行政法學(xué)體系分類研究論文

1、行政法學(xué)體系分類研究論文一 一提到行政法，好像實(shí)體與程序不分是歷來(lái)如此的，而且行政法學(xué)界也一向認(rèn)為這是行政法有別于刑事、民事法律部門的一個(gè)顯著特征。（注釋1）倘若如此，那么隨之而來(lái)的諸多問(wèn)題卻是難以自圓其說(shuō)的。當(dāng)我們表述行政法概念的時(shí)候，我們就必須弄清楚我們所說(shuō)的行政法是實(shí)體意義的行政法，還是程序意義的行政法，或者是二者兼而有之；當(dāng)我們表述行政法特征的時(shí)候，我們也必須弄清楚我們所理解的行政法的特點(diǎn)是行政實(shí)體法的特點(diǎn)，還是行政程序法的特點(diǎn)；當(dāng)我們表述行政法內(nèi)容的時(shí)候，我們也必須弄清楚我們所說(shuō)的行政法內(nèi)容是行政實(shí)體法的內(nèi)容，還是行政程序法的內(nèi)容，或者是二者兼而有之。諸如此類的問(wèn)題，一方面反映出行政

2、法部門內(nèi)容混雜，另一方面也使行政法學(xué)的研究缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的理論體系作指導(dǎo)。更令人不解的是，上述問(wèn)題的存在是廣泛的，不限于大陸法系和英美法系，我國(guó)行政法學(xué)界更是如此。 法國(guó)一向被稱作行政法的母國(guó)，并被作為大陸法系的代表。但法國(guó)行政法是不分行政實(shí)體法和行政程序法的。（注釋2）法國(guó)行政法調(diào)整的范圍包括行政活動(dòng)的組織、行政活動(dòng)的手段、行政活動(dòng)的方式以及行政活動(dòng)的監(jiān)督和責(zé)任的全部過(guò)程在內(nèi)。（注釋3）法國(guó)行政法學(xué)研究的對(duì)象則包括行政主體、行政機(jī)關(guān)的組織、行政行為、行政訴訟、公務(wù)員制度、公產(chǎn)和公共工程、警察行政的一般原則等。（注釋4）英國(guó)行政法尚不是一個(gè)獨(dú)立的法律體系，（注釋5）這不僅表現(xiàn)在行政訴訟和民事訴訟

3、都是由同一法院管轄、使用同樣的法律原則上，也因?yàn)橛?guó)行政法學(xué)發(fā)展較晚，沒(méi)有完整的體系。但從英國(guó)行政法學(xué)界所注重討論的問(wèn)題看，主要集中在行政機(jī)關(guān)的權(quán)力控制和保護(hù)公民不受行政機(jī)關(guān)侵害，以及行政程序，行政救濟(jì)方面，包括委任立法、行政裁判、司法審查、行政責(zé)任、議會(huì)行政監(jiān)察專員等。英國(guó)關(guān)于行政組織的問(wèn)題大都放在憲法學(xué)、政治制度和地方政府等課程中討論。（注釋6） 盡管有不少學(xué)者認(rèn)為美國(guó)行政法是關(guān)于行政程序的法律，不包括行政活動(dòng)的實(shí)體法在內(nèi)。（注釋7）但也有不少著名學(xué)者不同意這一觀點(diǎn)，他們認(rèn)為行政法是關(guān)于公共行政的法律，不僅包括程序行政法，也包括實(shí)體行政法；不僅包括外部行政法也包括內(nèi)部行政法。例如，R.B.

4、斯圖爾德教授認(rèn)為，行政法是規(guī)定行政機(jī)關(guān)組織和權(quán)力的法律規(guī)則和原則，它也規(guī)定行政機(jī)關(guān)所使用的程序，確定行政決定的效力，劃定法院和其他政府機(jī)關(guān)在和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系中各自的作用。各個(gè)行政部門都有相應(yīng)的實(shí)體法和程序法。例如，勞動(dòng)法規(guī)定負(fù)責(zé)勞動(dòng)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)所適用的實(shí)體原則和程序；環(huán)境法規(guī)定環(huán)保局和其他負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的機(jī)關(guān)，在處理環(huán)境問(wèn)題時(shí)所適用的程序和原則。（注釋8） 雖然美國(guó)行政法學(xué)界對(duì)實(shí)體法問(wèn)題和程序法問(wèn)題存在諸多爭(zhēng)議，但一般行政法著作的內(nèi)容均包括分權(quán)、權(quán)力委任、調(diào)查程序、制定法規(guī)程序、行政裁決程序、司法審查、行政賠償責(zé)任、總統(tǒng)控制、國(guó)會(huì)控制以及公共行政等。在內(nèi)容和先后秩序的安排上一般

5、是從國(guó)會(huì)授權(quán)開(kāi)始，經(jīng)過(guò)行政程序到救濟(jì)手段。（注釋9）從中不難看出，美國(guó)行政法學(xué)界雖然強(qiáng)調(diào)行政程序的重要性，但對(duì)行政權(quán)這一實(shí)體性問(wèn)題的研究也是不可或缺的。 中國(guó)行政法制度在產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程中受大陸法系影響較大，在舊中國(guó)尤其如此。但近幾年來(lái)也受到英美法系的一些影響，特別是在由普通法院管轄行政案件（臺(tái)灣地區(qū)除外）以及行政程序法方面（主要是行政處罰聽(tīng)證程序）。（注釋10）而在1982年前后，受前蘇聯(lián)影響較大，比較集中的表現(xiàn)在行政實(shí)體法方面。認(rèn)為行政法是管理法，行政法是調(diào)整行政關(guān)系，即實(shí)體性法律規(guī)范的總稱。馬諾辛給行政法下的定義是：行政法作為一種概念的范疇就是管理法，更確切地說(shuō)，就是國(guó)家管理法。（注釋11

6、）姜明安教授所著的行政法一書認(rèn)為行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。（注釋12） 隨著我國(guó)行政訴訟法的頒布和實(shí)施，在1990年前后出版的一批由羅豪才、應(yīng)松年教授主編的行政法教材開(kāi)始把行政訴訟法從原來(lái)的行政法體系中分立出來(lái)，以解決行政實(shí)體法與行政訴訟法不分的問(wèn)題。（注釋13）應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一時(shí)期是中國(guó)大陸行政法制和行政法學(xué)的大發(fā)展時(shí)期，也可以說(shuō)是中國(guó)大陸行政法學(xué)界對(duì)行政訴訟法研究的一個(gè)鼎盛時(shí)期，它直接導(dǎo)致了中國(guó)第一部完整、統(tǒng)一的行政訴訟法典的誕生。毫無(wú)疑問(wèn)，從這一部法典誕生之日起，行政實(shí)體法與行政訴訟法這一司法程序法的分立已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，已經(jīng)像刑事、民事法律部門一樣完成了實(shí)體法與司法程序法分立的

7、歷史任務(wù)，無(wú)論是在法律部門的劃分還是行政法學(xué)理論體系的分類方面都是如此。隨之而來(lái)的，中國(guó)大陸行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的程序轉(zhuǎn)移。不幸的是，隨后不僅在行政程序立法方面進(jìn)展不大，而且行政實(shí)體法和程序法分立方面的理論研究又出現(xiàn)了倒退。直到1996年，全國(guó)人大才通過(guò)了一部行政處罰法，僅僅對(duì)行政處罰程序作出了規(guī)范。在這一期間的行政法學(xué)研究上又重新把行政法定義為調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法律。（注釋14）這不僅把行政實(shí)體法和行政訴訟法從已經(jīng)分立的學(xué)科體系中在混合起來(lái)，而且給行政實(shí)體法和行政程序法的繼續(xù)分立設(shè)置了理論上的障礙。 二 龐大的行政法部門事實(shí)上是由三大部門組成的

8、，即行政實(shí)體法、行政程序法和行政訴訟法或行政救濟(jì)法（以下同）（注釋15）。如前所屬，不管是大陸法系、英美法系、還是中國(guó)，差別只在于學(xué)者們強(qiáng)調(diào)什么，而不在于這些制度是否存在于一國(guó)的法律體系之中。正如刑事法律部門是由刑事實(shí)體法和刑事訴訟法構(gòu)成、民事法律部門是由民事實(shí)體法和民事訴訟法構(gòu)成一樣，如果說(shuō)行政法部門與他們有什么不同，那就是行政法部門多了一個(gè)行政程序法。這也正是行政法部門不同于刑事、民事法律部門的一個(gè)顯著特點(diǎn)。 雖然作出以上的判斷，在刑事、民事法學(xué)界毋庸質(zhì)疑。尤其是實(shí)體法與司法程序法方面更是如此。行政程序法雖然不同于行政訴訟法，但它畢竟是程序法。為何如此明確的問(wèn)題在中外行政法學(xué)界遲遲得不到認(rèn)

9、同，而是以種種借口抱著老黃歷不放？根源何在？ 筆者認(rèn)為，大陸法系和英美法系行政法產(chǎn)生的獨(dú)特歷史背景是形成這一現(xiàn)象的歷史根源。在法國(guó)，法律雖然沒(méi)有遵守先例原則，但不表示先例不發(fā)生作用。先例對(duì)法國(guó)行政法的作用和其他法律部門不同，在其它法律中，先例只起次要作用，而在行政法中先例起著主要作用。這是因?yàn)榉▏?guó)行政法院一方面不適用民法和其他私法的規(guī)定，行政法官經(jīng)常遇到無(wú)法可以的情況，不能不在判決中決定案件所依據(jù)的原則，從而使行政法的重要原則幾乎全部由行政法院的判例產(chǎn)生。一位法國(guó)行政法學(xué)家曾經(jīng)用比較生動(dòng)形象的語(yǔ)言形容說(shuō)，如果我們?cè)O(shè)想立法者大筆一揮，取消全部民法條文，法國(guó)將無(wú)民法存在；如果他們?nèi)∠啃谭l文，

10、法國(guó)將無(wú)刑法存在；但是如果他們?nèi)∠啃姓l文，法國(guó)的行政法仍然存在。（注釋16）這說(shuō)明法國(guó)行政法的重要原則不是主要存在于成文法之中，而是存在于判例之中。法國(guó)行政法的這一特點(diǎn)表明，法國(guó)行政法的產(chǎn)生和發(fā)展與其行政法院具有密不可分的聯(lián)系?？梢哉f(shuō)，法國(guó)行政法是伴隨著行政法院的產(chǎn)生發(fā)展而逐步發(fā)展起來(lái)的，沒(méi)有行政法院，就沒(méi)有今天的法國(guó)行政法，其法律原則本來(lái)就是由行政法院 的法官們?cè)谛姓V訟中創(chuàng)立的，判例法色彩濃厚。而采行判例法的國(guó)家或地區(qū)往往并不重視實(shí)體法與程序法的劃分及分類研究。 同樣，英美作為判例法國(guó)家，實(shí)體法與程序法的聯(lián)系本來(lái)就十分密切，而且行政法在其普通法體系中不是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，行政訴訟

11、大多適用民事訴訟程序。在行政法學(xué)研究方面，英國(guó)人對(duì)行政法是否存在一直存有爭(zhēng)議（注釋17）。美國(guó)人則更側(cè)重于研究行政程序法，而對(duì)行政實(shí)體法一向不重視。（注釋18）特別值得注意的是英美法系的學(xué)者一向不重視分類研究，其實(shí)體法與程序法的劃分自然會(huì)受到影響。美國(guó)行政法學(xué)者F.G.古德諾在1893年出版的比較行政法一書中指出，英美沒(méi)有行政法的概念，不是因?yàn)檫@種法律在英美不存在，而是因?yàn)橛⒚缹W(xué)者一向不注意法律分類的緣故。（注釋19）事實(shí)上，英美不僅存在行政實(shí)體法和行政訴訟法，更存在行政程序法。由于學(xué)術(shù)界在研究上的習(xí)慣和傳統(tǒng)，法律分類的研究至少是不發(fā)達(dá)的，從而形成了行政法實(shí)體與程序合體的狀態(tài)。 行政法在大陸法

12、系和英美法系均表現(xiàn)出實(shí)體和程序不分的狀態(tài)，并不表明其他國(guó)家和地區(qū)的行政法制度與研究體系也必然如此。但遺憾的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的制度和學(xué)說(shuō)歷來(lái)都是受到更大的重視和被奉為經(jīng)典的。況且大陸法系和英美法系的制度和學(xué)說(shuō)至今仍在全世界有著廣泛的影響，他們的特色就是世界的特色，他們不分我們也不能分，他們的做法就是法律，而不管這種特色的歷史背景和優(yōu)缺點(diǎn)。這也許是世界上廣大地區(qū)，包括中國(guó)在內(nèi)一直沿襲這種行政實(shí)體與程序不可分離學(xué)說(shuō)的一個(gè)原因吧。 至于行政法自身是否存在實(shí)體與程序難以分立的特殊性，這是迄今為止我國(guó)絕大多數(shù)學(xué)者解釋這個(gè)問(wèn)題時(shí)所持的一個(gè)重要理由。編者并不同意這一看法，因?yàn)槌诌@一觀點(diǎn)的學(xué)者不能找出令人信服的立

13、法證據(jù)來(lái)支持這一觀點(diǎn)。首先，行政實(shí)體法和行政訴訟法完全可以獨(dú)立存在，而且全世界已頒布獨(dú)立的行政訴訟法的國(guó)家和地區(qū)有幾十個(gè)，包括中國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)均是如此。（注釋20）其次，行政實(shí)體法和行政程序法也是完全可以獨(dú)立存在的。像行政訴訟法一樣，在行政實(shí)體法之外，世界上許多國(guó)家和地區(qū)都制定有獨(dú)立的行政程序法典，其數(shù)量甚至比行政訴訟法還多。盡（注釋21）管這些行政程序法典或多或少的包含了一些實(shí)體法的內(nèi)容，但這并未改變其程序法的性質(zhì)，更不能說(shuō)明行政實(shí)體法和行政程序法就不能分離。恰恰相反的是，上述大量的立法證據(jù)顯示的事實(shí)證明行政實(shí)體法和行政程序法是可以分立的，可以獨(dú)立存在的。也就是說(shuō)，在立法上，行政實(shí)體法、行

14、政訴訟法和行政程序法都是可以分立的，可以獨(dú)立存在的，而不管各國(guó)之間在立法內(nèi)容和形式上存在多大的差別。顯然問(wèn)題不在立法方面，而是主要表現(xiàn)在行政法學(xué)界對(duì)這種立法存在的學(xué)術(shù)歸納方式和方法上。當(dāng)然歸納方式、方法又會(huì)因時(shí)、因地、因人不同而不同。正如大陸法系的學(xué)者對(duì)同一法律現(xiàn)象可以這樣歸納，而英美法系的學(xué)者可以那樣歸納一樣。那么中國(guó)的學(xué)者為何不能有自己的歸納呢？答案當(dāng)然是肯定的。對(duì)同一法律現(xiàn)象，中國(guó)學(xué)者完全可以有自己的學(xué)術(shù)歸納，同時(shí)這種歸納也完全可以不同于大陸法系和英美法系。因?yàn)樽鳛閷W(xué)術(shù)自由和使用不同方法論的權(quán)利，這是天經(jīng)地義的事。問(wèn)題是我們的學(xué)者犯了個(gè)歐洲人曾犯的“言必稱希臘”的毛病，或者說(shuō)我們的學(xué)者現(xiàn)

15、在還犯著亞洲人正犯的“言必稱歐美”的毛病。 三 中國(guó)現(xiàn)行法制體系基本上形成了以憲法為根本法，以刑法、民法和行政法為實(shí)體，以刑訴法、民訴法和行政訴訟法為程序法的基本格局。我國(guó)行政法學(xué)界現(xiàn)在仍然堅(jiān)持行政實(shí)體法與程序法不分的觀念，這與我國(guó)現(xiàn)行法律部門的基本格局不相符合。確切的說(shuō)，我國(guó)目前行政法學(xué)理論體系既未反映業(yè)已形成的法律部門劃分的現(xiàn)狀，甚至已經(jīng)落后于行政法制建設(shè)的實(shí)踐。當(dāng)一種法學(xué)理論不能反映某一法律制度的實(shí)際情況時(shí)，勢(shì)必影響其指導(dǎo)作用，那么對(duì)這種法學(xué)理論的變革就成為必要。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)自古以來(lái)就有重實(shí)體輕程序的觀念，把程序看成次要的，可有可無(wú)的。所謂實(shí)體和程序不分，在我國(guó)就等于仍然主張

16、實(shí)體優(yōu)先，行政程序法難以取得獨(dú)立的法律地位并得到應(yīng)有的重視。所以，從建立健全我國(guó)行政程序法制出發(fā)，盡快將行政程序法學(xué)從我國(guó)行政法學(xué)體系中分離出來(lái)，作為和行政實(shí)體法學(xué)和行政訴訟法學(xué)或行政救濟(jì)法學(xué)同等地位獨(dú)立存在，也是完全必要的。 從行政法學(xué)自身的體系看，實(shí)體與程序的分離也是必要的和可行的。首先，實(shí)體與程序的分離是人類對(duì)法律現(xiàn)象認(rèn)識(shí)的一個(gè)深化，也是法學(xué)研究方法的一次飛躍。無(wú)論如何，從不分到分是一個(gè)歷史進(jìn)步。也許在未來(lái)的某個(gè)時(shí)候，從分到不分又是一個(gè)歷史進(jìn)步，但是，毫無(wú)疑問(wèn)，那是一個(gè)更高層次的進(jìn)步；其次，我國(guó)現(xiàn)行的行政法學(xué)教材的行政法觀念和體系無(wú)法對(duì)行政法現(xiàn)象作出科學(xué)的、合乎邏輯的解釋。筆者認(rèn)為，我國(guó)

17、行政法學(xué)界對(duì)行政法的解釋主要采用兩種方法：一是從內(nèi)容上來(lái)理解行政法。認(rèn)為“行政法是關(guān)于國(guó)家行政組織及其行為以及對(duì)行政組織及其行為進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)范的總稱。”（注釋22）二是從調(diào)整對(duì)象上來(lái)理解行政法。把行政法定義為調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的的法律規(guī)范和原則的總稱。（注釋24）筆者認(rèn)為對(duì)行政法的第一種解釋僅僅說(shuō)明行政法包含了哪些內(nèi)容，并沒(méi)有說(shuō)明行政法為什么包含這些內(nèi)容，更沒(méi)有將實(shí)體和程序分立；第二種觀點(diǎn)雖然從調(diào)調(diào)對(duì)象上來(lái)理解行政法，想從行政法調(diào)整對(duì)象的特殊性上來(lái)證明它是行政法，而不是別的什么法。但由于持這一觀點(diǎn)的學(xué)者把行政法的調(diào)整對(duì)象表述為完全不同的兩種關(guān)系，即行政關(guān)系和監(jiān)督行政

18、關(guān)系，不但未將實(shí)體與程序相區(qū)別，也很容易使自己陷入行政法是調(diào)整綜合社會(huì)關(guān)系的綜合說(shuō)的泥潭。盡管持這一觀點(diǎn)的學(xué)者的出發(fā)點(diǎn)是好的，即強(qiáng)調(diào)對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督的重要性，但關(guān)鍵看怎樣強(qiáng)調(diào)。不能因?yàn)楸O(jiān)督關(guān)系重要，就不管它是實(shí)體的還是程序的，是內(nèi)部的還是外部的，是憲法調(diào)整的關(guān)系還是由部門法調(diào)整的關(guān)系。事實(shí)上，監(jiān)督行政關(guān)系是非常復(fù)雜的。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督關(guān)系主要是行政訴訟關(guān)系，這種關(guān)系本身就具有特殊性，而且自成體系，不宜包含在其他關(guān)系之中。而且正是因?yàn)樗奶厥庑?，由不同于行政?shí)體法的行政訴訟法來(lái)調(diào)整，完全沒(méi)有必要把這種行政訴訟關(guān)系機(jī)械地、人為地同行政實(shí)體法調(diào)整的行政關(guān)系混合在一起。行政系統(tǒng)內(nèi)專門的監(jiān)

19、督機(jī)關(guān)（注釋24）和上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督關(guān)系，實(shí)際上是一種內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系，它本身就是行政關(guān)系的一種。沒(méi)有必要再把它排除在行政關(guān)系之外，再起個(gè)監(jiān)督關(guān)系的別名。當(dāng)然，議會(huì)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)有監(jiān)督關(guān)系，但這是否屬于行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系值得研究。因?yàn)樽h會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督關(guān)系顯然是憲法層面上討論的問(wèn)題，屬于根本法調(diào)整的對(duì)象。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督主要在刑事方面，已經(jīng)有刑事法律加以調(diào)整，不宜再作為行政法調(diào)整的對(duì)象。而行政機(jī)關(guān)工作人員違反政紀(jì)的行為則由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)按照內(nèi)部行政關(guān)系處理，不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的對(duì)象。如果說(shuō)人民檢察院參與行政訴訟，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)既可以監(jiān)督人民法院，也可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，那

20、么前者是監(jiān)督法院的，自然不屬于監(jiān)督行政關(guān)系，而后者雖然可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，但在我國(guó)要看行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為性質(zhì)是刑事違法還是違反政紀(jì)。如果觸犯刑律，就不屬于行政法調(diào)整的問(wèn)題；如屬于違反政紀(jì)，則屬于內(nèi)部行政關(guān)系的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)則不宜行使監(jiān)督權(quán)，構(gòu)不成監(jiān)督行政關(guān)系。 我國(guó)行政法學(xué)界主張的諸法合體的行政法觀念所遇到的困難還不僅僅限于對(duì)行政法概念的理解方面，正如筆者在第一部分開(kāi)篇所闡述的那樣，在行政法的特點(diǎn)、行政法的原則、行政法學(xué)體系方面，難以自圓其說(shuō)的矛盾相當(dāng)突出?？偨Y(jié)上述存在問(wèn)題的總根源，就在于行政法在部門劃分和學(xué)科分類上存在重大弊端。而把行政法劃分為行政實(shí)體法、行政訴訟法和行政程序法，并在此

21、基礎(chǔ)上建立三個(gè)獨(dú)立的行政法學(xué)學(xué)科，既借鑒了刑事、民事法律部門劃分的成功經(jīng)驗(yàn)，又體現(xiàn)了行政法學(xué)在制度和學(xué)科體系分類上的特色，也完全能夠解決行政法因諸法合體而帶來(lái)制度上和理論上的困惑。 四 編者對(duì)行政法部門劃分和學(xué)科分類的具體構(gòu)想是行政實(shí)體法主要有單行的行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成，沒(méi)有完整統(tǒng)一的法典。其內(nèi)容主要涉及內(nèi)部行政法和外部行政法兩大方面。內(nèi)部行政法主要由行政機(jī)關(guān)組織法、國(guó)家公務(wù)員法以及行政編制法等構(gòu)成；外部行政法的內(nèi)容十分廣泛，涉及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面，具體由國(guó)防、外交、國(guó)家安全、公安、國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理、土地、礦產(chǎn)、交通、城建、房屋、工商、稅務(wù)、海關(guān)、新聞、出版、文教、衛(wèi)生

22、、環(huán)保等方面的單行的管理法、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成。作為研究行政實(shí)體法的行政實(shí)體法學(xué)，一般把行政實(shí)體法理解為調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，其特點(diǎn)在形式上表現(xiàn)為缺乏一部完整統(tǒng)一的實(shí)體性法典，其規(guī)范的表現(xiàn)形式多、數(shù)量多；內(nèi)容上表現(xiàn)為所調(diào)整的行政關(guān)系的單方面性、廣泛性、不穩(wěn)定性、優(yōu)異性以及行政主體和權(quán)利義務(wù)的特定性等。在學(xué)科體系上可以按照總則和分則的體例設(shè)置?？倓t部分主要包括行政實(shí)體法的概念、行政實(shí)體法的法源、行政實(shí)體法的基本原則、行政權(quán)的歷史演進(jìn)及有限政府、行政主體與行政相對(duì)人、行政實(shí)體權(quán)力的設(shè)定、行政實(shí)體權(quán)力與義務(wù)的種類、行政行為的效力以及行政責(zé)任等內(nèi)容；分則部分也即部門行政法部分，可按行政部門的不同來(lái)

23、加以劃分。如公安行政法、交通行政法、工商行政法、稅務(wù)行政法、資源行政法、民政行政法、土地行政法、海關(guān)行政法、教育行政法、文化行政法等，其內(nèi)容主要是運(yùn)用行政法總則的原理闡釋各個(gè)部門行政法的問(wèn)題。這方面，我國(guó)行政法學(xué)界已經(jīng)有了一些嘗試。（注釋25） 在我國(guó)，已經(jīng)制定了一部完整、統(tǒng)一的行政訴訟法法典，除此之外，還有最高人民法院發(fā)布的有關(guān)行政訴訟的司法解釋，以及一些單性的行政法律、法規(guī)中有關(guān)行政訴訟的規(guī)定?？梢哉f(shuō)，從立法上或制度上講，我國(guó)的行政訴訟已經(jīng)從民事訴訟（注釋26）中獨(dú)立出來(lái)，形成了一套具有中國(guó)特色的行政訴訟法律制度。與之相應(yīng)的，行政法學(xué)界對(duì)行政訴訟法的研究也取得了很大的成績(jī)，并已經(jīng)形成了比較

24、完整的行政訴訟法學(xué)體系。目前，除司法部法學(xué)教材編輯部統(tǒng)編的行政訴訟法學(xué)（注釋27）教材外，全國(guó)各地編寫的教材和專著達(dá)幾十種甚至上百種之多。這些教材和專著一般都把行政訴訟法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門加以研究，具體內(nèi)容包括行政訴訟法的概念、特征、原則、功能、受案范圍、訴訟參加人、證據(jù)、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行等。這里特別值得注意的是行政訴訟法是一個(gè)獨(dú)立的程序法部門，其調(diào)整的是人民法院與一切訴訟參與人之間形成的、以程序上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的訴訟關(guān)系。它與行政實(shí)體法調(diào)整的行政關(guān)系完全不同，自成體系。 行政程序法和行政實(shí)體法不同，也不同于作為司法程序法的行政訴訟法，所以它是整個(gè)大行政法部門中除實(shí)體法和行政

25、訴訟法之外唯一可以自成體系的一個(gè)法律部門。從目前已有的行政程序性法律、法規(guī)和規(guī)章看，尚缺乏一部完整統(tǒng)一的行政程序法典。因此，統(tǒng)一的行政程序法的制定可以說(shuō)是我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期行政法治建設(shè)的重中之重。從單行法的規(guī)定來(lái)看，首先我國(guó)已經(jīng)制定了兩部單行的行政程序性法律。一是1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)行政處罰法；二是2003年8月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)行政許可法。這兩部法律分別規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的行政程序和行政許可的行政程序，是我國(guó)行政程序法的有機(jī)組成部分。其次，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也對(duì)行政程序作了部分規(guī)定。

26、如國(guó)務(wù)院2001年11月16日發(fā)布的行政法規(guī)制定程序條例，2000年8月24日發(fā)布的國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法，2001年11月16日發(fā)布的規(guī)章制定程序條例等。這三個(gè)行政法規(guī)分別規(guī)定了行政法規(guī)的制定程序和行政公文處理程序和行政規(guī)章制定程序，屬于規(guī)范行政機(jī)關(guān)實(shí)施抽象行政行為的行政程序。規(guī)范行政執(zhí)法程序的地方性法規(guī)，如1993年12月21日河南省第八屆人大常委會(huì)通過(guò)的河南省行政機(jī)關(guān)執(zhí)法條例等。除此之外，以規(guī)章的形式對(duì)行政程序作出規(guī)定的也很多。如2004年4月30日公安部發(fā)布的交通事故處理程序規(guī)定。由于數(shù)量較多，不再一一羅列。 作為研究行政程序法現(xiàn)象的行政程序法學(xué)，它所研究的行政程序法是調(diào)整國(guó)家行政機(jī)

27、關(guān)及其工作人員在行使行政職能過(guò)程中與公民、法人或其他組織之間形成的程序上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。包括行政立法程序、行政執(zhí)法程序等。內(nèi)容涉及到行政活動(dòng)的過(guò)程、步驟、時(shí)限、形式等諸多方面。 綜上所述，筆者認(rèn)為借鑒刑事、民事法律部門的劃分和學(xué)科分類經(jīng)驗(yàn)，把行政法部門分立為行政實(shí)體法、行政訴訟法和行政程序法，并進(jìn)而形成行政實(shí)體法學(xué)、行政訴訟法學(xué)和行政程序法學(xué)學(xué)科，對(duì)于科學(xué)界定行政法部門和建構(gòu)行政法學(xué)體系，摒棄行政法實(shí)體與程序不分的舊觀念，具有重大的理論意義和實(shí)踐意義。 參考文獻(xiàn) 1參見(jiàn)羅豪才主編行政法學(xué)，北京大學(xué)出版社1996年12月辦，第14頁(yè)。 22參見(jiàn)羅豪才主編行政法學(xué)，北京大學(xué)出版社1996年12月辦，第7頁(yè)。 3參見(jiàn)王名揚(yáng)著：英國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年3月版，第13頁(yè)。 4參見(jiàn)王名揚(yáng)著：比較行政法的幾個(gè)問(wèn)題，王名揚(yáng)著：英國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年3月版，第266頁(yè)。 5參見(jiàn)王名揚(yáng)著：英國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年3月版，第2頁(yè)。 6參見(jiàn)王名揚(yáng)著：英國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年3月版，第273頁(yè)。 7參見(jiàn)KennethC.Daris：administrativeLawtreaties19