優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為的路徑選擇

1、優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為的路徑選擇 內容提要： 根據(jù)公共財政體制和世界貿易組織農業(yè)協(xié)議中“綠箱”政策 的要求，通常所說的財政支農支出應該用財政對農業(yè)投資來代替。文章在對中 國政府財政對農業(yè)投資的基本理論進行闡析后，針對傳統(tǒng)經濟體制下中國政府 財政對農業(yè)投資的種種不規(guī)范之處，提出了優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為的對策措 施，即必須遵循合理的原則，確定正確的投資目標，制定合理的投資重點領 域，切實轉變財政對農業(yè)投資的職能，加強財政對農業(yè)投資效益的評估。 關鍵詞： 財政 農業(yè)投資 公共財政 行為優(yōu)化 關鍵詞： 財政 農業(yè)投資 公共財政 行為優(yōu)化 1. 財政對農業(yè)投資的內涵 1.1 財政對農業(yè)投資的基本概念 簡

2、單地講，財政對農業(yè)投資是指政府財政用于發(fā)展農業(yè)的一種資金投放方 式，是公共財政支出的一個組成部分，是政府通過財政杠桿實施的、以支持農 業(yè)發(fā)展為目的的各種直接與間接的經濟行為的總和。 從財政對農業(yè)投資的基本概念可以看出，財政對農業(yè)投資不同于我們平時 所說的財政支農。兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：財政對農業(yè)投資是限定在公共財政 框架和世界貿易組織（ WTO ）農業(yè)協(xié)議中“綠箱”政策所允許的領域 1 ，而財政支農則是與生產建設型財政相匹配的一種說法，其支持農業(yè)的 領域較財政對農業(yè)投資的領域要寬。 從統(tǒng)計口徑上講，財政支農通常有大、中、小口徑之分。其中小口徑的財 政支農只計算支援農村生產支出和農林水利氣象等部

3、門的事業(yè)費，即通常所說 的“兩類資金” ;在小口徑的基礎上加上農業(yè)基本建設支出、農業(yè)科技三項費用 以及農村救濟費，就構成了按中口徑計算的財政支農 ;在中口徑的基礎上加上財 政通過其他間接渠道對農業(yè)實施的種種支援與補 助，如提高農副產品收購價 格、采用財政補貼辦法優(yōu)惠供應農用生產資料和大型農業(yè)機械、減免農業(yè)稅、 對種糧農民進行補貼等等，就構成了按大口徑計算的財政支農。通常所說的財 政支農就是指這一種，因此從統(tǒng)計口徑上講，財政支農涵蓋了財政對農業(yè)投 資。借鑒財政支農的統(tǒng)計方法，財政對農業(yè)投資相當于按中口徑計算的國家財 政用于農業(yè)的支出，但要從后者所包括的農業(yè)事業(yè)費中除去水利和氣象部門的 事業(yè)費（因

4、為水利和氣象是為全社會服務的），還要從農村救濟費中除去不符 合“綠箱”政策所允許的自然災害救濟補貼之外的一切費用 1.2 財政對農業(yè)投資的要素構成 財政對農業(yè)投資體系運行過程涉及的要素主要有三種：一是財政投資主體及 資金管理者，主要是各級政府及其相關部門，以各級財政部門為代表 ;二是財政 投資受益主體，主要是農戶（農場）及其相關產業(yè)組織（農產品加工、包裝、 運銷、貿易等企業(yè)） ;三是財政投資中的中介組織，主要是政府涉農部門（農業(yè) 主管部門、農技推廣部門和農業(yè)科研部門）以及商業(yè)銀行、保險公司、農村合 作經濟組織等市場中介組織。 1.3 財政對農業(yè)投資的功能特征 從農業(yè)領域資金來源的實際情況看，目

5、前我國農業(yè)投資形成了以國家投入為 導向，以農戶和集體投入為基礎，以信貸、外資和橫向資金流動為補充的多層 次、多渠道、全方位的投資局面。財政對農業(yè)投資除了具有增加農業(yè)產出、增 加農民收入的經濟效果外，相對于其他投資主體而言，還具有以下功能特征： 1.3.1 政策性與間接性 國家財政擔負著從財力分配上支持國家經濟建設中基礎產業(yè)（包括農業(yè)） 和先導產業(yè)的重要職責。財政對農業(yè)投資的出發(fā)點主要是貫徹國家產業(yè)政策、 調整農業(yè)產業(yè)結構，努力為農業(yè)再生產的順利進行以及農業(yè)生產的持續(xù)穩(wěn)定發(fā) 展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件。因此，與農戶、集體、信貸、外資等不同，財政 對農業(yè)投資更注重從國民經濟全局出發(fā)去探求支農支出總量

6、、結構與政策實施 等一系列問題。相應地，政策支農的具體制定與實施，常常以政策文件的形式 層層下達，它是國家財政政策的重要組成部分，具有政策的權威性。而另一方 面，財政對農業(yè)投資又具有一定的間接性。財政對農業(yè)投資在其流轉過程中， 由于采用自上而下，層層落實的方式，常會因資金管理的多環(huán)節(jié)和資金投放的 多重去向而產生種種“滲漏效應”，包括財政對農業(yè)投資方向的偏離、效果的 弱化、行為的失效，甚至更為嚴重的是導致財政對農業(yè)投資的非農化。 1.3.2 導向性 財政對農業(yè)投資的投向和數(shù)額，猶如一張晴雨表，反映著政府部門對農業(yè) 的重視程度。一般來說，財政對農業(yè)投資的變化對其他農業(yè)投資主體的投資行 為能產生同方

7、向的影響。因此，財政對農業(yè)投資時應充分發(fā)揮其導向作用，對 那些能代表農業(yè)發(fā)展方向、促進農民增收、協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展、確保國家糧食安全 的領域進行重點扶持，從而在農業(yè)產業(yè)結構調整的方向上給農民及其他農業(yè)投 資主體以明確的引導，使農業(yè)結構不斷優(yōu)化，農民收入不斷增加。 1.3.3 職能不可替代性 財政對農業(yè)投資的職能主要通過不以盈利為目的資金的巨額投入和集中使 用來體現(xiàn)的，這是其他農業(yè)投資主體所不能替代的。信貸支農，金融部門必須 核算經營成果與盈虧狀況，貸出的資金不僅有償使用，而且必須按期收回，這 是由金融部門的企業(yè)性質決定的 ;農戶對農業(yè)的投入除了具有明顯的趨利性外， 還由于地域分布的分散性和農戶間存在

8、的財力不平衡性等原因，一般難以集中 農戶財力去承擔大型農業(yè)基本建設 ;集體經濟組織雖掌握一定的財力，能搞些單 個農戶無力承擔的中小型農業(yè)投資項目，履行組織協(xié)調鄉(xiāng)村經濟活動的職能， 但對于所需資金龐大、建設周期長的大型農業(yè)基本建設項目，就顯得無能為力 了。同時，集體經濟組織亦難以超越地域界限去協(xié)調大范圍的農業(yè)發(fā)展格局， 而只能從所在地區(qū)的集體利益出發(fā)，安排本地區(qū)的農業(yè)投資計劃。由此可見， 金融部門、農戶和集體經濟組織等農業(yè)投資主體的投資行為都具有一定的局限 性，難以替代財政對農業(yè)投資的固有職能。 2. 傳統(tǒng)經濟體制下財政對農業(yè)投資行為分析 從建國至今，我國經濟體制先后經歷了集中計劃經濟，計 劃經

9、濟為主、市場 調節(jié)為輔，有計劃的商品經濟和社會主義市場經濟四個不同階段。此處所講的 傳統(tǒng)經濟體制是對社會主義市場經濟體制之前幾種經濟體制模式的統(tǒng)稱，即從 1949年中華人民共和國的建立到 1992 年黨的十四大的召開。 從建國初期到 70 年代末期，為了加快工業(yè)化進程，我國選擇了工業(yè)化直接 從全力建設重工業(yè)起步的經濟發(fā)展戰(zhàn)略。在這種發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，國家將大 部分農業(yè)剩余集中到政府手中，投入工業(yè)化，這一時期，國家通過“剪刀差” 的形式使農業(yè)為工業(yè)化提供了 6000 多億元的無償資金。在農業(yè)資金大量外流的 同時，國家為了使農業(yè)能夠持續(xù)穩(wěn)定地增加對工業(yè)的積累及保障農產品的供 給，一方面通過財政信貸

10、等硬調控手段，將國民收入有限的一部分返還給農 業(yè)，給農業(yè)一定的扶持 ;另一方面，則通過人民公社等行政組織大規(guī)模組織活勞 動投入，以活勞動的大量投入彌補農業(yè)資金的過度流失和國家投資的不足 2 。由于實行的是計劃經濟體制，財政對農業(yè)投入的資金雖然有限，但卻 幾乎包攬了所有的農業(yè)項目。這一時期，不管從理論上還是從實踐上，財政對 農業(yè)投資主要考慮的是經濟效益，而不是生態(tài)效益和社會效益，著重考慮的是 農業(yè)如何為工業(yè)發(fā)展提供積累，而不是自身如何加快發(fā)展。由于我國長期實行 重工業(yè)傾斜戰(zhàn)略，大量農業(yè)資金無償流出及財政對農業(yè)投資的不足，使國民經 濟的運行嚴重失衡。到 70 年代末，社會總產值中農業(yè)的份額已降為

11、1/4，但農 業(yè)勞動者占全社會勞動者的比重卻與幾十年前一樣，超過 3/4。這不僅表明，不 重視農業(yè)的基礎地位及社會效益，而依靠從農業(yè)中抽取大量資金來扶持工業(yè)的 狀況，已難以促進整個國民經濟的協(xié)調發(fā)展 ;而且還表明不重視增加財政對農業(yè) 投資，而主要依靠農業(yè)內部自我積累和活勞動的投入來彌補農業(yè)投資不足的狀 況已難以維持下去。 在此背景下，為了切實解決農業(yè)問題，并進一步促進工業(yè)及整個國民經濟 的發(fā)展，我國從 1978 年起率先從農村起步開始了全面的經濟體制改革。改革使 地方政府、企業(yè)、集體經濟組織、農民從大一統(tǒng)的利益格局中分離出來，具有 了自主選擇投資機會的權力，增強了積累動機和投資欲望。同時，農村

12、非農產 業(yè)的崛起和投資領域的拓寬，為具有獨立利益的投資主體選擇機會提供了可 能。為追求投資的直接效益，各投資主體的著眼點往往放在比較利益高的非農 產業(yè)。在此狀況下，雖然農業(yè)的基礎地位及農業(yè)投資效益的社會性在理論上已 經確立，但國家在培育獨立主體利益的同時，對農業(yè)投入所應有的硬調控措施 卻被先期軟化，使得農業(yè)投入在一些重要方面失去了政策性保護，改革的良好 初衷在改革因素的作用下使農業(yè)投資處于更為不利的地位，集中體現(xiàn)在地方政 府財政對農業(yè)的投資持續(xù)下降。中央財政收入在其占國家財政收入的比重持續(xù) 下降的情況下，用于農業(yè)的支出從 1980 年的 20.69億元增加到 1988年的 35.54 億元，年

13、均增長 7%，高于同期中央財政總支出年均增長 6.2%的水平，中央財 政用于農業(yè)的支出占中央財政總支出的比例從 3.14%上升到 3.15%，八年時間 僅增長了 0.01 個百分點。地方財政在其收入占國家財政收入的比重持續(xù)上升的 情況下，用于農業(yè)的支出從 1980 年的 129.26億元增加到 1988年的 178.26億 元，年均增長率只有 4%，比同期地方財政總支出年均 14.8%的增長率低 10 個 百分點，地方財政用于農業(yè)的支出占地方財政總支出的比例從 23.4%持續(xù)下降 到 10.6%，八年時間下降了 12.8 個百分點。 由以上分析可以看出，傳統(tǒng)經濟體制下政府在許多方面對于改變農業(yè)

14、的落 后地位，促進農業(yè)及農村經濟的全面發(fā)展起了一定的積極作用，但受體制的影 響，財政對農業(yè)投資行為存在許多不規(guī)范的地方，主要表現(xiàn)在： 2.1 政府投資的目標范圍和權限沒有劃清 政府投資在追求社會、政治效益的同時，著重于追求農業(yè)的直接經濟效益， 財政資金不僅投向農田基建、農田水利等非競爭性項目，而且投向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等 競爭性項目。這不僅與財政體制改革（中央與地方財政“分灶”）后，國家財 政收入減少，財政用于農業(yè)支出減少的狀況不相適應，使有限的財政對農業(yè)投 資撒了“胡椒面”，而且在很大程度上把農戶、企業(yè)和銀行投資引向了競爭性 項目，削弱了其向農業(yè)中非競爭性項目投資的積極性。 2.2 政府投資目標的短期

15、化 改革前，由于實行計劃經濟體制，國家?guī)缀醢鼣埩怂修r業(yè)項目的投資。為 保證農業(yè)能持續(xù)穩(wěn)定地為工業(yè)提供積累及解決糧食供應問題，國家一度曾集中 人力、財力進行農業(yè)非競爭性項目的建設，如“二五”期間國家用于農業(yè)基本 建設的支出占全國基建總支出的比重曾達到 11.3%。改革后，由于財政包干制 的實行及農業(yè)投資主體的多元化，政府尤其是地方政府和農業(yè)信貸部門對農業(yè) 投資的目標日趨短期化。如地方財政對農業(yè)的撥款“五五”時期為192.82億 元，“六五”期間減少到 91.83 億元，下降了 52.4%，占地方財政支出的比例從 7.10%下降到 2.55%;農業(yè)信貸投入中 80%用于當年生產費用等短期貸款，用

16、于 農田基建、水利建設、農業(yè)機械、農業(yè)科技開發(fā)等的中長期貸款很少。同時， 農村信貸投入中用于盈利性的非農產業(yè)的多，而真正用于農業(yè)的少。 2.3 投資增加的被動性和非經濟性 傳統(tǒng)經濟體制下，財政對農業(yè)投資在許多情況下并不是為發(fā)展農業(yè)生產而增 加的。如 1959 年支援公社投資的設立，主要是鄭州會議以后根據(jù)毛澤東同志的 講話精神而增加的，是為縮小隊與隊之間的貧富差距，從而實現(xiàn)公社一級的所 有制而向窮隊增加投資的。 70 年代末期對農業(yè)投資的增加則是在普及大寨鄉(xiāng)， 盡快實現(xiàn)農業(yè)機械化等不切實際的高指標推動下增加的。 1986 年以后，更是在 農業(yè)出現(xiàn)徘徊、嚴重制約國民經濟發(fā)展的情況下增加的。這種不是

17、著眼于加強 農業(yè)的基礎地位、保證農業(yè)生產持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展而自覺增加的財政對農業(yè)投資， 是造成農業(yè)投資效益不高的重要原因，而且這種“被動式”的增加，往往由于 投資效益的滯后，人為地增加了農業(yè)生產的波動幅度，影響整個國民經濟的持 續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。 3. 優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為的基本路徑 隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的逐步過渡，客觀上要求財政模式必須從 計劃經濟體制下的生產建設型財政（或經營型財政）向市場經濟體制下的公共 財政轉變。與此相適應，財政必須從一般的生產經營領域退出，轉向為社會提 供公共物品和公共服務，以滿足社會的公共需要。因此，傳統(tǒng)體制 下的財政對 農業(yè)投資行為，已不能適應形勢的需要，必須對其進行優(yōu)化。 3.1 優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為，必須遵循合理的原則 優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為，在投資領域（或項目）的選擇、投資數(shù)量的確 定、投資過程的執(zhí)行、投資結果的考核及監(jiān)督等一系列關鍵環(huán)節(jié)，必須遵循一 定的原則。在市場經濟體制和公共財政框架下，財政對農業(yè)投資所應遵循的原 則具體可概括為以下四點。 3.1.1 公共性原則 市場經濟要求財政退出競爭性領域，由微觀管理轉向宏觀調控，財政對農 業(yè)投資同樣要遵循這個原則。因此，政府財政要考慮退出一些競爭性領域，以 為社會提供公共物品和公共服務為主來安排對農業(yè)的投資，不斷提高財政資金 的使用效益。 3.1.2 產業(yè)導向原則 農業(yè)內部結構的合理優(yōu)化對