央行牽頭修訂貸款通則民間金融合法化埋入伏筆

1、央行牽頭修訂貸款通則民間金融合法化埋入伏筆財(cái)新網(wǎng)來源：新世紀(jì)-財(cái)新網(wǎng) 作者：張宇哲2010 年 04 月 06 日 06:39我來說兩句（0）復(fù)制鏈接大中小一項(xiàng)原本可能被廢止的條例被賦予了新的重要使命，放貸人條例、民間借貸陽光化等內(nèi)容將納入其中貸款通則2.02.0在全球金融監(jiān)管改革探討宏觀審慎監(jiān)管的背景下，一度近于廢止的貸款通則的修訂重上日程。3 3月2525日，在重慶召開的20102010年全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議上傳來消息，由人民銀行 牽頭修訂出臺(tái)貸款通則，成為深化金融體制改革諸多議案的第一條。決策部門希望借貸款通則的修訂，積極引導(dǎo)民間融資健康發(fā)展，加快發(fā)展多層次信貸市場。這意味著，在新的

2、 貸款通則出臺(tái)后，民間融資將首度有法可依。中國人民銀行條法司司長周學(xué)東此前在“中英非銀行放貸人立法框架研討會(huì)”上也透露，新的貸款通則征求意見稿基本已經(jīng)形成，目前正與國務(wù)院法制辦溝通，將盡快上報(bào)國務(wù)院。不過，由于這一制度框架修改幅度涉及多層面、多部門，內(nèi)容又涉及民間融資等重大內(nèi)容，業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)今年正式出臺(tái)的可能性不大。落伍是廢止還是徹底修訂？曾是爭議不休的話題。貸款通則由央行頒布于19961996年，取代之前的信貸管理?xiàng)l例。然而實(shí)施不到四年時(shí)間，就因不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要而被提議修訂。央行于20002000年第一次著手修改 貸款通則，但因修改幅度過大而幾度擱淺。20042004年央行、銀監(jiān)會(huì)曾聯(lián)合公布了修訂

3、后的貸款通則（征求意見稿），但此后便悄無聲息。直至20082008年，央行、銀監(jiān)會(huì)向國務(wù)院建議廢止貸款通則，相關(guān)廢止工作一度到最后審查程序。近十幾年來，中國新頒布或修訂的一些法律法規(guī)，已經(jīng)改變了現(xiàn)行貸款通則的諸多內(nèi)容。比如19991999年3 3月全國人大通過了合同法，其中涉及借款合同方面，對(duì)借款人和 貸款人雙方的權(quán)利義務(wù)做了明確規(guī)定。20032003年1212月全國人大修改了中國人民銀行法和商業(yè)銀行法，同時(shí)頒布了銀行業(yè)監(jiān)督管理法，這三部法律重新調(diào)整了政府主管部門 的職責(zé)和貸款行為主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此也直接改變了現(xiàn)行貸款通則中一些最基本的內(nèi)容。同時(shí)，經(jīng)過改革之后的中國金融業(yè)，較之 1996

4、1996年已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。 20022002年起 商業(yè)銀行全面實(shí)行貸款五級(jí)分類制度， 并按不同風(fēng)險(xiǎn)類型貸款提取準(zhǔn)備金， 完全放棄了貸 款通則原有不良貸款的界定和準(zhǔn)備金提取原則。而商業(yè)銀行的很多市場行為已經(jīng)突破貸款通則的原有操作框架，使之越發(fā)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。比如，一些金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)辦理了包括貸款轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的新貸款業(yè)務(wù)，但沒有明確法規(guī)來加以規(guī)范。又如，20092009年銀監(jiān)會(huì)放行商業(yè)銀行并購貸款，突破了貸款通則里借款人“不 得用貸款從事股本權(quán)益性投資”的規(guī)定。一位商業(yè)銀行人士指出，貸款通則的很多條款不僅早已與商業(yè)銀行的實(shí)際操作不符， 也與近年來監(jiān)管當(dāng)局頒布的各類風(fēng)險(xiǎn)指引相沖突。一方面商業(yè)銀行缺少合

5、理可操作的業(yè)務(wù)規(guī)范，另一方面也阻礙了商業(yè)銀行的創(chuàng)新，以及按照市場規(guī)則加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控的動(dòng)力。舊瓶裝新酒如果僅是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)貸款， 貸款通則其實(shí)確實(shí)可以為目前銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的多個(gè)貸款管理 辦法替代，然而，此時(shí)貸款通則已經(jīng)被賦予了更多的歷史使命?！澳壳坝葹槠惹械氖菍?duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)以及民間借貸行為的定位?！?一位央行人士透露。目前民間借貸、小額貸款公司等“只貸不存”的非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展很快， 但對(duì)這類機(jī)構(gòu)一 直沒有一個(gè)統(tǒng)一的制度約束。周學(xué)東透露，征求意見稿初步把信貸市場劃分為三個(gè)層次：一是金融機(jī)構(gòu)貸款人， 包括商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)信社、農(nóng)村合作銀行等吸收存款并發(fā)放貸款的機(jī)構(gòu)；二是非金融 機(jī)構(gòu)貸款人，包括

6、小額貸款公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)公司、民間資金互助合作社等；三是民間 借貸，涉及諸多制度建設(shè)，包括非金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、貸款轉(zhuǎn)讓的放開、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等問題。此前，銀監(jiān)會(huì)和央行于 20082008年共同頒布了關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，但 并沒有明確小額貸款公司的性質(zhì)，作為工商局注冊(cè)的非金融機(jī)構(gòu)，小額貸款公司無法享受與村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)同等的待遇。小額貸款公司也只能向兩家銀行類的金融機(jī)構(gòu)融入資金，它的金額不能超過小額貸款公司資本金的50%50%。截至20092009年1212月3131日，小額貸款公司的總數(shù)是 13341334家，資金來源即資金應(yīng)用是 940.86940.86 億元

7、，總體貸款規(guī)模只占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款比重的0.19%0.19%?！靶☆~貸款公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)行、消費(fèi)公司等非吸儲(chǔ)類的非銀行金融機(jī)構(gòu)，在法律 上如何定位很重要，涉及其監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)、退出，否則將來在市場上很難存活?！币晃谎胄腥?士透露，此次貸款通則的修訂，將基本保留央行研究局醞釀多年的放貸人條例，而 小額貸款公司放貸利率上限和后續(xù)資金比例都將在此次立法中得以規(guī)范。20092009年，貸款通則修訂期間，央行已將放貸人條例草案提交國務(wù)院法制辦審 批。該條例的重大突破就是通過規(guī)范小額貸款公司，允許企業(yè)和自然人注冊(cè)從事放貸業(yè)務(wù)， 希望通過國家立法形式給民間借貸合法定位?！翱紤]到放貸人條例和貸款通則都是

8、從不同角度規(guī)范信貸行為，決策當(dāng)局決定將前者納入 貸款通則，而不是廢止貸款通則，并擴(kuò)大貸款通則覆蓋面，從通盤角度建立一個(gè)規(guī)范的統(tǒng)一制度框架?！敝槿耸客嘎?。一方面“只貸不存”的小額貸款公司處境尷尬，另一方面，地方對(duì)這類機(jī)構(gòu)的需求亦很 旺盛。繼20082008年5 5月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)有關(guān)文件，把小額貸款公司的審批權(quán)和監(jiān)管 權(quán)移交給省級(jí)政府之后，短短數(shù)月間，已經(jīng)開業(yè)的小額貸款公司就達(dá)390390多家，籌備成立的有400400多家，僅內(nèi)蒙古一個(gè)省份成立150150多家，重慶市已成立 5050多家貸款公司。比較沖動(dòng)的省份主要集中在資金緊缺的中西部。“我們比較擔(dān)心其非法集資、洗黑錢、吸收公共存款，

9、已對(duì)地方出具監(jiān)管指導(dǎo)意見，目前密切關(guān)注其動(dòng)態(tài)。”銀監(jiān)會(huì)人士對(duì)此表示。民間借貸陽光化值得關(guān)注的是，進(jìn)入今年3 3月以來，受央行、銀監(jiān)會(huì)信貸緊縮政策的影響，珠三角地區(qū) 民間拆借利率大幅攀升，短期拆借利率已經(jīng)從 3 3月初的月息6%6%驟然升至目前月息 8%-9%8%-9%勺高 位，折算成年息接近 100%100%此前，即便在20082008年下半年融資最艱難的時(shí)候，浙江民間利率 也不過月息7 7%。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，民間信貸資金總額已高達(dá)70007000億-8000-8000億元之巨，借貸總量已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6%-7%6%-7%相當(dāng)于銀行貸款總額的 4%-5%4%-5%由于民營企業(yè)近 80%80%的

10、資金需求來源于 自我積累和民間借貸，民間借貸的主要對(duì)象為中小企業(yè)和農(nóng)村，存在著交易隱蔽、 法律地位不保障、風(fēng)險(xiǎn)不易監(jiān)控等問題，容易引發(fā)多種不穩(wěn)定因素和糾紛?！懊耖g借貸目前實(shí)施的是非管制的狀態(tài)。社會(huì)各界呼聲非常高，本次立法中，我們打算承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，讓民間借貸浮出水平， 盡可能使其陽光化， 給它松綁。”周學(xué)東在前述場合表示。對(duì)于民間借貸中備受關(guān)注的利率， 在本次修訂過程中也有涉及。 周學(xué)東在前述場合表示， 央行將提議取消自19951995年起實(shí)行的、小額貸款利率不能超過基準(zhǔn)利率 4 4倍的規(guī)定。不過，考慮到中國利率市場化的進(jìn)程，業(yè)內(nèi)人士對(duì)此并不樂觀。目前，央行只對(duì)存款利率的上限和貸款利率的下限進(jìn)行限制

11、。另外，銀監(jiān)會(huì)自去年以來， 陸續(xù)出臺(tái)了項(xiàng)目融資指引、固定資產(chǎn)貸款、 流動(dòng)資金貸款和 個(gè)人貸款管理辦法在內(nèi)的系列法規(guī)。對(duì)于新修訂的貸款通則是否和銀監(jiān)會(huì)已出臺(tái)的系列法規(guī)沖突， 銀監(jiān)會(huì)人士認(rèn)為并不 會(huì)有所妨礙，“銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管政策是對(duì)貸款的流程等做長期基礎(chǔ)性規(guī)范和指引， 貸款通則 的修訂和法律地位的升級(jí)，是一個(gè)長期基礎(chǔ)性制度建設(shè)?！辈贿^，按國際上的傳統(tǒng)慣例，貨幣當(dāng)局并不監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的貸款活動(dòng)。 但在中國現(xiàn)階段， 對(duì)貸款的整體監(jiān)管政策強(qiáng)化，監(jiān)管分類越來越細(xì)化，包括對(duì)貸款投向、額度等，一系列措施被認(rèn)為雖然有效果但卻替代市場機(jī)制。 中國社科院副院長李揚(yáng)對(duì)此指出， 中國金融市場的市 場化方向仍在初級(jí)階段， 貨

12、幣政策工具幾近失靈， 對(duì)貸款的監(jiān)管更多被貨幣當(dāng)局看做調(diào)控工 具。“主要不是出臺(tái)多少辦法，而是執(zhí)行的問題。執(zhí)行不了，出臺(tái)什么都沒用?！鄙鲜鲢y監(jiān) 會(huì)人士強(qiáng)調(diào)。沁園春雪北國風(fēng)光， 千里冰封，萬里雪飄。望長城內(nèi)外，惟余莽莽；大河上 下，頓失滔滔。山舞銀蛇，原馳蠟象，欲與天公試比高。須晴日，看紅裝素裹，分外妖嬈。江山如此多嬌，引無數(shù)英雄競折腰。惜秦皇漢武，略輸文采；唐宗宋 祖，稍遜風(fēng)騷。一代天驕，成吉思汗，只識(shí)彎弓射 大雕。俱往矣，數(shù)風(fēng)流人物，還看今朝。r.克出師表兩漢：諸葛亮先帝創(chuàng)業(yè)未半而中道崩殂， 今天下三分，益州疲弊，此誠危急存亡之秋也。然侍衛(wèi)之臣 不懈于內(nèi)，忠志之士忘身于外者，蓋追先帝之殊遇，欲

13、報(bào)之于陛下也。誠宜開張圣聽，以光 先帝遺德，恢弘志士之氣，不宜妄自菲薄，引喻失義，以塞忠諫之路也。宮中府中，俱為一體；陟罰臧否，不宜異同。若有作奸犯科及為忠善者，宜付有司論其 刑賞，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使內(nèi)外異法也。侍中、侍郎郭攸之、費(fèi)祎、董允等，此皆良實(shí)，志慮忠純，是以先帝簡拔以遺陛下：愚 以為宮中之事，事無大小，悉以咨之，然后施行，必能裨補(bǔ)闕漏，有所廣益。將軍向?qū)櫍孕惺缇?，曉暢軍事，試用于昔日，先帝稱之曰能”，是以眾議舉寵為督：愚以為營中之事，悉以咨之，必能使行陣和睦，優(yōu)劣得所。親賢臣，遠(yuǎn)小人，此先漢所以興隆也； 親小人，遠(yuǎn)賢臣，此后漢所以傾頹也。 先帝在時(shí), 每與臣論此事，未嘗不嘆息痛恨于桓、 靈也。侍中、尚書、長史、參軍，此悉貞良死節(jié)之臣， 愿陛下親之、信之，則漢室之隆，可計(jì)日而待也 .FT臣本布衣，躬耕于南陽，茍全性命于亂世，不求聞達(dá)于諸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉 屈，三顧臣于草廬之中，咨臣以當(dāng)世之事，由是感激，遂許先帝以驅(qū)馳。后值傾覆，受任于 敗軍之際，奉命于危難之間，爾來二十有一年矣。先帝知臣謹(jǐn)慎，故臨崩寄臣以大事也。受命以來，夙夜