關(guān)于行政訴訟法律適用制度修改的思考的論文

1、關(guān)于行政訴訟法律適用制度修改的思考的論文作者：劉莘 摘要：因行政訴訟法律適用自身有其特殊性，在我國憲政體制內(nèi)對其效力問題的理解形成了困境。跳出困境，首先應(yīng)當明確在我國現(xiàn)行憲法的規(guī)范下，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍是不合適的。本文提出解困途徑擴展間接審查的范圍，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建間接審查的程序及時限。 關(guān)鍵詞：中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)研究。 行政訴訟法關(guān)于法律適用的規(guī)定，是第一次在法律中明確規(guī)定如何適用法律，尤其引人注目的是關(guān)于“依據(jù)”和“參照”的區(qū)分，幾乎是將當時大家尚未充分注意的問題一下子放到了一個醒目的位置。由于是前所未有的新規(guī)定，實務(wù)部門與學(xué)

2、界此后熱議了數(shù)年。十幾年的實踐和理論探索，行政訴訟法修改之時，應(yīng)當對此有一個梳理。 一 、行政訴訟法律適用及困境(一)與民事訴訟、刑事訴訟法律適用相比較，行政訴訟法律適用之特殊性行政訴訟的法律適用，是指人民法院按照法定程序，將法律、法規(guī)(或參照規(guī)章的規(guī)定)具體運用于行政案件，從而對具體行政行為的合法性進行審查的專門活動。法律適用的過程是國家機關(guān)實現(xiàn)法律的過程，是將紙上的法律條文變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。 在民事訴訟和刑事訴訟中，法律適用作為一個問題被討論的程度遠不如在行政訴訟中突出。 這主要是緣于：第一，刑事訴訟有法典、民事訴訟有法典性法律，而補充刑法典或民法法典性法律的其他規(guī)定主要由單行法律，某些情況

3、下由法規(guī)組成；第二，民事訴訟、刑事訴訟的法律適用一般來說是法院或者司法機關(guān)的職權(quán)行為，亦即民事訴訟和刑事訴訟的性質(zhì)都是司法法，因此民事訴訟、刑事訴訟的適用都是人民法院第一次適用法律。WWW.11665.coM但是，行政法的適用既是法院的職權(quán)行為也是行政機關(guān)的職權(quán)行為，并且在法律適用的時間及順序上行政機關(guān)往往先于法院適用法律、法規(guī)或者規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件，學(xué)界稱行政機關(guān)適用法律為“第一次”適用，人民法院適用法律為“第二次”適用法律?！?二)行政訴訟法律適用之效力人民法院在審查具體行政行為的合法性時，因為行政訴訟法律適用具有的第-0z性，必然遇到以何種標準審查具體行政行為的問題：是以行政機關(guān)所

4、依據(jù)的規(guī)范為標準呢，還是以法院所依據(jù)的規(guī)范為最終標準呢?國外的行政訴訟法律適用的實踐表明，法律適用以法院所依據(jù)的規(guī)范為最終標準。例如，在英國和美國，無論是根據(jù)司這是就法律解釋而言的，如就憲法解釋而言，則情況有所不同，如比利時憲法第28條規(guī)定：“解釋法律之權(quán)，屬于立法機關(guān)”意指司法機關(guān)不能宣告立法機關(guān)制定的法律違憲。參見莫紀宏憲政新論，中國方正出版社1997年版；參見張志銘法律解釋操作分析，中國政法大學(xué)出版社1999年版；參見董嗥司法解釋論，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第290頁一325頁。蠶+h大學(xué)學(xué)耜20121要求一并審查的情形下，行政復(fù)議機構(gòu)對作為具體行政行為的根據(jù)的規(guī)范性文件可以主動

5、審查或送交有權(quán)機關(guān)審查?？梢?，一并要求復(fù)議審查的是規(guī)章以下的規(guī)范文件，而復(fù)議機關(guān)的主動審查則超出了這一“級別“限制，可能會涉及規(guī)章甚至國務(wù)院規(guī)范文件乃至行政法規(guī)的合法性審查。當然這一規(guī)定所設(shè)計的制度是與具體行政行為相互關(guān)聯(lián)的，也就是說不可以單獨就該規(guī)范性文件是否合法要求審查，而是要求與復(fù)議的個案直接相關(guān)，或者說是具體個案的依據(jù)才可能進入審查視野。這與上述按照立法法90條的模式所設(shè)計的審查制度不同。 綜上所述，對抽象行政行為，應(yīng)該說并不缺乏審查的途徑，而且其中不乏只針對抽象行政行為要求審查的途徑。當然，這種體制的缺陷也是明顯的，就是不集中、不統(tǒng)一。不同途徑的、分散的審查，不便于老百姓了解把握乃至

6、利用。但是，筆者認為只此缺陷還不足以否定體制。因為如果真按照有的學(xué)者所設(shè)計的那樣，改為法院審查抽象行政行為，有以下幾個問題：第一，這樣的審查是否脫離個案?第二，是否仍然按照現(xiàn)行的基層法院作為一審法院的級別管轄進行這種審查?如果由高級別法院管轄，那么與具體行政行為審查的級別管轄如何協(xié)調(diào)?第三，不同法院能否保證對同一行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的一致判決?第四，也是最重要的一點，憲法上找不到法院審查行政機關(guān)具有普遍約束力的規(guī)范文件的規(guī)定，而要這樣做，首先就需要修憲。而修憲是要將非?？隙ā⒊墒斓臇|西寫進去，筆者個人認為由法院做這件事，至少目前看來不能非常肯定，時機也不是非常成熟。因此，筆者不贊

7、成這次修改行政訴訟法就將抽象行政行為納入法院的司法審查范圍。 三、困境解決路徑擴展間接審查的范圍，明確其程序和時限(一)擴展間接審查的范圍1刪去“依據(jù)”與“參照”的規(guī)定由于立法法專章規(guī)定了法律適用的規(guī)則，將過去一些公認的法的實施，理性適用規(guī)則變成實定法規(guī)則；而且第87條、88條進一步明確了審查、撤銷違法的規(guī)范文件的途徑。這些規(guī)定表明，適法者負有間接審查的義務(wù)?？梢姟耙罁?jù)”和“參照”的區(qū)別只具有相對意義。修改行政訴訟法時，可以刪去二十多年前這種有意的區(qū)分規(guī)定。 70因為實際上，按照我們對現(xiàn)行制度的梳理，人民法院對于“依據(jù)”或“參照”的法文件，都循著這樣的思路，即法院可以直接決定與上位法相違背的法

8、文件不予適用，而如果是法文件相互沖突，則法院不能自己決定適用哪一個，而要轉(zhuǎn)送有權(quán)解釋機關(guān)進行解釋明確該當適用哪個法文件后，法院才可以適用該法文件。 2間接審查的自我約束及意義由于法院對規(guī)章的審查是一種附帶的審查，是對個案中出現(xiàn)的法文件的審查，因而在審查之后不宜在判決中直接表明該規(guī)章是否合法，而以適用不適用來表明法院審查完后的態(tài)度。 嚴格說來，這種間接審查的權(quán)限還不是對抽象行政行為合法性的審查，人民法院只不過在法律適用問題上有最終決定權(quán)，人民法院在行使這一權(quán)力時并不宣告不適用某某法規(guī)或者某某規(guī)章的原因，只是在判決中宣布適用了什么法規(guī)或規(guī)章；如果人民法院在判決中要指明行政機關(guān)適用法律法規(guī)有錯誤，也

9、只是指明應(yīng)當適用哪一法規(guī)或規(guī)章，而不應(yīng)當適用行政機關(guān)適用的另一個法規(guī)或規(guī)章，至于違背上位法的法文件的概括效力，在判決中不必指明，也就是說不能在判決中確認某一法文件的規(guī)定無效。 當然，我國人民法院行使法律適用最終決定權(quán)的情形與美國最高法院在司法審查中，并不宣布撤銷或者廢止某一違憲的法規(guī)的情形十分相似。其實際意義在于：第一，人民法院不可以拒絕適用法律，只能拒絕適用法規(guī)規(guī)章；第二，實施主體不同，美國的違憲審查判決是分別由最高法院針對聯(lián)邦法律、州最高法院針對州法律作出的；第三，美國實行判例制度，最高法院拒絕適用某一法律法規(guī)的判例，表面上僅涉及本案，但由于下級法院要遵守該判例，因此被最高法院拒絕適用的法

10、律自然亦將被下級法院拒絕適用。 我國不實行判例制度，上級法院和本院的判決僅是有參考價值的判決，而不是必須遵守的判例。在具體作法上，可以設(shè)計為：人民法院在作關(guān)于遵守先例原則與司法解釋的關(guān)系，董嗥在其所著司法解釋論中有專章論述，這里不復(fù)述，僅引其一段話作為本文上述結(jié)論的佐證：“當然中國法院的判決并不創(chuàng)制法律原則或規(guī)則，對于一般法院而言，法律甚至不認為它有司法解釋權(quán)，故下級法院對上級法院判決先例的遵循也不可能是遵循先例原則，而是遵循它對法律的理解或解釋，遵循它對某類案件的一般認識或看法。上級法院的判決先例，有時不僅僅成為下級法院判決案件的參考，有時它還影響或引導(dǎo)著下級法院判決的價值取向?！敝袊ù?/p>

11、學(xué)出版社1999年版，第322頁。關(guān)于行政訴訟法律適用制度修改的思考問題；省會所在地的市、國務(wù)院批準的較大的市的地方性法規(guī)，也可能出現(xiàn)與省級人大或其常委會制定的地方性法規(guī)的規(guī)定不一致的情形。如果出現(xiàn)了上述問題，人民法院怎么辦?據(jù)筆者所知，與發(fā)現(xiàn)規(guī)章之間的沖突一樣，人民法院應(yīng)當報送國務(wù)院作出解釋或裁決。國務(wù)院應(yīng)當在多長時間內(nèi)作出解釋或裁決?如果國務(wù)院遲遲不作出解釋或裁決，人民法院對已中止的案件又應(yīng)當如何?訴訟當事人尤其是原告能拖得起嗎?就現(xiàn)實而言，各級人民法院行政審判庭的審判人員們已經(jīng)意識到，現(xiàn)在很多行政案件的爭議不在于事實爭議，而在于規(guī)范性文件的爭議，實際上是文件具體行政行為的依據(jù)在“打架”。

12、也就是說，規(guī)范性文件矛盾沖突的現(xiàn)象并非個別現(xiàn)象，如果將這些發(fā)生矛盾沖突的規(guī)范性文件全部送交國務(wù)院裁決或解釋，顯然不符合訴訟經(jīng)濟原則，不利于當事人，也不利于實現(xiàn)行政訴訟法的目的。要徹底解決這一問題，最重要的在于到頃關(guān)系，即基于人民法院是法律適用最終機關(guān)的這一認識上，賦予人民法院行政訴訟法律適用最終決定權(quán)。 二、困境解決之前提抽象行政行為是否應(yīng)當納入行政訴訟受案范圍?這個問題是解決我國行政訴訟法律適用困境的前提，同時又與人民法院受理案件的范圍有關(guān)。 因為循著現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于法律適用的規(guī)定，人們推出對規(guī)章“間接審查”的說法。一旦人民法院可以審查抽象行政行為了，法律適用的問題似乎就變成審查抽象行政行

13、為的一個附帶問題了。 是審查標準的問題了。所以，我們必須首先議論這一問題。 學(xué)者中贊成人民法院今后可以審查抽象行政行為的似乎是多數(shù)。但筆者認為，設(shè)計一個制度不僅僅要借鑒國外的經(jīng)驗，或從一種理想的狀態(tài)出發(fā)進行，還應(yīng)當理性地從我們已有的法律制度出發(fā)，看看我們對現(xiàn)有制度動手進行改造時，可以有多大的余地和范圍。因為要“法治”，我們就不可以隨意拋棄現(xiàn)行法律制度，如果現(xiàn)行法律制度需要更改，我們亦須謹慎小心地弄清究竟什么需要變動，什么不需要變動，如果是大面積的變動，有沒有可能性一攬子作出這種變動。 所謂抽象行政行為按照行政訴訟法及最高人民法院的司法解釋，其形式應(yīng)當包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件。其他

14、行政規(guī)范性文件又可以分為兩類：一類是有行政立法權(quán)的行政機關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件；一類是沒有行政立法權(quán)的行政機關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件(俗稱“紅頭文件”)。前者指國務(wù)院、部門規(guī)章和地方規(guī)章制定主體在行政法規(guī)、規(guī)章以外頒布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件；后者是所有沒有行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)的行政機關(guān)頒布的規(guī)范性文件。 其中行政法規(guī)，按照憲法以及立法法的規(guī)定，可以通過四個最高級別的國家機構(gòu)和各省級人大常委會提出審查要求，其他組織、個人則可以提出審查建議的方式，由全國人大常委會進行違憲或違法審查；規(guī)章，按照國務(wù)院規(guī)章制定程序條例的規(guī)定，可以就其是否合法向國務(wù)院法制辦要求審查，如果是較大市政府的規(guī)章，

15、還可以向省、自治區(qū)人民政府法制辦要求審查。 上述兩種審查都是可以脫離開具體案件的審查，也就是說，不要求該行政法規(guī)或規(guī)章與要求審查的人有具體利害關(guān)系。 對其他行政規(guī)范性文件，按照規(guī)章制定程序條例第36條：依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行的規(guī)定，無規(guī)章制定權(quán)的行政機關(guān)制定的紅頭文件亦可以按照上述申請審查的程序要求國務(wù)院法制辦或者省政府法制辦進行審查。但是，這一規(guī)定未涉及有規(guī)章制定權(quán)的行政機關(guān)制定的其他規(guī)范文件的監(jiān)督審查。筆者以為，若規(guī)章都可以要求國務(wù)院法制辦或者省級政府法制辦審查，規(guī)章制定主體制定的其他規(guī)范文件為何不能審查?機

16、械理解將導(dǎo)致制度上的失衡。 從法規(guī)、規(guī)章備案條例的規(guī)定看，紅頭文件的監(jiān)督審查的“硬件“裝置其實已經(jīng)“安裝”了：國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查建議，由國務(wù)院法制機構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理(第9條)。 所以，行政系統(tǒng)內(nèi)的除國務(wù)院的行政法規(guī)和其他規(guī)范文件以外，所有規(guī)范文件都已經(jīng)有了一條統(tǒng)一可供利用的監(jiān)督審查途徑。 其實不止于此，這方面可資利用的制度資源目前還有行政復(fù)議法的規(guī)定。行政復(fù)議法規(guī)定了行政復(fù)議申請人在申請對具體行政行為進行審查

17、的同時，可以一并申請審查規(guī)章以下的規(guī)范性文件；在申請人沒有申請一并審查或不可能69法最終解決原則，還是依據(jù)其相關(guān)的司法制度，我們均可以得出此結(jié)論：相對人對行政機關(guān)的行為提出異議，或者對行政裁判所(英國)或獨立管制機構(gòu)(美國)的裁決不服，向法院提起訴訟的理由中都包括法律適用的問題；j2卜根據(jù)分權(quán)原則，法院傾向于不干預(yù)行政機關(guān)的自由裁量行為，后來才傾向于適當?shù)母深A(yù)要求行政機關(guān)合理地行使自由裁量權(quán)，開始對行政機關(guān)自由裁量權(quán)進行司法監(jiān)督。法院原來傾向于不干預(yù)行政機關(guān)自由裁量的原因，即在于行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)是行政機關(guān)法定權(quán)限范圍內(nèi)的職權(quán)活動，從傳統(tǒng)上說不屬于適法性判斷。從法律解釋來看，西方國家法院對

18、法律的解釋一般也是最終的，即使是英國這個奉行議會至上的國家，對議會的制定法的最終亦即最具權(quán)威的解釋仍是法院的解釋。 我們可就此描繪出行政法領(lǐng)域里這樣一幅場景：議會制定出法律之后行政機關(guān)按照自己對法律的理解在其實現(xiàn)法律的過程中對法律作出解釋并加以適用；法院接受當事人的請求在對行政行為進行司法審查的過程中，x-,j-與案件相關(guān)的法律進行解釋并予以適用；根據(jù)司法最終解決原則，法院對法律的解釋和適用當然是最終的，法院適用法律將紙上的法律條文變?yōu)楝F(xiàn)實，將死條文變?yōu)榛钜?guī)則?！叭绻⒎ㄕ卟毁澇煞ㄔ簒-,l-某項制定法所作的司法解釋，他們可以對該法作出修改補充，以此來保證司法解釋體現(xiàn)立法意圖”。可見，行政機關(guān)

19、是可以解釋法律并將之予以適用的，但法院對法律的解釋和適用是最終的，這樣無論是從邏輯上還是從法律上都順理成章了。 (三)我國行政訴訟法律適用之困境我國的行政機關(guān)與英美國家的行政機關(guān)雖然同屬國家的法律執(zhí)行機關(guān)，但不同的是，在英美國家行政機關(guān)的立法一般均屬于委任立法，而我國與法國等大陸法系國家一樣，行政機關(guān)擁有固有“立法”權(quán)即憲法所賦予的立法權(quán)限，在這一權(quán)限范圍內(nèi)，行政機關(guān)無須權(quán)力機關(guān)另行授權(quán)即可就行政管理事項進行立法；尤其是我國恢復(fù)法制建設(shè)近二十年來，在法律還不能覆蓋全部行政管理領(lǐng)域的現(xiàn)實情況下，行政機關(guān)規(guī)范性文件的“拾遺補闕”4-lz)是非常必要的，但在必要的同時有時難免逾越行政機關(guān)“執(zhí)行性”地

20、位。對此情形即使是較為激烈的學(xué)者亦承認這是過渡階段的必然。所以，我國的行政機關(guān)既執(zhí)行立法機關(guān)制定的法律法規(guī)，又執(zhí)行行政機關(guān)(上級機關(guān)或本機關(guān))制定的規(guī)范性文件。也正基于現(xiàn)實情形，行68政訴訟法規(guī)定：人民法院審理行政案件以法律法規(guī)為依據(jù)(第52條)，以規(guī)章為參照(第53條第1款)；且在人民法院認為部委規(guī)章與地方規(guī)章不一致時，以及部委規(guī)章之間不一致時，由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或者作出裁決(第53條第2款)。 行政訴訟法的規(guī)定反映了我國憲政上的一貫思想與現(xiàn)實情況的矛盾：一方面，3v：家都回避權(quán)力分立問題，但另一方面在實際上卻堅持行政機關(guān)與司法機關(guān)互不干預(yù)，尤其是司法機關(guān)不干預(yù)行政機關(guān)的活動。

21、這樣，在具體運作上理不順的問題便暴露無遺。 眾所周知，我國法的體系是分層級的，盡管行政訴訟法將法律與法規(guī)作為“依據(jù)”范疇，但法規(guī)的層級效力低于法律，而且地方性法規(guī)又存在兩個不同層級：省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；省會所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定本地方的地方性法規(guī)。如1992年7月全國人3v常委會授權(quán)深圳市人3v及其常委會和市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章的決議：授權(quán)深圳市人3v：及其常委會根據(jù)具體情況和實際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)實施；

22、授權(quán)深圳市政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟特區(qū)組織實施。該授權(quán)對哪些事項可以制定法規(guī)或規(guī)章未予明確，何謂“遵循憲法的規(guī)定以及法律行政法規(guī)的基本原則”也沒有法律上的界定，因而有人認為經(jīng)濟特區(qū)的地方性法規(guī)從層次上高于一般的地方性法規(guī)；當然亦有學(xué)者反對這一說法。而1994年3月全國人大常委會對廈門的授權(quán)和1996年對珠海的授權(quán)，似吸取了經(jīng)驗，在授權(quán)用語上比前者限制性強一些。但無論如何，經(jīng)濟特區(qū)人大及其常委會制定的地方性法規(guī)與其他的地方性法規(guī)相比，在權(quán)限上似乎不同?？梢?，即使是法規(guī)，也可能出現(xiàn)與法律的規(guī)定不一致的問題；地方性法規(guī)-tlz可能出現(xiàn)與行政法規(guī)的規(guī)定不一致的美國有成文憲法，憲法規(guī)定立法權(quán)歸議會享有，

23、只有議會授權(quán)給行政機關(guān)，行政機關(guān)才有權(quán)制定頒布對外生效的規(guī)范；英國雖沒有成文憲法，但英國奉行議會主權(quán)原則，這一原則的主要體現(xiàn)是議會享有立法權(quán)，英國的中央政府除按憲法慣例保有在文官領(lǐng)域制定規(guī)范的權(quán)力外，均須議會授權(quán)法授權(quán)，方可“立法”。 參見王名揚美國行政法英國行政法，中國政法大學(xué)出版社1987、1995年版。 見地方組織法第7條和第43條的規(guī)定。關(guān)于行政訴訟法律適用制度修改的思考出不適用某一法規(guī)或規(guī)章的判決時，同時將相關(guān)的司法建議書送交有關(guān)行政機關(guān)，如此，行政機關(guān)在一個或者數(shù)個案件后，必將修改、撤銷或以新法規(guī)規(guī)章替代。之所以我們肯定地預(yù)見行政機關(guān)必然會修改被人民法院拒絕適用的法規(guī)規(guī)章，原因也在

24、于法院握有對法規(guī)規(guī)章的適用權(quán)和最終解釋權(quán)。這樣，已有的監(jiān)督機制就活了起來，并形成一種良性循環(huán)的態(tài)式，亦使人民法院審查具體行政行為的活動不再有偏癱的感覺。 (二)間接審查的程序 人民法院在行政訴訟法律適用中因必須貫徹立法法的規(guī)定，在審案的過程中發(fā)現(xiàn)具體行政行為的規(guī)范依據(jù)有違上位法甚至憲法規(guī)定的，就不可回避地必須按照立法法規(guī)定的途徑，將有疑問的規(guī)范送交有權(quán)機關(guān)進行解釋或裁決，但是現(xiàn)行的行政訴訟法及其司法解釋并沒有規(guī)定人民法院將有疑問的規(guī)范送交有權(quán)機關(guān)進行處理的程序，這對于及時解決糾紛是非常不利的，因此在修改行政訴訟法時應(yīng)當增設(shè)該程序規(guī)定。筆者建議基于效率的考慮，針對不同的有疑問的規(guī)范設(shè)計不同的程序具體說，人民法院在審理行政案件過程中應(yīng)按照筆者前邊所述的兩個基本思路處理。 第一，與上位法相沖突的，人民法院可以直接適用上位法，但是有三個例外：(1)如果認為法律、行政法規(guī)、自治條例、單行條例違背憲法的，法院應(yīng)將其逐級呈送最高人民法院，由最高人民法院向全國人大常委會提出書面審查要求，全國人大常委會進行審查作出結(jié)論；(2)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由最高人民法院送交全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決；(3)地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，