畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文）基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析

1、基于案例的中國(guó)ppp項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析* 國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)機(jī)制研究”(70731160634) 本論文得到山東省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師國(guó)內(nèi)訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助作者簡(jiǎn)介：亓霞（1976），女，山東萊蕪人，副教授，清華大學(xué)訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者，博士通訊地址：亓霞 清華大學(xué)建設(shè)管理系102室，100084，聯(lián)系電話(huà)：（010）62796834-mail：shqixia亓霞1,2，柯永建2，王守清2（1.山東建筑大學(xué)管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2.清華大學(xué)建設(shè)管理系，北京 100084）摘 要 ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理是非常重要和復(fù)雜的，從實(shí)踐中吸取

2、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平的重要途徑之一。本文通過(guò)對(duì)中國(guó)ppp項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問(wèn)題案例的匯總分析，從中找出導(dǎo)致這些項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問(wèn)題的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)其產(chǎn)生原因和內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行深入分析，并為規(guī)避和管理這些風(fēng)險(xiǎn)提出了相應(yīng)的措施建議。關(guān)鍵詞 ppp，風(fēng)險(xiǎn)因素，風(fēng)險(xiǎn)管理，案例分析analysis of critical risk factors causing the failures of chinas ppp projectsqi xia1,2, ke yongjian2, wang shouqing2(1.school of management, shandong jianzhu univer

3、sity, jinan 250014, china;2. department of construction management, tsinghua university, beijing 100084, china)abstract: risk management of ppp projects is very important while complex. learning lessons from practices is one of the useful means. some unsuccessful ppp projects in china were reviewed

4、in this paper in order to identify the critical risk factors. based on the analysis of the reasons and relations among these risk factors, advices on avoiding and better managing the risks associated with ppp projects in china were then proposed.key words: public-private partnership (ppp); risk fact

5、ors; risk management; case study基于案例的中國(guó)ppp項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析ppp（public-private partnership）項(xiàng)目融資方式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來(lái)越受到青睞，通過(guò)民營(yíng)資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問(wèn)題，更可以降低成本和提高項(xiàng)目的效率。早在上世紀(jì)八十年代，民營(yíng)資本投資就出現(xiàn)于我國(guó)的高速公路、電廠(chǎng)和水廠(chǎng)等項(xiàng)目中，當(dāng)時(shí)大多采用bot模式（build-operate-transfer，是ppp的一種具體操作模式）。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和北京的申奧成功，ppp模式在我國(guó)眾多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和一些奧體場(chǎng)館項(xiàng)目中又得到進(jìn)一步的應(yīng)用。我

6、國(guó)很多的ppp項(xiàng)目是成功的，解決了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問(wèn)題，提高了效率。但是也不可否認(rèn)，由于ppp是一種新生事物，我國(guó)的政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，ppp在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問(wèn)題，所以也有許多項(xiàng)目遇到了較大問(wèn)題甚至失敗。筆者認(rèn)為成功的經(jīng)驗(yàn)固然重要，但從失敗中得到的教訓(xùn)，更能使我們進(jìn)步。對(duì)這些失敗項(xiàng)目進(jìn)行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)我國(guó)今后的ppp實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià)值。本文正是基于這一出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)過(guò)去中國(guó)ppp項(xiàng)目中失敗或出現(xiàn)問(wèn)題（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為失?。┑?6個(gè)典型案例進(jìn)行重點(diǎn)分析，找出導(dǎo)致他們失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)其產(chǎn)生原因和內(nèi)在規(guī)律

7、進(jìn)行深入分析，并就風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和管理提出建議。1 案例的選取本文選取了自上世紀(jì)八十年代以來(lái)在中國(guó)實(shí)施的ppp項(xiàng)目中16個(gè)失敗的案例，表1為這些案例的基本情況（從參考文獻(xiàn)1-15中整理而來(lái)）。這些項(xiàng)目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠(chǎng)等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國(guó)實(shí)行ppp模式的主流領(lǐng)域。表1 案例情況案例編號(hào)項(xiàng)目名稱(chēng)出現(xiàn)的問(wèn)題1江蘇某污水處理廠(chǎng)2002-2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗2長(zhǎng)春匯津污水處理2005年政府回購(gòu)3上海大場(chǎng)水廠(chǎng)2004年政府回購(gòu)4北京第十水廠(chǎng)anglian從北京第十水廠(chǎng)項(xiàng)目中撤出5湖南某電廠(chǎng)沒(méi)收保函，項(xiàng)目徹底失敗6天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義

8、7青島威立雅污水處理項(xiàng)目重新談判8杭州灣跨海大橋出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目9鑫遠(yuǎn)閩江四橋2004年走上仲裁10山東中華發(fā)電項(xiàng)目2002年開(kāi)始收費(fèi)降低，收益減少11廉江中法供水廠(chǎng)1999年開(kāi)始閑置至今，談判無(wú)果12福建泉州刺桐大橋出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)困難13湯遜湖污水處理廠(chǎng)2004年整體移交14延安東路隧道2002年政府回購(gòu)15沈陽(yáng)第九水廠(chǎng)2000年變更合同16北京京通公路運(yùn)營(yíng)初期收益不足2 項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)對(duì)表1所示16個(gè)案例失敗原因的匯總分析，我們認(rèn)為中國(guó)ppp項(xiàng)目的失敗主要是由以下風(fēng)險(xiǎn)造成的：（1）法律變更風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服

9、務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。ppp項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國(guó)ppp項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)18。例如江蘇某污水處理廠(chǎng)采用bot融資模式，原先計(jì)劃于2002年開(kāi)工，但由于2002年9月國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判1。上海的大場(chǎng)水廠(chǎng)3和延安東路隧道14也遇到了同樣的問(wèn)題，均被政府回購(gòu)。（2）審批延誤風(fēng)險(xiǎn) 主要指由于項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)和成本過(guò)高，且批準(zhǔn)之后，對(duì)項(xiàng)目

10、的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目正常運(yùn)作帶來(lái)威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或民營(yíng)資本后，都需要通過(guò)提價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國(guó)價(jià)格法和政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過(guò)程很容易造成審批延誤的問(wèn)題。以城市水業(yè)為例，水價(jià)低于成本的狀況表明水價(jià)上漲勢(shì)在必行，但是各地的水價(jià)改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問(wèn)題。例如，2003年的南京水價(jià)上漲方案在聽(tīng)證會(huì)上未獲通過(guò)；上海人大代表也提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無(wú)法落

11、實(shí)實(shí)施。因此出現(xiàn)了外國(guó)水務(wù)公司從中國(guó)市場(chǎng)撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其大場(chǎng)水廠(chǎng)的股份，anglian從北京第十水廠(chǎng)項(xiàng)目中撤出3。（3）政治決策失誤/冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏ppp的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱(chēng)等造成項(xiàng)目決策失誤和過(guò)程冗長(zhǎng)。例如青島威立雅污水處理項(xiàng)目由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)ppp的理解和認(rèn)識(shí)有限，政府對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間很長(zhǎng)。而且污水處理價(jià)格是在政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂，價(jià)格較高，后來(lái)政府了解以后又重新要求談判降低價(jià)格。此項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用政府知識(shí)缺陷和錯(cuò)誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖

12、延，面臨政府決策冗長(zhǎng)的困境3。相類(lèi)似的在大場(chǎng)水廠(chǎng)、北京第十水廠(chǎng)和廉江中法供水廠(chǎng)項(xiàng)目10中也存在同樣問(wèn)題。（4）政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起政治甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。例如大場(chǎng)水廠(chǎng)和北京第十水廠(chǎng)的水價(jià)問(wèn)題3，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會(huì)安定和公眾利益也反對(duì)漲價(jià)。（5）政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接的危害。例如在長(zhǎng)春匯津污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目中，匯津公司與長(zhǎng)春市排水公司于2000年3月簽署合作企業(yè)合同，設(shè)立長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司，同年長(zhǎng)春市政府制定長(zhǎng)春匯津污水處理專(zhuān)營(yíng)管理辦法

13、。2000年底，項(xiàng)目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。然而，從2002年年中開(kāi)始，排水公司開(kāi)始拖欠合作公司污水處理費(fèi)，長(zhǎng)春市政府于2003年2月28日廢止了管理辦法，2003年3月起，排水公司開(kāi)始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過(guò)近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長(zhǎng)春市政府回購(gòu)而結(jié)束2。再比如在廉江中法供水廠(chǎng)項(xiàng)目中，雙方簽訂的合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同，履行合同期為30年。合同有幾個(gè)關(guān)鍵的不合理問(wèn)題：?jiǎn)栴}一，水量問(wèn)題。合同約定廉江自來(lái)水公司在水廠(chǎng)投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不得少于6萬(wàn)立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬(wàn)立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實(shí)的可能性；問(wèn)題二，水價(jià)問(wèn)題。

14、合同規(guī)定起始水價(jià)為1.25元人民幣，水價(jià)隨物價(jià)指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價(jià)為1.20元，此價(jià)格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變9。脫離實(shí)際的合同使得廉江市政府和自來(lái)水公司不可能履行合同義務(wù)，該水廠(chǎng)被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論10。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險(xiǎn)的還有江蘇某污水處理廠(chǎng)、長(zhǎng)春匯津污水處理和湖南某電廠(chǎng)等項(xiàng)目。（6）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。例如湖南某電廠(chǎng)于上世紀(jì)90年代中期由原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，西方某跨國(guó)能源投資公司為中標(biāo)人，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了

15、特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。但此時(shí)某些西方大國(guó)(包括中標(biāo)公司所在國(guó))轟炸我駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國(guó)主權(quán)形成了嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)上的侵犯。國(guó)際政治形勢(shì)的突變，使得投標(biāo)人在國(guó)際上或中國(guó)的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒(méi)能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒(méi)收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒(méi)有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗4。在江蘇某污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目關(guān)于投資回報(bào)率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項(xiàng)目公司和政府的談判1。（7）融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。ppp項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是

16、在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會(huì)被取消資格并沒(méi)收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠(chǎng)的項(xiàng)目4中，發(fā)展商就因沒(méi)能完成融資而被沒(méi)收了投標(biāo)保函。（8）市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿(mǎn)足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義1，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。另外京通高速公路建成之初15，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，

17、致使較長(zhǎng)一段時(shí)間京通高速車(chē)流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也有類(lèi)似問(wèn)題。（9）項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開(kāi)工未滿(mǎn)兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)橋的高資金回報(bào)率不滿(mǎn)5，致使項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類(lèi)似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從

18、南面進(jìn)出福州市的車(chē)輛全部通過(guò)收費(fèi)站，如果因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府出資償還外商的投資，同時(shí)保證每年18%的補(bǔ)償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車(chē)，大批車(chē)輛繞過(guò)閩江四橋收費(fèi)站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭67。該項(xiàng)目中，投資者遭遇了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)及其后續(xù)的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目和京通高速公路的情況也與此類(lèi)似，都出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場(chǎng)收益不足。（10）配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，湯遜湖污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2001年凱迪公司以bot方式承

19、建湯遜湖污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營(yíng)期20年，經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后無(wú)償移交給武漢高科（代表市國(guó)資委持有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)）。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問(wèn)題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠(chǎng)一直閑置，最終該廠(chǎng)整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)13。（11）市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)是指排除唯一性風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如山東中華發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目公司于1997年成立，計(jì)劃于2004年最終建成。建成后運(yùn)營(yíng)較為成功，然而山東電力市場(chǎng)的變化，國(guó)內(nèi)電力體制改革對(duì)運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價(jià)問(wèn)題，1998年根據(jù)原國(guó)家計(jì)

20、委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠(chǎng)獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價(jià)；而在2002年10月，菏澤電廠(chǎng)新機(jī)組投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，山東省物價(jià)局批復(fù)的價(jià)格是0.32元/度。這一電價(jià)不能滿(mǎn)足項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)；第二是合同中規(guī)定的“最低購(gòu)電量”也受到威脅，2003年開(kāi)始，山東省計(jì)委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購(gòu)電量5500小時(shí)減為5100小時(shí)。由于合同約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計(jì)劃內(nèi)電價(jià)”購(gòu)買(mǎi)5500小時(shí)的電量，價(jià)差由山東電力集團(tuán)自己掏錢(qián)填補(bǔ)，這無(wú)疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購(gòu)電的積極性8。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項(xiàng)目中也存在這一風(fēng)險(xiǎn)。（12）收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)是指

21、由于ppp產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如，由于電力體制改革和市場(chǎng)需求變化，山東中華發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)收費(fèi)從項(xiàng)目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項(xiàng)目公司的收益受到嚴(yán)重威脅8。（13）腐敗風(fēng)險(xiǎn)主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財(cái)物，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)。例如由香港匯津公司投資興建的沈陽(yáng)第九水廠(chǎng)bot項(xiàng)目，約定的投資回報(bào)率為：第2-4年，18.50；第5-14年，21；第15-20年，11。如此高的回報(bào)率使得沈陽(yáng)自來(lái)水總公司支付給第九水廠(chǎng)的水

22、價(jià)是2.50元/噸，而沈陽(yáng)市1996年的平均供水價(jià)格是1.40元/噸。到2000年，沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個(gè)虧損額本來(lái)應(yīng)由政府財(cái)政填平，但沈陽(yáng)市已經(jīng)多年不向自來(lái)水公司給予財(cái)政補(bǔ)貼了。沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司要求更改合同。經(jīng)過(guò)數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動(dòng)如下：由沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司買(mǎi)回匯津公司在第九水廠(chǎng)所占股權(quán)的50，投資回報(bào)率也降至14。這樣變動(dòng)后沈陽(yáng)自來(lái)水廠(chǎng)將來(lái)可以少付兩個(gè)多億。其實(shí)對(duì)外商承諾的高回報(bào)率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽(yáng)投資建設(shè)的八個(gè)水廠(chǎng)被譽(yù)為“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”13。以上為從16個(gè)案例中總結(jié)而來(lái)的導(dǎo)致ppp項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)，從

23、對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)和案例的描述中也可以看出，一個(gè)項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果，而是表現(xiàn)為多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的組合作用。表2就是對(duì)每個(gè)案例所遇到的主要風(fēng)險(xiǎn)的匯總。表2 導(dǎo)致我國(guó)ppp項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素案例編號(hào)風(fēng)險(xiǎn)12345678910111213141516法律變更審批延誤政治決策失誤/冗長(zhǎng)政治反對(duì)政府信用不可抗力融資市場(chǎng)收益不足項(xiàng)目唯一性配套設(shè)備服務(wù)提供市場(chǎng)需求變化收費(fèi)變更腐敗注：表2中的案例編號(hào)對(duì)應(yīng)的案例參照表1。3 風(fēng)險(xiǎn)分析 ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理非常復(fù)雜，一直以來(lái)是業(yè)界和學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。通過(guò)對(duì)前面表2所歸納風(fēng)險(xiǎn)的深入分析，我們可以看到導(dǎo)致中國(guó)ppp項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)存在以下規(guī)律和特點(diǎn)：（1）導(dǎo)致p

24、pp項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素雖然復(fù)雜多樣，但是這些風(fēng)險(xiǎn)之間具有關(guān)聯(lián)性，有些風(fēng)險(xiǎn)是起因，可以導(dǎo)致后續(xù)一系列的風(fēng)險(xiǎn)，例如腐敗導(dǎo)致過(guò)高承諾，最終產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目唯一性、市場(chǎng)需求變化等風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)收益不足等等。在對(duì)搜集到的16個(gè)失敗案例的分析中，我們發(fā)現(xiàn)表2所列的某些風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出如圖1所示的主要關(guān)聯(lián)關(guān)系。（2）政府信用風(fēng)險(xiǎn)是出現(xiàn)頻率較高的一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素，這并不代表我國(guó)政府缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。圖1 主要風(fēng)險(xiǎn)間的主要關(guān)聯(lián)關(guān)系項(xiàng)目唯一性收費(fèi)變更市場(chǎng)需求變化市場(chǎng)收益不足政府信用腐敗政府決策不當(dāng)政治反對(duì)政府決策冗長(zhǎng)審批延誤不可抗力融資完成 項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題或失敗 第一，由于政府信用風(fēng)險(xiǎn)是一種結(jié)果性風(fēng)險(xiǎn)

25、，多種風(fēng)險(xiǎn)均會(huì)導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，如圖1所示。第二，由于ppp項(xiàng)目大多都是基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目與公眾利益、國(guó)計(jì)民生密切相關(guān)，特別是收費(fèi)、環(huán)保等敏感問(wèn)題備受關(guān)注，合同中如果有觸動(dòng)公眾利益的地方，定會(huì)導(dǎo)致公眾反對(duì)，政府迫于壓力也無(wú)法兌現(xiàn)原有的承諾，產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)。第三，某些地方政府官員為了提升政績(jī)，在短期利益的驅(qū)使下，做出與整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不相符的決策，一旦中央政府發(fā)現(xiàn)或者地方政府換屆，項(xiàng)目就會(huì)被清理，面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。第四，國(guó)際形勢(shì)的變化以及戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害等不可抗因素也會(huì)導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，例如湖南某電廠(chǎng)項(xiàng)目中遇到的情況，這一類(lèi)的信用風(fēng)險(xiǎn)是政府無(wú)法控制和承擔(dān)的。第五，政府信用風(fēng)險(xiǎn)是與我國(guó)ppp

26、項(xiàng)目的發(fā)展過(guò)程直接相關(guān)的。在采用ppp模式初期，中國(guó)的政府和相關(guān)部門(mén)對(duì)ppp項(xiàng)目的理解和認(rèn)識(shí)有限，處在摸索和學(xué)習(xí)的階段，而經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)外發(fā)展商出于投機(jī)心理利用了我國(guó)政府急于招商引資的弱點(diǎn)，在簽訂的合同中存在大量不平等的內(nèi)容，例如過(guò)高的固定投資回報(bào)率，過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期等等。過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)了我國(guó)公共機(jī)構(gòu)的承受能力，最終產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，隨著ppp項(xiàng)目在我國(guó)的發(fā)展，政府信用風(fēng)險(xiǎn)已不是主要風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)從八十年代開(kāi)始實(shí)行bot項(xiàng)目，剛開(kāi)始由于種種原因，產(chǎn)生了一些信用風(fēng)險(xiǎn)。但是隨著幾十年的實(shí)踐，我國(guó)政府對(duì)ppp/bot的了解越來(lái)越深入，并表示出鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

27、的積極態(tài)度，政府信用風(fēng)險(xiǎn)在中國(guó)的嚴(yán)重性排名大幅下降，而且標(biāo)準(zhǔn)普爾公司也在逐年上調(diào)對(duì)中國(guó)政府的信用評(píng)級(jí)，這也可以作為中國(guó)政府信用風(fēng)險(xiǎn)逐漸減弱的另一個(gè)有力證據(jù)18。（3）中國(guó)有關(guān)ppp/bot項(xiàng)目的法律法規(guī)還不夠完善，特別是缺乏統(tǒng)一的、全國(guó)性的有關(guān)ppp的立法，因此出現(xiàn)了例如江蘇某污水處理廠(chǎng)和大場(chǎng)水廠(chǎng)等項(xiàng)目遇到的法律變更風(fēng)險(xiǎn)。ppp項(xiàng)目的法律關(guān)系非常復(fù)雜，在一個(gè)項(xiàng)目流程的各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)涉及許多領(lǐng)域的法律問(wèn)題，有些問(wèn)題需要在針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)中進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，但更多的方面受相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)我國(guó)現(xiàn)有的其他法律或行政法規(guī)來(lái)管制。雖然現(xiàn)在有不少地方政府在ppp項(xiàng)目立法方面做了很多有益的嘗試，比如建設(shè)部和北京、

28、上海等地都先后出臺(tái)了一些有關(guān)“特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（或條例）”和“示范合同文本”等文件，起到了一定的作用，但這些多是以地方政策為主，位階較低，法律效力不強(qiáng)。由于現(xiàn)有規(guī)定以國(guó)家計(jì)委（現(xiàn)為發(fā)改委）和國(guó)務(wù)院其他部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章為主，而國(guó)務(wù)院各主管部門(mén)在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理的角度出發(fā)，法律文件各自為政，很多時(shí)候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。各地方政府頒布的法規(guī)之間也存在較大的差別和沖突，對(duì)于中央頒布的法律法規(guī)構(gòu)成了挑戰(zhàn)和威脅。并且在很多問(wèn)題上，各省市必然存在規(guī)定尺度不一的情況。這會(huì)造成國(guó)內(nèi)制度的不統(tǒng)一和不公平的現(xiàn)象發(fā)生18。 4 建議與小結(jié)在今后的ppp項(xiàng)

29、目中，筆者認(rèn)為政府及民營(yíng)機(jī)構(gòu)可采取以下措施來(lái)應(yīng)對(duì)前面所提到的風(fēng)險(xiǎn)：（1）公共部門(mén)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)工作。民營(yíng)機(jī)構(gòu)不要將政府的承諾作為市場(chǎng)的實(shí)際需求，如果政府承諾偏離實(shí)際市場(chǎng)需求將會(huì)產(chǎn)生守信風(fēng)險(xiǎn)。公共部門(mén)也要獨(dú)立的進(jìn)行市場(chǎng)的調(diào)查工作，不要盲目接受民營(yíng)部門(mén)的市場(chǎng)預(yù)測(cè)，應(yīng)掌握準(zhǔn)確的決策信息。（2）政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)ppp知識(shí)的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)ppp項(xiàng)目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。并且建立完善科學(xué)的決策機(jī)制，必要時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺。政府部門(mén)可采用建立收費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制、退出接管機(jī)制以及持有金股等手段來(lái)保證公共服務(wù)的質(zhì)

30、量和特殊情況下對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)；對(duì)于與公眾利益密切相關(guān)的問(wèn)題應(yīng)進(jìn)行公示，使公眾享有知情權(quán)和參與決策的權(quán)力；另外在合同簽訂中應(yīng)特別注意不能提供固定投資回報(bào)率之類(lèi)的承諾或擔(dān)保。（3）民營(yíng)機(jī)構(gòu)不要抱有投機(jī)心理，試圖利用政府部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的弱點(diǎn)簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過(guò)程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)部門(mén)應(yīng)維持與政府的良好關(guān)系，保持項(xiàng)目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾的認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)?；蛲侗Ｕ坞U(xiǎn)等方法來(lái)應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)。（4）在風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方面，應(yīng)建立

31、公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更和配套設(shè)施服務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)的控制力強(qiáng)于民營(yíng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)由政府部門(mén)提供擔(dān)保。融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，項(xiàng)目公司更有控制力，而且與其收益相關(guān)，應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由于各方均沒(méi)有控制能力，所以應(yīng)由各利益相關(guān)方通過(guò)設(shè)計(jì)有關(guān)機(jī)制（如調(diào)價(jià)、可變特許期、緩沖基金等）共同共擔(dān)。在ppp項(xiàng)目實(shí)行過(guò)程中包含的風(fēng)險(xiǎn)多種多樣、紛繁復(fù)雜，本文主要研究的是導(dǎo)致中國(guó)ppp項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，并不代表其他的風(fēng)險(xiǎn)不重要，其實(shí)要做好ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理不能放過(guò)任何一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，只是本文所提到的風(fēng)險(xiǎn)是在實(shí)踐中有失控的現(xiàn)象，可以說(shuō)是我國(guó)過(guò)去ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中的弱項(xiàng)，因此應(yīng)成為以后ppp項(xiàng)目實(shí)踐中的重點(diǎn)控制對(duì)象。相信隨著我們對(duì)ppp項(xiàng)目研究的不斷深入，ppp在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。參考文獻(xiàn)1 wang s q. lessons learnt from the ppp practices