鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的不確定性

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的不確定性趙樹凱新中國成立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂命運多舛。在我黨執(zhí)政之初，就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了政府。隨后，農(nóng)業(yè)集體化高潮到來，將這級政府，吞沒于人民公社的制度架構(gòu)之中。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營確立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府復出于二十世紀八十年代中期。那個時候，決策者認為，上層建筑要和經(jīng)濟基礎(chǔ)相匹配，農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營，需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建相適應。在上個世紀八十年代中期的農(nóng)村改革中，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是重要內(nèi)容，其中建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，和將縣級政府的若干垂直單位化，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理是重點，在基層叫“理順條塊關(guān)系”，或者干脆叫“條條服從塊塊”。那個時候，人們是真心實意，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往“實”里建的。但是，十多年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革境遇大變，在政府間

2、財政關(guān)系調(diào)整中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被擠壓到難以生存的困境。那些年的政府改革，一直是在削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的方向上前進。就這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從改革的產(chǎn)物，變?yōu)楦母锏膶ο?，可謂興于改革，衰于改革。如果說得再俗一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因改革而再生，也可能因改革而復死。這個現(xiàn)象給予我們?nèi)舾蓡l(fā)，最直接的一條是：改革以來的二十幾年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有按照決策者的改革設(shè)計演進，這就說明，改革的設(shè)計是不成功的。由此引申出來的更深層的問題是，如果說社會的改革和發(fā)展，有自己的規(guī)律，那么，果然就像我們通常所自信的那樣，這個規(guī)律是可以被“認識并把握”的嗎？農(nóng)村改革的進程顯示，家庭經(jīng)營不是決策者設(shè)計的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也不是決策者設(shè)計的結(jié)果，大規(guī)模的農(nóng)民

3、進城，也不是決策者設(shè)計的結(jié)果。相反，按照決策設(shè)計，這些被后來稱為“創(chuàng)舉”的東西，都曾被看作倒行逆施，遭到橫加打壓。決策者的英明，其實不是表現(xiàn)在圈定這個發(fā)展方向，而是承認并支持農(nóng)民的探索。殷鑒不遠，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革來說，也許合適的選擇是，決策者先不醉心于“設(shè)計”，而是給基層更大的選擇，與探索空間，讓基層在摸索中找到前進的道路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在為自己的命運而奮斗，奮斗過程中，展現(xiàn)出多姿多彩的政府行為。這些行為，有些是有利于農(nóng)民發(fā)展的，有些是不利于農(nóng)民發(fā)展的。對于上級別來說，最重要的工作，是怎樣規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，讓基層政府行為，在農(nóng)民期待的方向上演進。這個演進過程，也是政府內(nèi)部機制和體制創(chuàng)新的過程，不斷提高制度化水平的過程。基層政府今后的出路，不是被研究者設(shè)計規(guī)劃出來的。馬克思說，社會發(fā)展，是一個自然歷史過程，強調(diào)這個過程的物質(zhì)運動特性，強調(diào)這個過程，具有獨立于人們意志的邏輯。本人的理解是，政府轉(zhuǎn)型也是這樣一個過程。在這個過程中，不論基層政府，采取什么組織形式，是建設(shè)一級完整的政府，抑或成為一個基層政府的派出機構(gòu)，還是發(fā)展較高水平的基層自治，其基本原則是，必須根據(jù)現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活的變化，和需要來推進政府建設(shè)。這不應當成為一句空話。中國正處在經(jīng)濟、社會、政治的轉(zhuǎn)型過程中，最有條件對現(xiàn)實生活做出及時回應的，是地