土地登記爭議行政訴訟中的復(fù)議前置問題

1、百度文庫-讓每個人平等地提升自我土地登記爭議行政訴訟中的復(fù)議前置問題因當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)而提起的行政訴訟案件中，是否需要復(fù)議前置問題，先后經(jīng)歷“肯定”、“爭議”、“否定”三個階段。2003年最高人民法院頒布 關(guān)于適用行政復(fù)議法第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù) （下稱批復(fù)）以前，人民法院在實踐中一直堅持復(fù)議前置程序，自批復(fù)以后，對是否需要前置問題產(chǎn)生了爭議，人民法院的意見不一。2005年2月24日，最高人民法院行政審判庭在給甘肅省高級人民法院的 關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)（下稱答復(fù)）中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有

2、權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形。最高院的該答復(fù) 對審判實踐具有指導(dǎo)作用，目、前人民法院基本上引用該答復(fù)，認(rèn)為不需復(fù)議前置。筆者認(rèn)為，該答復(fù)不符土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)登記行政行為的性質(zhì)，也不符中華人民共和國行政復(fù)議法 第三十一條的規(guī)定。筆者將以土地所有權(quán)和使用權(quán)登記行為為例，論證頒發(fā)土地等自然資源所有權(quán)和使用權(quán)證書的行為屬于行政確認(rèn)行為，依法應(yīng)屬于復(fù)議前置的范疇。一、關(guān)于土地登記行為是否屬于行為確認(rèn)行為。最高人民法院行政庭在答復(fù)中認(rèn)為“土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)”，該觀點顯然不符土地登記行為的性質(zhì)。1、土地登記制度的

3、意義決定土地登記行為具有行政確認(rèn)的性質(zhì)。11百度文庫-讓每個人平等地提升自我根據(jù)土地登記規(guī)則規(guī)定，土地登記是指國家依法對國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利的登記。./ 雖然土地登記規(guī)則沒有在條文上規(guī)定土地登記屬于確認(rèn)行為，但鑒于我國不動產(chǎn)法律制度一直實行登記生效主義，如果土地登記行為不具有確認(rèn)效力或不屬于確認(rèn)行為的，則土地登記簿記載的權(quán)利事項以及證書所記載的權(quán)利事項又如何發(fā)揮其表彰權(quán)利的特征呢？ 土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)是關(guān)系國計民生的重要財產(chǎn)，世界上決大多數(shù)國家都采取了登記制度，且登記機(jī)關(guān)均是政府或司法機(jī)關(guān)，其意義就在于土地登記行為具有公信力、權(quán)利正確性的推定

4、效力， 只要記載于登記簿上的不動產(chǎn)權(quán)利事項，善意交易人均有理由相信其記載內(nèi)容的正確性。登記行為之所以會產(chǎn)生公信力，就是因為該登記事項是政府或司法機(jī)關(guān)所確認(rèn)的。如果否認(rèn)登記行為的確認(rèn)性質(zhì)，則登記行為的公信力就無從談起。2、我國當(dāng)前土地登記行為的實質(zhì)內(nèi)容，具有行政確認(rèn)性質(zhì)。在我國目前的土地登記制度中，土地登記主要是作為確定地籍的方法和手段之一。土地登記在行政法上具有確認(rèn)的性質(zhì)， 而在財產(chǎn)法上，土地登記行為是不動產(chǎn)物權(quán)的公示方法，之所以選擇登記作為公示方法，其法理根源就在于登記行為的行政確認(rèn)效力。雖然我們目前未制定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法，但在實踐中，我省大多數(shù)地方的土地登記制度都明確規(guī)定了土地登記行為是

5、一種確認(rèn)行為， 如浙江省土地登記辦法 第八條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地，土地所有者或者發(fā)包者應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認(rèn)所有權(quán)”；/吉林省土地登記條例第一條規(guī)定“為了確認(rèn)土地權(quán)屬，規(guī)范土地登記行為，維護(hù)土地市場秩序，保護(hù)土地所有者、使用者和相關(guān)權(quán)利者的合法權(quán)益，根據(jù)中華人民共和國土地管理法以及其他有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本條例、第二條規(guī)定“土地登記是指縣級以上22百度文庫-讓每個人平等地提升自我人民政府土地行政主管部門依照法定程序，對國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)和集體土地非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)，以及由

6、此所產(chǎn)生的相關(guān)權(quán)利，進(jìn)行確認(rèn)的行為”；江蘇省土地登記辦法第一條規(guī)定“為維護(hù)土地的社會主義公有制，確認(rèn)和保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，規(guī)范土地登記行為，維護(hù)土地市場秩序， 加強(qiáng)土地管理，根據(jù)中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國土地管理法實施條例、中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法、江蘇省實施土地管理法辦法等有關(guān)法律、法規(guī)，制定本辦法?！保桓Ｖ菔型恋氐怯涋k法第一條規(guī)定“土地登記是指縣級以上人民政府依法對國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，以及由上述權(quán)利所產(chǎn)生的他項權(quán)利（以下簡稱土地權(quán)屬）進(jìn)行確認(rèn)” 等等。由此可見，我國各地的地方性法規(guī)或規(guī)章對土地登記仍是以確認(rèn)行為進(jìn)行規(guī)范的。3、土

7、地登記行為具有行政許可和行政確認(rèn)的雙重性質(zhì)。按照中華人民共和國行政許可法規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。嚴(yán)格地講，土地登記行為不應(yīng)列入行政許可范疇，因為土地登記行為不具備許可申請人從事特定活動的行政許可特征。寧波某律師曾以土地登記是行政許可，社會公眾有權(quán)查閱為由起訴國土部門，但人民法院判決認(rèn)定土地登記是行政確認(rèn)行為，并非行政許可。但實際上行政機(jī)關(guān)在實施 中華人民共和國行政許可法過程中還是將土地登記列入行政許可項目的，鑒于我國行政許可法實施不久，行政許可的范圍和類型尚處于不斷的完善過程中，當(dāng)前將土地登記作為行政許可進(jìn)行認(rèn)定也可勉強(qiáng)

8、，但不能否認(rèn)的是，土地登記行政許可是建立在確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上的許可項目，行政機(jī)關(guān)在實施土地登記行政許可中已包含了行政確認(rèn)行為，或者說，土地登記行為兼具確認(rèn)性質(zhì)和行政許可性質(zhì)。行政確認(rèn)是指行政主體依法對相對方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實進(jìn)行甄別，給予確定 、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為，而土地登記34百度文庫-讓每個人平等地提升自我正是政府對登記申請人要求登記的權(quán)利事項進(jìn)行審查，確認(rèn)其權(quán)屬后予以登記并頒發(fā)證書， 以證明土地權(quán)利事項。 因此，土地登記行為在具有行政許可性質(zhì)的同時，是不能掩蓋或否認(rèn)其行政確認(rèn)性質(zhì)的。二、對土地初始登記的理解問題。最高院行政庭在答復(fù)中認(rèn)為“有關(guān)土地等自

9、然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記， 屬于行政許可性質(zhì)， 不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)”，但并沒有對土地變更登記是否屬于行政許可，是否包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)作出明確。土地登記分土地初始登記和土地變更登記二種，在實踐中，涉及最多的、出現(xiàn)爭議最多的是土地變更登記，而非初始登記。但從答 復(fù)的語意來看，似乎只有初始登記才是行政許可，才不屬于行政確認(rèn)，而變更登記則應(yīng)反 之?？梢姶饛?fù)的內(nèi)容本身容易產(chǎn)生歧異，沒有對土地變更登記是否屬于確認(rèn)或復(fù)議前置 作出明確規(guī)定，反而在司法實踐中會產(chǎn)生不必要的爭議。因為，土地初始登記和土地變更登記的區(qū)分本來就是土地登記法律制度中的一個技術(shù)問題，由于對“初始”二字的字面上的理解和

10、實際中對“初始登記”的認(rèn)定是迥然不同的， 如果以初始登記為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定土地登記行 為是否屬于確認(rèn)行為就會導(dǎo)致更加混亂的現(xiàn)象。從字面上理解或者從人們的習(xí)慣上理解，初始登記一般就是指第一次登記或者是原始登記，這種理解其實是錯誤的。原國家土地管理局頒布的土地登記規(guī)則將土地登記分為初 始登記和變更登記， 并規(guī)定“初始土地登記又稱總登記，是指在一定時間內(nèi)，對轄區(qū)全部土地或者特定區(qū)域的土地進(jìn)行的普遍登記；變更土地登記，是指初始土地登記以外的土地登記，包括土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項權(quán)利設(shè)定登記，土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項權(quán)利變45百度文庫-讓每個人平等地提升自我更登記，名稱、地址和土地用途變更登記，注銷土

11、地登記等”。土地登記規(guī)則第二章還就初始登記的相關(guān)程序作了規(guī)定，要求“初始土地登記，由縣級以上地方人民政府發(fā)布通告通告的主要內(nèi)容包括：（一）土地登記區(qū)的劃分；（二）土地登記的期限；（三）土地登記 收件地點；（四）土地登記申請者應(yīng)當(dāng)提交的有關(guān)證件；（五）其他事項。因此，土 地登記規(guī)則就初始登記和變更登記的定義已非常明確，初始登記并非就是指第一次或原始登記，而是以政府發(fā)布通告啟動的土地普遍登記行為；變更登記則是在政府普遍登記時間和范圍以外，由申請人申請啟動的土地登記行為。二者的區(qū)別不是以是否屬于第一次登記為標(biāo)準(zhǔn)，而是以啟動主體為標(biāo)準(zhǔn)，初始登記和變更登記中均可以是第一次或原始登記。因此，以初始登記來判

12、定土地登記行為屬于行政許可，而否定其確認(rèn)性質(zhì)是錯誤的，不僅遺漏了變更土地登記的法律適用問題，同時也不符土地登記行政行為的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，無論是初始土地登記還是變更土地登記， 都具有行政確認(rèn)的性質(zhì)， 如當(dāng)事人 不服土地登記行政行為而提起行政訴訟的， 必須按照中華人民共和國行政復(fù)議法 第三十 條第一款規(guī)定進(jìn)行復(fù)議，未經(jīng)復(fù)議，人民法院不應(yīng)受理。注解：中華人民共和國行政復(fù)議法第三十一條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的/具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議； 對行政復(fù)議決定不服的， 可以依法向人民法院提起

13、行政訴訟。法釋（2003） 5號 山西省高級人民法院：你院關(guān)于適用行政復(fù)議法第三十條第一款有關(guān)問題的56百度文庫-讓每個人平等地提升自我請示收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：根據(jù)行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定。（2005）行他字第4號 甘肅省高級人民法院：你院報送的關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地、礦藏等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)具體行政行為的請示收悉。經(jīng)研究答復(fù)如下:最