耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險管理論文

1、耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險管理論文 摘要：隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的推進，農(nóng)村戶籍人口的勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不同農(nóng)民群體出現(xiàn)不同的養(yǎng)老保障需求。本文針對農(nóng)民群體分化的特點，以占農(nóng)村戶籍人口大多數(shù)的耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險為切入點，在界定耕地農(nóng)民范圍的基礎(chǔ)上分析了耕地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀及發(fā)展障礙，提出適合耕地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建思路：耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度特殊性；耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮保費標準的合理性；耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮繳納保費的靈活性；耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮保險層次的多樣性；耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮養(yǎng)老保險制

2、度的銜接性。 關(guān)鍵詞：耕地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；制度構(gòu)建 據(jù)全國第五次人口普查數(shù)據(jù)，中國65歲以上的老年人口為8811萬，占總?cè)丝诘?.96，其中城鎮(zhèn)老年人口3180萬，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.30，農(nóng)村老年人口為5631萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?.35，農(nóng)村老年人口的絕對數(shù)是城鎮(zhèn)人口的1.7倍，老年人口中有64居住在農(nóng)村。因此，當前中國養(yǎng)老問題的真正重點和難點不在城市而在農(nóng)村。目前，在中國大部分農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老是最主要和最普遍的方式。農(nóng)村老年人主要依靠個人勞動收入，喪失勞動能力時才依靠兒女供養(yǎng)，生活保障主要依靠土地等生產(chǎn)資料。其中以耕地為主要生產(chǎn)方式的農(nóng)民數(shù)量最多，且只擁有土地使用權(quán)，占有的社會資源很

3、少。同時由于不斷擴大的城鄉(xiāng)差別及社會分配關(guān)系的不公平，使得以耕地為主的農(nóng)民生活日益窘迫。本文以耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險為切入點，擬按照低水平、廣覆蓋和可持續(xù)的方針，對適合耕地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度構(gòu)建思路進行探討。 一、耕地農(nóng)民及其養(yǎng)老保險現(xiàn)狀 (一)耕地農(nóng)民的界定。耕地農(nóng)民主要是指從事農(nóng)林牧漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擁有農(nóng)村戶籍且長期居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村勞動力。耕地農(nóng)民具有三個基本的特征：戶籍在農(nóng)村；擁有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，如土地、河流、草原等天然資源；從事以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)營活動。由于統(tǒng)計口徑的不同，對耕地農(nóng)民做精確的統(tǒng)計比較困難。因為統(tǒng)計面上的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口常常包含那些長期或短期在外打工的流動人

4、口。根據(jù)相關(guān)學者的估計，1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約為1.4億人，流動人口約為1億人，兩者相加為2.4億，如再加上其無勞動能力的直系親屬，這一數(shù)據(jù)將達到3億。從總計8.07億農(nóng)村人口扣除，則耕地農(nóng)民數(shù)目約為5.07億人，約占農(nóng)村人口總規(guī)模的62.5。2001年全國農(nóng)業(yè)普查中“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”項目下的普查數(shù)據(jù)表明，2000年全國農(nóng)村實際從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人口約為5.19億人。在全國各省區(qū)中，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過l000萬的省份有20個；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過2000萬的省份有11個；而農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過3000萬的省份則只有6個，即江蘇、安徽、山東、河南、湖南、四川，其中山東、河南與四川三省的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口甚至超出了4

5、000萬。 (二)耕地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀。中國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，在農(nóng)村還未真正建立起養(yǎng)老保險制度。中國的農(nóng)村養(yǎng)老保險于1986年開始探索。1991年根據(jù)縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)，開展了建立縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點。1997年7月國務(wù)院決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，提出有條件的地方向商業(yè)保險過渡。1998年，農(nóng)村養(yǎng)老保險由民政部轉(zhuǎn)交給勞動與社會保障部，農(nóng)村養(yǎng)老保險開始進入清理整頓階段，清理整頓一直持續(xù)到2002年。這一時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)下降，出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象。在這一階段，耕地農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的狀況和效果更加不

6、理想。具體表現(xiàn)在： 1.參保的耕地農(nóng)民少。當前中國農(nóng)村社會養(yǎng)老這種以個人儲蓄為主的完全積累模式近乎于商業(yè)性養(yǎng)老保險，偏離了社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計時的本質(zhì)要求。其最大弊端是能參保的多是有收入保障的農(nóng)村戶籍人口，他們即使不參加養(yǎng)老保險，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決。而最需要養(yǎng)老保險的低收入和貧困農(nóng)民往往被排除在養(yǎng)老保險之外，不能從養(yǎng)老保險中受惠，使得該制度既無法體現(xiàn)社會保障性質(zhì)，更無法體現(xiàn)濟弱扶困的社會公平原則。另一方面，農(nóng)村社會養(yǎng)老是以自愿原則為基礎(chǔ)，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險知識的了解程度、對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有關(guān)政策的態(tài)度、對當?shù)卣男湃味燃捌淠挲g、文化程度、子女數(shù)、所在地的經(jīng)濟實力等，均會影響其

7、是否參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。從參保農(nóng)民的工作業(yè)態(tài)細分，以村干部、民辦教師、農(nóng)業(yè)大戶等收入穩(wěn)定、收入水平較高或受教育程度高的農(nóng)民參保居多，而以耕地為主的農(nóng)民參保較少。 2.耕地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平低。對大多數(shù)的耕地農(nóng)民來說，由于目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)收入的水平較低，這部分人大部分屬于低收入和貧困階層，而且其中相當一部分是年老體弱者，除維護家庭的日常開支和必要的教育、醫(yī)療外，其用于養(yǎng)老的積蓄極其有限?，F(xiàn)行保險費征繳實行的是低標準、多檔次，從2元到20元分為十個檔次，由農(nóng)民自由選擇。由于制度設(shè)計的缺陷和政府推行中的問題，加之個人利益最大化的考慮，絕大多數(shù)人都選擇了最低檔次。同時，由于中國農(nóng)村的經(jīng)濟水

8、平低下，農(nóng)民可支配的收入更少，所以針對各地現(xiàn)行的大多數(shù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，農(nóng)民投保大多選擇繳費基數(shù)低、繳費額度小的檔次，這直接導致農(nóng)民年老時所領(lǐng)取的保險金少，根本無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。 二、耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險發(fā)展的障礙 以耕地為主的農(nóng)民對養(yǎng)老保險的認同度低，參加養(yǎng)老保險的積極性不高，以致良好意愿難以實現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險舉步維艱，究其原因，主要有以下幾個方面： (一)傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響深遠，耕地農(nóng)民參保意識不強。社會保險的使用價值是分擔的，作為公共品，不存在排他性和可讓渡性，每個人都有使用機會。在新中國成立后的相當長一段時間里，農(nóng)民被排斥在社會保險體系外。當時的原因是認為農(nóng)民擁有了國家給予

9、土地的使用權(quán)，從而獲得了土地保障。因此，與中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，目前中國的養(yǎng)老制度也呈現(xiàn)出二元化的特征：在城市，以社會養(yǎng)老為主，家庭養(yǎng)老為輔；在農(nóng)村，則以家庭養(yǎng)老為主，自養(yǎng)為輔，社會養(yǎng)老次之。有關(guān)資料顯示，從農(nóng)村年輕人對自己將來養(yǎng)老問題的打算來看，94的農(nóng)村青年人希望將來在家中養(yǎng)老，72.2的青年人希望將來依靠子女養(yǎng)老?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式將在相當長的時期起主要作用。(二)農(nóng)民收入水平較低，耕地農(nóng)民參保能力不夠。改革開放以來，中國農(nóng)村居民收入有了很大程度的提高。與1979年全國農(nóng)民年均純收入不到602元的水平相比，2007年全國農(nóng)民的平均收入已達到4140元，提高了近6倍。但與城市居

10、民的收入相比，農(nóng)民的收入增長速度緩慢，且絕對水平也和城市居民的收入差距明顯拉大。一些貧困地區(qū)農(nóng)民的生活消費支出、生產(chǎn)經(jīng)營支出和子女教育費用支出之和甚至大于其總收入，這就使得農(nóng)民存在收不抵支的現(xiàn)象，根本無力繳納保費。另外，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷推進，由于農(nóng)業(yè)收入較低及城市生活的影響，年輕和文化水平較高的青年農(nóng)民更加具有非農(nóng)轉(zhuǎn)化的趨勢，外出打工的人以年輕人為主，外出流動人員的平均年齡為33.4歲，并且外出勞動力的文化程度較高，初中學歷以上者的占比為59.5，比全部調(diào)查對象的比例高出16。因此，留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的往往是一些文化水平低、年紀較大的農(nóng)民，這一群體的老齡化程度較高，對養(yǎng)老保險有迫切的需求

11、。因此，從經(jīng)濟收入的角度，耕地農(nóng)民屬于農(nóng)村人口中的“弱勢群體”，參保能力明顯不足。 (三)地方政府財政收入水平低，轉(zhuǎn)移支付能力弱。無論是國際的經(jīng)驗，還是中國的實踐都表明政府的財政補貼和支持對社會保障制度的發(fā)展至關(guān)重要。在城鎮(zhèn)，國務(wù)院1997年頒布的關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定明確規(guī)定保險費由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔；而在農(nóng)村1991年頒布的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)以“堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”為籌集原則。這嚴重違背了社會保險的社會公平性原則，實際上是農(nóng)民個人的養(yǎng)老保險或理解為農(nóng)村居民的個人儲蓄型的養(yǎng)老保障，這不是真正意義上的社會保險。

12、對以耕地為主的農(nóng)民而言，更加難以獲得相應(yīng)的政策支持。以湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險暫行辦法規(guī)定為例：投保對象應(yīng)平等享受集體補助；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對職工及其他人員的集體補助，應(yīng)在繳納所得稅前按允許扣除的工資總額的一定比例(最高不超過17)提取并稅前列支，意在調(diào)動農(nóng)民加入養(yǎng)老保險的積極性。但以耕地為主的農(nóng)民很少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，并且集體經(jīng)濟不斷萎縮，特別是農(nóng)村稅費改革取消村級三項提留，大部分村依靠財政轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)，加之債務(wù)包袱沉重，無力對農(nóng)民養(yǎng)老保險進行補貼。從湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險調(diào)研的情況看，得到集體補助的主要是村干部、民辦教師，而普通的耕地農(nóng)民很少得到補助。 (四)農(nóng)村保險制度存在缺陷，經(jīng)營管理狀況不佳。農(nóng)村養(yǎng)

13、老保險屬于社會保障范疇，需要政策保障。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度顯然對此考慮不足。政策層面，盡管中央和地方高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保險，出臺了各種指導意見和暫行辦法，但至今10多年沒有明確的調(diào)整和完善，在保險費繳費方式、管理機構(gòu)經(jīng)費保障、保險基金運營管理、養(yǎng)老金的計發(fā)辦法等方面，都缺乏有力的政策支持，與國家支持企業(yè)職工養(yǎng)老保險的政策相比，形成巨大反差。由于缺乏財政支持，農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)依靠按保費一定比例提取的管理費難以維持運轉(zhuǎn)，養(yǎng)老金依靠銀行存款和購買國債難以實現(xiàn)保值增值，加之參保農(nóng)民少，收繳保費少，提取管理費少，養(yǎng)老金收益少，陷入機構(gòu)難運轉(zhuǎn)、業(yè)務(wù)難開展、兌付難保障的惡性循環(huán)和尷尬境地。 三、耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保

14、險制度構(gòu)建的基本思路 (一)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險在制度構(gòu)建要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度特殊性。按照當前經(jīng)濟發(fā)展的趨勢來看，未來10年農(nóng)村人均純收入如果能以平均每年7的速度增長就是相當不易的成績，而城鎮(zhèn)居民收入的年均增速很難低于9，城鄉(xiāng)差距將繼續(xù)擴大。因此，制度構(gòu)建時要綜合考慮耕地農(nóng)民與企業(yè)職工參保的不同特點、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際情況及地方財政支持的承受能力等諸多因素。耕地農(nóng)民數(shù)量大、收入不穩(wěn)定，因此，耕地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險應(yīng)從制度構(gòu)建上比城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險更優(yōu)惠，要體現(xiàn)國家財政的作用，要將游離于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系之外的全部農(nóng)村居民納入新的養(yǎng)老保險體系，調(diào)動農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性。 (二)耕地

15、農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮保費標準的合理性。設(shè)計的保費標準要與耕地農(nóng)民人均純收入匹配，避免形成農(nóng)民參保動機上的瓶頸。按照社會平均工資核定養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和養(yǎng)老金計發(fā)標準是國際通行做法，既是考察現(xiàn)階段參保人員繳費能力的標準，也是今后參保人員養(yǎng)老生活保障水平的參考標準。農(nóng)民人均純收入是考察農(nóng)民生活水平的一個重要指標，可在一定程度上反映農(nóng)民的繳費能力和生活保障水平。耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的組成方式可由個人賬戶資金和財政補貼的統(tǒng)籌賬戶組成。個人賬戶養(yǎng)老保險金的繳納，原則上按照預期領(lǐng)取的養(yǎng)老金不低于當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準，不高于本地區(qū)上一年城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平，規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老金的繳費率，

16、確定繳費金額，并根據(jù)農(nóng)村最低生活保障標準和該地區(qū)上一年城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平的變化做相應(yīng)調(diào)整。在個人養(yǎng)老金的計發(fā)上采用結(jié)構(gòu)式的計發(fā)辦法，強調(diào)個人養(yǎng)老金的激勵因素和自身勞動貢獻差別。 (三)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮繳納保費的靈活性。保險費的繳納要體現(xiàn)靈活性，可按月繳納，也可按年繳。財政補貼賬戶設(shè)計類似城鎮(zhèn)居民的統(tǒng)籌賬戶，財政部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平確定不同的補貼標準，并記入耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險財政補貼賬戶。政府應(yīng)承擔耕地社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)費用。中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險管理費用是由國家財政列支，同樣，耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險管理費由國家財政列支才更能體現(xiàn)社會保險的公平性，同時也有利于將來統(tǒng)籌

17、城鄉(xiāng)社會保障制度。政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老金待遇調(diào)整儲備金。各地區(qū)勞動保障部門可以根據(jù)本地區(qū)人均可支配收入、生活消費指數(shù)、物價指數(shù)、最低生活保障標準等因素，制定本地區(qū)待遇調(diào)整方案，合理安排專項資金，作為調(diào)整儲備金，用于對參保的耕地農(nóng)民年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金進行調(diào)整。 (四)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮保險層次的多樣性。制度設(shè)計的保險層次要與以耕地為主的農(nóng)民發(fā)展趨勢吻合，避免造成農(nóng)民養(yǎng)老保險個性化需求障礙。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，以耕地為主的農(nóng)民群體分化加快，一些種植、養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)大戶的出現(xiàn)，客觀上要求提高養(yǎng)老保障標準。應(yīng)發(fā)展多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，方便經(jīng)濟條件較好的農(nóng)民選擇較高層次的養(yǎng)老保險，提高

18、其養(yǎng)老保障水平；對基本養(yǎng)老保險，要控制其保障水平，擴大其保障面，養(yǎng)老金的領(lǐng)取數(shù)額應(yīng)高于最低保障線且低于五保戶的保障水平。同時，要充分考慮耕地對農(nóng)民的養(yǎng)老保障作用。耕地是以耕地為主農(nóng)民養(yǎng)老底線，應(yīng)重視耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的養(yǎng)老保障功能。一要嚴格土地征用制度，征用土地補償金首先用于農(nóng)民的養(yǎng)老保險。二要建立耕地流轉(zhuǎn)制度，解決當前耕地流轉(zhuǎn)無序狀態(tài)，耕地流轉(zhuǎn)收益分配重點考慮農(nóng)民養(yǎng)老保險。 (五)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮養(yǎng)老保險制度的銜接性。制度設(shè)計要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度將來接軌問題。當前在中國不同地區(qū)存在著各種類型的農(nóng)民養(yǎng)老保險。如，有針對耕地農(nóng)民的農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險；針對失地農(nóng)民的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障；針對農(nóng)民工的農(nóng)民工養(yǎng)老保險；針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工人員的養(yǎng)老保險；針對農(nóng)村計劃生育對象的農(nóng)村計劃生育養(yǎng)老保險等等。這種人為的制度分割帶來很多問題。因為首先要對農(nóng)村戶籍人口進行身份鑒定，根據(jù)其