斷深入發(fā)展和入世的需要，使得我國國家機關的權力劃分又 有很大的調動，國家機關的權力日漸向西方并軌，因而權力上的趨同也就是必然的。另外，我國人民代 表大會制度下各機關之間的關系是分工協(xié)作的關系，因此，只要有必要，國家行政機關享有的某些權力 可以在一定條件下分配給其他機關代行，比如民事公訴權，因行政機關不能正確行使就可以讓度該權力 給檢察機關來行使。（三） 如果說西方檢察機關隸屬于政府，則它以公益代表人的身份對行政機關因不當或違法行政行為而損害社會公益的案件提起訴訟，這種既是起訴人又是被告人的狀況豈不是很矛盾嗎？但實實在在地在西方這一制度卻能夠運行正常。筆者以為檢察機關隸屬于政府只是組織形式上的，它代表的不是具體的 政府的利益，而是作為抽象的主體