國內(nèi)外土地征收制度比較研究

1、包括三個部分，第一部分是總的來看國內(nèi)外的土地征收制度，以加拿大、日本、美國三個國家為代表；第二部分是對美國征地制度的具體介紹及中美對比；第三部分是介紹臺灣地區(qū)的土地征收制度。三部分都是從法律支撐、征收目的與范圍、補償標準、征收程序和對我國的借鑒意義五個部分來展開的，其中臺灣部分有一個比較獨特的“區(qū)段征收”。中外土地征收制度比較研究1.1土地征收制度的法律支撐體系大多數(shù)國家的土地征收，一般都能在憲法中找到權力的來源，即便在憲法中找不到權力來源，在民法中也可找到。當前，世界主要國家土地征收制度涉及的立法形式主要有兩種。一是獨立式，即土地征收法獨立于土地法之外。二是單節(jié)式，即土地征收法作為土地法的一

2、個章節(jié)存在，是土地法的一個組成部分。土地征收不僅有其獨立的憲法基礎，而且土地征收法與土地法在其性質上也有所不同。前者是公權力對私人財產(chǎn)權的侵害，是國家以強制性手段取得財產(chǎn)的方式。土地法則屬于物權法(或財產(chǎn)權法)的范疇，狹義的土地管理法，從字面上講更具有大量的行政法內(nèi)容。因此，多數(shù)國家均獨立制定土地征收法。 加拿大所有土地在名義上屬于皇室所有，實際上大部分土地歸私人所有，聯(lián)邦政府、省及市政府都擁有自己的土地。各級政府對所轄范圍的土地擁有處置權。但聯(lián)邦政府為全國辦事需要用地，有權征收省公有土地，但必須是有償?shù)摹τ谕恋卣魇?，?lián)邦和各省都制定有相應的土地征收法。例如，聯(lián)邦和安大略制定有聯(lián)邦及安大略土

3、地征收法，阿爾伯達省制定有阿爾伯達省土地征收法。英國的立法也有獨立的土地征收法，1965年強制購買法( Compulsory Purchase Act 1965) , 1981年上地征收法( Acquisition of Iand Act 1981)。日本1951年就頒布了土地征收法(Japan Iand Acquisition Act 1951)。美國作為一個判例法系的國家，雖沒有獨立的土地征收法，但將1970年的“土地征收政策法”提升為法律，也具有獨立的法律地位。1.2國外土地征收的目的和范圍世界各國都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情況卜，國家(政府)才有

4、可能發(fā)動土地征收權。這也是防止公共權力無限擴大而損害私人財產(chǎn)權益的一種關鍵措施。但不同國家，由于社會制度、歷史和文化背景不同，對“公共利益”形成了不同的認識?！肮怖妗钡亩喾N定義體現(xiàn)了每個社會的私有土地擁有者的權利與公共土地需求兩者之間的平衡關系?？偟目矗诖蠖鄶?shù)國家，上地征收的主要“公共利益”通常包括交通建設，公共建筑，軍用目的，上地改革，公共輔助設施，公園、運動場建設等6個方面的用途。美國對公共利益的內(nèi)涵有廣義理解。首先公共使用排除政府利用權力損害某人利益使另一人獲利，但公共利益也不意味著政府征收的財產(chǎn)只能用以公用或給一般公眾使用。政府征收財產(chǎn)又立即轉給多數(shù)私人使用，同樣可以構成公共使用

5、。（但是在2005年的凱洛案的判決引發(fā)了政治漩渦之后，美國聯(lián)邦和州兩級的參議院和眾議院的議員聽取了學者對案件判決的批評和公眾的強烈抗議后，急忙提出各種法案，旨在限制政府利用征收以發(fā)展經(jīng)濟的權力。截至2008年底，除阿肯色州、夏威夷州、馬薩諸塞州、密西西比州、新澤西州、紐約州和俄克拉荷馬州沒有通過修正案之外，其他43個州都通過了限制土地征收權運用的法律或者憲法修正案。修改內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個方而:縮小了征收目的范圍、調整了征收審批機關、增加了征收補償額和完善了征收程序。其中縮小征收目的范圍包括六個方面：1.重新界定公用的含義；2.禁止為了發(fā)展經(jīng)濟而進行征收；3.禁止將被征收財產(chǎn)轉讓給私人（和上面藍

6、體字對比，是美國土地征收制度的發(fā)展）；4.改變了衰敗狀態(tài)的認定標準；5.禁止征收衰敗地區(qū)的非衰敗財產(chǎn)；6.禁止利用征收消除衰敗狀態(tài)）加拿大把公共利益范圍嚴格限制在為公共服務的交通、能源、水利、環(huán)境保護、市政建設、文物遺跡保護、學校、醫(yī)院以及社會福利等方面。 日本規(guī)定符合公共利益是指與國家社會生活、生產(chǎn)和科學研究等基木公共利益相關的各種用地包括公路建設、路外停車場建設、消防設施、博物館、圖書館、中央批發(fā)市場、地方批發(fā)市場等35種公益事業(yè)項目。1.3國外土地征收制度的補償標準大多數(shù)國家或地區(qū)的土地征收法或相關法律均有這樣的規(guī)定:所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到賠償?shù)臋嗬５鲊?/p>

7、的補償標準存在不同程度的差異。程序合法在美國法律體系中非常重要。如果政府征地程序不合法，將可能直接導致法院判決其征地無效。盡管聯(lián)邦和州政府在具體程序上不盡相同，但大體上包含以下環(huán)節(jié)：一是滿足時限要求的預先通告；二是政府評估被征收土地，向被征收人送交評估報告，提出補償金額；三是政府召開聽證會，闡述征收必要性和合理性，如被征收人有異議，可進行司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收；四是如在補償金額上無法達成一致，通常由政府上訴至法院處理；五是法院通常要求雙方分別聘請評估師進行評估，并進行最后一次平等協(xié)商；六是如雙方仍不能達成一致，則由普通公民組成的民事陪審團確定補償金額，最后由法院判決生效。加拿大的土地征收制

8、度沿用的是英聯(lián)邦的體制，加拿大對土地征收的補償是建立在被征土地的市場價格基礎上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格進行補償。具體來說包括四個部分：A被征收部分的補償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)市場價格補償；B有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害；C干擾損失補償，被征地所有者或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本被征收，因混亂而造成成本或開支補償；D重新安置的困難補償。日本的土地征收補償有：A征收損失補償；B通損補償(對權利人因征地而受到的附帶性損失進行補償)，如搬遷補償、歇業(yè)、營業(yè)規(guī)?？s小等賠償；C少數(shù)殘存者補償，對因征地使得人們脫離開

9、生活共同體而造成的損失的賠償；D離職者的賠償，對土地權利人的雇傭人員因土地被征收而失業(yè)時生的損失進行的賠償；E事業(yè)損失賠償，對公共事業(yè)完成后造成的噪聲、廢氣、水污染等損失的賠償。1.4國外上地征收制度的程序 除去申請、調查等活動外，國外土地征收程序大致包括三個步驟：A征收土地的公告或通知；B被征收土地權利人參與土地過程的透明程序；C申訴程序。加拿大通常的征地程序包括:征地者向征地審批機構提出申請;征地者通知被征收地的所有者;在當?shù)孛襟w上發(fā)布公告;審批機構派調查員調查;發(fā)送審批證明;土地所有者申請補償;與征地者達成補償協(xié)議;征地者進入土地等。美國征地程序是:具有審核資格的正式審核員審查審核員在征

10、得土地所有者同意后進行實地調查、匯總并提交審核報告給負責征地的機構高級督察員進一步研究能否同意審核員提交的報告中的補償價格征地機構向土地所有者報價，若產(chǎn)權人與政府機關間有分歧則進行談判達到新的補償價格若仍不能達成一致意見，政府及有關機關可實施強制征收。2.1我國土地征收制度的法律支撐體系 我國的土地征收也有其憲法基礎，我國憲法第十條:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。而我國的土地立法體系主要是以土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法為核心，由系列單行法規(guī)組成的法律框架，沒有獨立的土地法，更沒有獨立的土地征收法。我國的土地立法存在的問題主要表現(xiàn)在:其一，土地立法層次低，由人大常委

11、通過的法律諸如土地管理法、土市房地產(chǎn)管理法等很少，大批量的則是部門規(guī)章，如“報告”、“意見”、“暫行規(guī)定”或者司法解釋等。其二，土地立法主體多元化，受傳統(tǒng)立法習慣的影響，不論是土地法律、行政法規(guī)還是地方土地法規(guī)，表面上看，由全國人大或常委會、國務院或地方人大常委會通過，實際上通常均由相應的職能部門負責起草。多元化的立法造成法律法規(guī)之間的不統(tǒng)一、欠協(xié)調，同層次的法律規(guī)范在內(nèi)容上標準不一、寬嚴失調。其三，我國立法過分注重公權的立法，而忽視私權的立法，致使公權擴張，而私權得不到應有的保護和尊重。 2.2我國土地征收制度的征收目的和范圍 我國的土地征收范圍與國外相比要寬泛的多。根據(jù)1986年土地管理法

12、的規(guī)定:“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及舉辦社會公共事業(yè)，需要征用集體土地或使用國有土地的，按照本章規(guī)定辦理?！绷硗?，新上地管理法第43條也規(guī)定:“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！睆倪@些條文可以看出，我國的土地征收本身就存在法律上的矛盾與漏洞，因為國家對土地出讓一級市場實行壟斷，農(nóng)地要進入市場，必然要經(jīng)過國家土地征收，同時，任何單位與個人進行建設需要使用土地的，也只能依法申請國家土地，這就是說，實際上我國的土地征收范圍己經(jīng)從公共利益需要擴展到一切經(jīng)濟建設領域。2.3我國土地征收制度

13、的補償標準 我國土地征收補償是按照“產(chǎn)值倍數(shù)法”來確定補償?shù)模a償原則是“維護農(nóng)民原有的生活水平”。土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費的標準是征收耕地的補償為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6 -10倍，安置補助費標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補償費和安置費之和不得超過該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。 對比國外的“市場定價”為核心的土地征收補償制度，可以看出，我國的補償標準要低的多。首先，以“產(chǎn)值”為依據(jù)來進行補償本身就是不合理的，按“產(chǎn)值”進行補償，具有濃郁的計劃經(jīng)濟色彩，既不符合價值規(guī)律和定價原則，也不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。土地管

14、理法中針對補償?shù)囊?guī)定為，“按照被征用土地的原用途給予補償”。“被征用土地的原用途”即是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益。與二、三產(chǎn)業(yè)相比農(nóng)業(yè)收益明顯偏低。故對農(nóng)民支付的土地補償費和安置補助費必然要低得多，這對農(nóng)民是不公平的，其實質是對農(nóng)民的一種低價掠奪。其次，“維護農(nóng)民原有生活水平”的補償原則也是不合理的。因為，對農(nóng)民而言，土地是他們借以長期發(fā)展的生產(chǎn)資料，一旦失去土地，就失去了作為農(nóng)民的生產(chǎn)權，即由農(nóng)民轉化為了市民，城鄉(xiāng)生活差異和就業(yè)形式的改變使他們的生活方式發(fā)生了根本改變，故“維護其原有生活水平，根本就無從談起。最后，我國的土地征收補償根本就沒有涉及到諸如殘余損失補償、經(jīng)營補償、遷移補償、生活方式改變帶來的

15、精神補償?shù)?，因此是最低層次的以犧牲農(nóng)民利益為代價的一種土地補償標準。2.4我國土地征收制度的征地程序我國土地征收大致有六個步驟:申請土地受理申請并審查有關文件擬訂征地補償安置方案審批土地組織實施并公告登記發(fā)證。對比國外大多數(shù)國家的土地征收程序，可以看出，我國的土地征收缺失了兩個部分，其一是被征收土地權利人參與土地征收過程，其二是申訴程序。在我國，土地征收是土地所有權的轉移，主要在政府部門和作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行政府在征地過程中占有主導地位，而被征地農(nóng)民由于只擁有土地承包經(jīng)營權因而無法在事關自身財產(chǎn)權利的土征收過程中施加實質性的影響力。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由于和政府部門天然的行政

16、隸屬關系使得其在忠實地維護農(nóng)民利益上顯得力不從心。在征地的程序上農(nóng)民沒有參與權、知情權和申訴權，結果導致征地過程中農(nóng)民合法權益受到嚴重侵犯。3.國外土地征收制度對我國的借鑒 針對我國土地征收制度上存在的問題，借鑒國際上比較成熟完善的土地征收制度，廣西大學沈曉敏、張娟、賀雪梅在論文中外土地征收制度的比較與借鑒中指出應從三個方面對我國上地征收制度加以完善。1.加強圖地征收制度的立法工作首先，完善土地制度的法律體系，對一些矛盾及有漏的地方及時進行修訂。盡快制定土地法和獨立的土地征收法，以規(guī)范土地征收行為。從法律角度上對“公共利益”進行明確界定，嚴格限定用地范圍的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需

17、求，應在法律的框架內(nèi)由用地人和土地所有人進行協(xié)商按市場價格執(zhí)行。其次，改變多部門各自立法的模式，建立統(tǒng)一的中性立法機構，避免職能部門立法時的自我利益傾向，最大限度地體現(xiàn)法律的內(nèi)外協(xié)調性、嚴謹性、全局性、公正性和公開性。最后，更新立法理念，貫徹私權保護原則。將公權的行使嚴格限定在法定范圍之內(nèi)，防止其任意擴張侵犯私權領域。2.完善上地征收補償 首先，土地征收補償應遵循“公平市場價格”原則，從理論上講，補償?shù)臉藴始胺秶鷳允У剞r(nóng)民的損失而不是以征收者的所得為基準，同時還要綜合考慮土地對失地農(nóng)民的特殊價值、農(nóng)民失去土地的間接損失等因素。在市場經(jīng)濟條件下，征地中不同利益主體對補償標準或成本的預期，取決于

18、使用者對土地市場價格的認知程度，而合理、公平的補償無論在買方還是賣方看來，都應該是“合理的市場價值或買者樂意支付、賣者愿意接受的價格”。對農(nóng)民的補償，不能以“維持農(nóng)民生活水平不下降”為原則，而應該把失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)市民，以讓他們“擁有城市市民平均生活水平”為原則進行補償。 其次，合理確定補償范圍，目前我國的土地補償范圍過窄。而根據(jù)現(xiàn)代征收補償理論，征收補償范圍應包括因征收而直接造成的一切財產(chǎn)損失。借鑒國外的有關補償理論，我國的土地征收補償應該包括兩部分:土地征收費和土地賠償費。上土地征收費以被征收的土地“公平市場價格”來確定，土地賠償則要充分考慮被征地者的生存發(fā)展權，增加土地經(jīng)營損失補償和殘地

19、補償，甚至還要包括非經(jīng)濟損失，如新的生活環(huán)境上的不適應，精神上的痛苦等。 最后，應完善土地征收補償程序，增加上訴程序，完善征收補償方案的決定程序，增加調查、聽證、談判、申訴、仲裁的規(guī)定。保護和加強農(nóng)民的合法土地產(chǎn)權。作為征地利害關系人的集體和農(nóng)民對土地征收有知情權、協(xié)商權和上訴權，他們應該參與到整個征收過程中來，針對不合理的征地情況，農(nóng)民集體有上訴的權利并能在相關的申訴機構中實現(xiàn)其作為土地所有人或土地承包人的權利。 3.合理分配上地發(fā)展帶來的土地增值收益 農(nóng)地轉變用途之后的土地增值即土地發(fā)展收益，應該在農(nóng)民和國家政府之間進行合理分配。在目前的土地產(chǎn)權、土地征收及補償框架下，我國土地征收常常是低

20、價從農(nóng)民手中征得，轉手高價出讓，從而在由低收益的農(nóng)地轉為高收益建設用地時，剝奪了農(nóng)民應得的土地增值權益。但按照市場經(jīng)濟規(guī)則，土地發(fā)展權歸全社會公共所有，理由是土地增值主要來源于地區(qū)經(jīng)濟增長，而地區(qū)經(jīng)濟增長則得益于地區(qū)公眾勞動、基礎設施的公共投資、政府公共補貼及各種優(yōu)惠政策扶持等。故土地增值部分應該由全社會共同擁有，也理應包括農(nóng)民。政府可以將土地收益中的相當部分納入農(nóng)民的社會保險基金、醫(yī)療保險基金和養(yǎng)老保險基金，以維護失地農(nóng)民利益。土地用途轉變實屬土地發(fā)展權的問題，我國有關土地方面的法律沒有明確設立“土地發(fā)展權”的權利種類，也沒有對土地發(fā)展權或其內(nèi)容與歸屬作出統(tǒng)一而清晰的規(guī)定，即土地發(fā)展權在我國

21、的相關制度安排中處于“缺位”狀態(tài)。土地發(fā)展權的缺失”使得土地發(fā)展權益分配存在“無法可依”的境況。因此，盡快設立土地發(fā)展權，完善包括土地產(chǎn)權在內(nèi)的土地征收制度仍然是當務之急。中美土地征收制度分析對比雖然中美兩國具有不同的政治體制和土地所有制背景，但在制度環(huán)境、征收范圍、補償標準等方面對比研究兩國土地征收制度，對客觀認識土地征收在不同發(fā)展階段的作用，明確我國土地征收制度下一步改革完善方向，仍具有借鑒意義。美國土地征收制度的主要內(nèi)容在美國，土地征收并非將私人土地轉為聯(lián)邦或州政府所有的唯一方式，通常只是作為政府對私人土地進行市場購買但無法協(xié)商一致時的最后手段。土地征收須具備3個基本要件：公共目的、法律

22、程序和公平補償。公共目的。在美國，確定征地是否符合公共利益，由兩方面因素決定：一是用地要求是否由政府或公共部門提出；二是政府征收土地的用途是否符合公共利益由法院最后裁定。與其他國家一樣，美國的政府機關、公共交通、基礎設施、軍事、教育等用地，都屬于較為明確的公共利益范圍；但如發(fā)展經(jīng)濟是否屬于公共利益范圍就存在較多爭議。當被征收人對政府征收土地用途的公益性質有異議時，可上訴法院裁定。法律程序。程序合法在美國法律體系中非常重要。如果政府征地程序不合法，將可能直接導致法院判決其征地無效。盡管聯(lián)邦和州政府在具體程序上不盡相同，但大體上包含以下環(huán)節(jié)：一是滿足時限要求的預先通告；二是政府評估被征收土地，向被

23、征收人送交評估報告，提出補償金額；三是政府召開聽證會，闡述征收必要性和合理性，如被征收人有異議，可進行司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收；四是如在補償金額上無法達成一致，通常由政府上訴至法院處理；五是法院通常要求雙方分別聘請評估師進行評估，并進行最后一次平等協(xié)商；六是如雙方仍不能達成一致，則由普通公民組成的民事陪審團確定補償金額，最后由法院判決生效。公平補償。美國法律確立了土地征收的“公平補償”原則，即土地征收補償標準應是被征收時的公平市場價值。公平市場價值不僅包括被征收土地的補償價款，還包括對被征收人因征收導致其他土地、生活就業(yè)等受到影響的損害賠償金；不僅要補償被征收土地的現(xiàn)有價值，還要兼顧考慮補償

24、土地可預期的未來價值。以市場評估價值為基礎，通過協(xié)商談判或司法程序來確定補償標準，基本上保障了大多數(shù)土地征收實踐的公平補償。中美土地征收制度對比土地征收范圍對比。公共利益是土地征收的先決條件，也是決定土地征收適用范圍的重要因素。但在世界各國，公共利益都難以準確界定，尤其是當征收對一部分人（非大多數(shù)）有利時，往往引發(fā)激烈爭論，界定結果也不盡相同。在美國，經(jīng)濟發(fā)展是否屬于公共利益一直沒有定論，法院裁定也只能是具體問題具體分析。近年來，法院判決逐步傾向于不支持經(jīng)濟發(fā)展作為公共利益，且政府通過征收手段將某私人土地再轉給其他私人的做法也受到很大限制。在我國，法律并未明確界定公共利益范圍。從我國土地征收多

25、年來的實踐情況看，落實各項規(guī)劃、優(yōu)化城市布局、重大基礎設施建設、經(jīng)濟社會發(fā)展等，實際上都被納入了公共利益范疇。須要注意的是，我國現(xiàn)有法律框架下，土地征收不僅僅是公共利益的需要，也是滿足城鎮(zhèn)發(fā)展非農(nóng)建設用地需求的一種主要合法途徑。按照相關法律規(guī)定，我國的農(nóng)民集體土地如要進入土地市場和城市開發(fā)建設序列，目前只能通過土地征收轉為國有土地的方式實現(xiàn)。因此，相對美國而言，我國的土地征收范圍更為寬泛。此外，美國土地征收制度中還存在另一種形式管制征收，即政府如果對私人土地采取過多管制或限制，導致私人土地無法使用或獲得經(jīng)濟收益，所有權雖未轉移，也視為征收并給予公平補償。這種法律認定機制避免了美國各級政府以管理

26、措施之名、行土地征收之實，從而保護私人產(chǎn)權及收益。相對而言，我國土地征收制度缺乏類似的認定理念和補充制度設計。土地征收補償標準對比。美國法律明確規(guī)定了土地征收必須實行“公平補償”，即不論政府對私人土地進行土地征收的強制性如何，其補償必須是土地公平的市場價值，而且補償價款還包括因土地征收受到影響、損害的其他方面賠償。相比而言，我國法律并未明確為“公平補償”，土地征收并不以公平補償為必要條件，而且由于集體土地不存在完全的市場交易，因此在土地征收實踐中無法簡單以市場價值、公平補償?shù)仍瓌t來衡量土地征收補償標準的高低。對我國土地征收制度改革的啟示與土地管理改革進程相適應，逐步規(guī)范土地征收的公共利益適用范

27、圍。我國土地征收制度，不僅滿足了公共利益的用地需求，更是在現(xiàn)有法律框架下集體土地進入市場的主要通道。黨的十八屆三中全會以后，我國穩(wěn)步推進集體經(jīng)營性建設用地“入市”改革，進一步縮小土地征收范圍，下一步應重點強調土地征收的公共利益性質。須要注意的是，縮小土地征收范圍仍然是一個漸進的過程，需要與集體土地入市改革進展程度相匹配，否則容易給國家經(jīng)濟建設發(fā)展帶來一定的阻礙。進一步探索提高補償標準和擴大補償范圍，逐步推進公平補償。近年來，我國一直在探索提高土地征收補償標準，也取得了一些積極的成效。但目前土地征收的補償標準仍不能普遍達到公平市場價值的標準。建議在現(xiàn)有基礎上，一是拓展土地補償?shù)膬?nèi)容，突破原有的土

28、地補償費、安置補助費、青苗（附著物）補償費等體系。在補償理論和計算方法中，不僅要充分考慮補償被征收土地的損失，還要充分考慮由此引發(fā)的連帶影響和損害，從而達到擴充補償內(nèi)容提高補償標準的目的；二是考慮通過納入最低生活保障等途徑，體現(xiàn)土地對被征收人的生存保障底線作用；三是在縮小征地范圍同時，將土地補償標準逐步調整以市場價值為參照，向公平補償方向推進。這一點在美國土地征收補償中有較完整體現(xiàn)，可考慮作為我國補償標準完善提高的借鑒方向；四是將“管制征收”補償理念逐步運用到實踐中，對政府管制或限制過多導致的土地權益損失給予合理補償。建立和暢通土地征收爭議的協(xié)調解決機制。我國土地征收實踐中存在大量的矛盾沖突，

29、被征收人通常選擇上訪方式進行解決。相比美國的土地征收爭議解決機制，我國的法律機制和手段在土地征收實踐中的運用還不夠廣泛和順暢。建議在以下兩方面加強建設：一是建立明確、順暢的法律解決機制，引導土地征收過程中的爭議雙方采用法律手段協(xié)調解決，最大程度確保爭議解決的公平問題；二是應全力保障征收雙方在法律程序、法律手段、法律成本上的對等性，基于目前被征收人多處于弱勢的局面，可在一定時期內(nèi)將重點放在提升被征收人談判地位和談判能力方面，從而推進土地征收制度中的法律機制建設。我國臺灣地區(qū)土地征收的做法與借鑒1.法律支撐關于土地征收法律的重要性，臺灣地區(qū)“司法院大法官”釋字第409號有如下表述：“征收土地對人民

30、財產(chǎn)權發(fā)生嚴重影響，舉凡征收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規(guī)定應不厭其詳?！庇捎谕恋卣魇諣可婷嫔鯊V，臺灣地區(qū)其他一些重要法律法規(guī)，如土地法、實施都市平均地權條例、都市計劃法、獎勵投資條例及實施耕者有其田條例等均作為專門內(nèi)容予以規(guī)范。由此也造成土地征收的辦理程序與補償項目標準不一，紛爭不斷，既不利于用地取得，也不利于權利保護。為此，臺灣地區(qū)于2002年2月專門制定并施行土地征收條例，以此作為土地征收的基本法。2.土地征收的范圍和標的與世界各國和地區(qū)一樣，臺灣地區(qū)也將“所擬興辦的公共事業(yè)或征收目的，須存在足以剝奪私人財產(chǎn)權的公共利益”，作為土地征收的最重要要件。不過，臺灣地區(qū)將“公共利益”需要

31、分為“興辦公益事業(yè)”及“實施國家經(jīng)濟政策”兩類。前者為“一般性征收”，后者為“政策性征收”。一般性征收遵從國際通行的“公益目的”原則。興辦以下10類公共事業(yè)，并符合一般征收要件，得以申請征收私有土地：一、“國防”事業(yè);二、交通事業(yè);三、公用事業(yè);四、水利事業(yè);五、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護事業(yè);六、“政府”機關、地方自治機關及其他公共建筑;七、教育、學術及文化事業(yè);八、社會福利事業(yè);九、“國營”事業(yè);十、其他依法得征收土地的事業(yè)。政策性征收是臺灣地區(qū)比較特殊的征收方式。其土地法規(guī)定，“政府機關因實施國家經(jīng)濟政策時，得征收私有土地，但應以法律規(guī)定者為限?！钡?，無論是該法還是土地征收條例，均未對經(jīng)濟政策

32、的含義予以明確界定。從法律文獻和實際操作來看，這類征收主要是指“區(qū)段征收”，如其土地法規(guī)定，“區(qū)段征收，為實施國家經(jīng)濟政策之手段之一?！蓖恋卣魇盏膶嵸|是國家基于公權力、強制剝奪私人土地權利的行為。伴隨土地征收，征收者依法取得新權利，被征收者的土地權利歸于消滅。由于土地征收對利益相關者的財產(chǎn)權利影響甚大，臺灣地區(qū)對土地征收標的物的規(guī)定非常明確。第一，征收的主要標的物為土地所有權。但在土地征收后，其上所依附的他項權利將隨之歸于消滅。他項權利包括地上權、不動產(chǎn)役權、抵押權、典權、永佃權、租賃權;耕作權、基地及耕地租用權;礦業(yè)權、水權等。第二，有些事業(yè)，如大眾捷運系統(tǒng)或獎勵民間機構興建交通建設，只需要

33、穿越土地上空或地下，沒有必要征收土地所有權。從事這類事業(yè)的機構須先就所需用的空間范圍通過協(xié)議方式取得地上權。如果協(xié)議不成，準許通過征收取得地上權。第三，征收土地時，土地改良物一并征收。但以下情形除外：一、土地改良物所有權人要求取回，并自公告之日起15日內(nèi)自行遷移;二、墳墓及其他紀念物必須遷移;三、建筑改良物依法令規(guī)定不再建造;四、農(nóng)作改良物的種類或數(shù)量與正常情形不相當時，其不相當部分;五、其他法律另有規(guī)定。第四，殘余地一并征收。征收土地或建筑改良物的殘余部分因面積過小或地形不整，導致無法進行相當使用，所有權人可以從征收公告之日起一年內(nèi)向主管機關申請一并征收。第五，以下情形盡量避免征收：一、古跡

34、。二、現(xiàn)供公共事業(yè)使用的土地。三、耕地。征收土地應盡量避免耕地。四、自行遷移的改良物。五、依法令規(guī)定不能建造或與正常種植數(shù)量顯然不相當者。六、法律另有規(guī)定。3.土地征收的前置與后續(xù)程序土地征收的另一要件是，在強制取得私人土地權利時，必須依照法定程序。在我國臺灣地區(qū)，土地征收程序除了保有各國和地區(qū)通用的征收申請、核準、執(zhí)行等，還設置了土地征收的前置和后續(xù)程序，在程序上為土地所有權人更充分地表達意見和主張權利提供了法律空間。(一)土地征收的前置程序按照臺灣地區(qū)土地征收條例的規(guī)定，需用土地人在申報土地征收時，必須經(jīng)過以下前置程序：第一，勘選用地。需用土地人為公益事業(yè)需要提出用地需求前，應對所興辦事業(yè)

35、的性質及實際需要予以核實，勘選適當用地位置及范圍。在勘選所征收土地的位置及范圍時，應選擇使損失最少的地方，并應盡量避免耕地。第二，協(xié)議價購。征收是取得土地的“最后手段”而非“優(yōu)先手段”。協(xié)議價購制度是實施征收的前置程序，需用土地人必須踐行協(xié)議價購程序。臺灣地區(qū)土地征收條例要求，需用土地人申請土地征收時，其土地征收計劃書內(nèi)容要記明“曾否與土地所有權人經(jīng)過協(xié)議手續(xù)及其經(jīng)過情形”。由此可見，協(xié)議程序的踐行，成為需用土地人的法定義務。除“國防”、交通、水利、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護事業(yè)，因公共安全亟需使用土地，未及與土地所有權人協(xié)議外，其他用地均應先與所有權人通過協(xié)議價購或其它方式取得。需用土地人與土地所有

36、權人協(xié)議價購時，應以不低于征收補償費的價格協(xié)議辦理。如果未踐行該程序而直接進入征收環(huán)節(jié)，即為違法。如果所有權人拒絕參與協(xié)議，或者經(jīng)開會后未能達成協(xié)議，用地需要人可以申請征收。第三，舉辦公聽會。需用土地人在事業(yè)計劃報請目的事業(yè)主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關系人意見。需用土地人在申請征收前，應以書面通知土地及土地改良物所有權人在一定期限內(nèi)陳述意見。公聽會事項包括：一、于7日前將舉行公聽會的事由、日期及地點公告在需用土地所在地的公共地方，當?shù)刂陛犑谢蚩h(市)政府、鄉(xiāng)公所及村辦公處的公告處所，并刊登政府公報或新聞紙。二、說明興辦事業(yè)概況。并聽取土地所有權人及利害關系人意見。三、

37、對于土地所有權人及利害關系人陳述意見的處理情形應作成記錄，在事業(yè)計劃書報請目的事業(yè)主管機關許可時及征收案件送由征收機關核準時一并檢附。(二)土地征收的后續(xù)程序在征收作業(yè)程序完成后，如果需用土地人切實按照核準計劃及所定期限用地，征收工作即告結束。但是，如果需用土地人沒有依照征收計劃使用該土地，或者因所征收的標的不屬于非征收不可的情形，從而導致土地無法使用，就不得不啟動撤銷征收及收回權等后續(xù)例外程序。第一，撤消征收。適于進入撤銷征收程序的情形有如下幾種：因作業(yè)錯誤或工程設計變更，致使原征收土地不在工程用地范圍內(nèi);公告征收時，都市計劃已規(guī)定對所征收土地采取聯(lián)合開發(fā)、市地重劃或其他方式開發(fā);在征收計劃

38、開始實施前，其興辦的事業(yè)已發(fā)生改變，或興辦的實業(yè)計劃已經(jīng)注銷;尚未依據(jù)征收計劃完成使用的土地，因情況發(fā)生變化，致使原征收土地的全部或一部分已無使用必要。第二，收回權。臺灣地區(qū)土地法律規(guī)定，一般征收的土地在征收完畢后應立即依征收計劃投入使用，需用土地人如未在期限內(nèi)依征收計劃開始使用，原土地所有權人可以在一定期限內(nèi)申請照原征收價額將土地收回。土地征收條例對申請收回土地權的情形做了明確規(guī)定：一、征收補償費發(fā)給完竣屆滿3年，未依征收計劃開始使用;二、未按核準征收時原定的興辦事業(yè)項使用;三、依原征收計劃開始使用后未滿5年，后來未繼續(xù)依照征收計劃使用。4.征收補償?shù)拇_定補償額的確定與實施，是土地征收的核心

39、?！暗貎r”是實施土地征收補償?shù)幕A。從現(xiàn)實情況來看，爭議最多的是土地所有權與改良物的補償問題。(一)地價的確定臺灣地區(qū)官方確定的地價，有公告土地現(xiàn)值和公告地價兩項。所謂公告土地現(xiàn)值，是直轄市或縣(市)政府對于轄區(qū)內(nèi)的土地，依規(guī)定經(jīng)常調查其地價動態(tài)、編制地價區(qū)段圖并估計區(qū)段地價后，提經(jīng)地價評議委員會評定而得。各地編制的土地現(xiàn)值表于每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地現(xiàn)值的參考，并作為主管機關審核土地移轉現(xiàn)值及補償征收土地地價的依據(jù)。依照平均地權條例，公告土地現(xiàn)值接近一般正常交易價格。公告土地現(xiàn)值如能調整到接近一般正常交易價格，不僅能使被征收土地所有權人權益獲得充分保障，也可以達到

40、平均地權、漲價歸公的政策目標。臺灣地區(qū)還規(guī)定，在平均地權條例施行區(qū)域，應全面舉辦規(guī)定地價。規(guī)定地價后，每三年重新規(guī)定地價一次，必要時可以延長。每三年重新規(guī)定的地價，一般稱為“公告地價”。臺灣地區(qū)的地價評估主要分為三大步驟：一、地價調查。抽查最近二年內(nèi)土地市價或收益價格，作為確定標準地價的依據(jù)。二、確定平均地價。就地價相近及地段相連或地目相同的土地，劃分地價等級，并就每一等級抽查宗地市價或收益價格，以其平均數(shù)或中數(shù)為各該地價等級的平均地價。三、由各地區(qū)的地政機關報請，將平均地價公布為標準地價。考慮到地價在某段時期內(nèi)過快上漲的情況，土地征收條例還規(guī)定：“地價申報滿五年，或一年屆滿而地價已較原標準地

41、價有50%以上增減時，就要重新規(guī)定地價”。(二)補償額的確定根據(jù)土地征收時造成的實際影響，補償包括土地、土地改良物(建筑改良物及農(nóng)作改良物)補償費、土地改良費用、營業(yè)損失、遷移費等。第一，土地。征收的土地，按照征收當期的公告土地現(xiàn)值補償?shù)貎r。在都市計劃區(qū)內(nèi)的公共設施保留地，按毗鄰非公共設施保留地的平均公告土地現(xiàn)值補償其地價。這兩項在必要時可以加成補償。其加成補償成數(shù)，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會于評議當年期公告土地現(xiàn)值時評定。第二，建筑改良物及農(nóng)作改良物。建筑改良物補償費，按征收當時該建筑改良物的重建價格估定。農(nóng)作改良物補償費，在農(nóng)作改良物被征收時與其生長

42、成熟時相距一年以內(nèi)的，按成熟時的作物估定;超過一年的，按其種植及培育費用，并參考現(xiàn)值估定。建筑改良物及農(nóng)作改良物補償費，由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關估定。其查估基準，由中央主管機關確定。第三，土地改良費用。被征收土地公告前已領有建筑執(zhí)照以及在農(nóng)地上進行的土地合法改良部分，其已支付的土地改良費用，應給予補償。第四，合法營業(yè)損失。建筑改良物原供合法營業(yè)之用，因征收而導致營業(yè)停止或營業(yè)規(guī)?？s小的損失，應給予補償。該補償基準，由中央主管機關核定。第五，遷移費。包括因遷移的標的物、人口、動力機具、生產(chǎn)原料、經(jīng)營設備、水產(chǎn)養(yǎng)殖物或畜產(chǎn)等。該補償基準由中央主管機關核定。(三)補償費的發(fā)核補償費由需

43、用土地人負擔，并由直轄市或縣(市)主管機關轉發(fā)。征收補償費于公告期滿15日內(nèi)發(fā)給。當補償費發(fā)放完畢后，需用土地人將原始取得相關權利，原土地所有權人的他項權利將因征收而消滅。對原土地所有權人土地上他項權利的清償，由當事人限期自行協(xié)議，直轄市或縣(市)主管機關依協(xié)議結果代為清償。如果協(xié)議不成，補償費將存入土地征收補償費保管專戶。原所有權人的權利義務，在應受補償費發(fā)給完竣時終止。如果被征收人在征收公告期內(nèi)對補償估定有異議，將提交地價評審委員會復議。如果土地權利關系人還不服復議結果，將依法提起行政救濟。一旦結果有變動，其應補償價差得于結果確定之日起3個月內(nèi)發(fā)放。如果應受補償人拒絕受領或無法受領，補償費

44、將在應發(fā)給期限屆滿次日起3個月內(nèi)，存入保管專戶保管，并通知應受補償人。自通知送達之日起，受補償人如逾15年仍未領取補償費，則被收歸國庫。5.區(qū)段征收與抵價地補償在臺灣地區(qū)，除了基于“公益目的”的一般征收外，還有一類比較特殊的征收方式，即所謂“區(qū)段征收”。它是由政府基于公共利益和相關法律，以征收方式強制取得一定區(qū)域內(nèi)的私有土地及改良物所有權后進行的整體開發(fā)。(一)區(qū)段征收與一般征收的區(qū)別區(qū)段征收是政府基于都市開發(fā)建設、舊都市更新、農(nóng)村社區(qū)更新或其他開發(fā)目的需要，對于一定區(qū)域內(nèi)的土地全部予以征收。區(qū)段征收的土地重新加以規(guī)劃整理后，政府取得開發(fā)所需的土地及公共設施用地、國宅用地及其他可供建筑用地，原

45、土地所有權人領回一定比例抵價地，再將剩余土地進行公開標售、標租或設定地上權，并將土地處分后的收入用于償還開發(fā)總費用。區(qū)段征收實質上是一種具有強制性、同時又具有合作性的整體開發(fā)方式。對原土地所有權人采取抵價地補償方式，就相當于土地所有權人與政府進行的“合作開發(fā)”，即由土地所有權人提供土地，政府提供開發(fā)費用。區(qū)段土地開發(fā)后，土地所有權人領回抵價地作為補償，享受到土地利用價值提高、公共設施完善及生活品質提升等多重利益;政府則通過這種方式無償取得了公共設施用地、國宅用地及其他可供建筑用地，也節(jié)省了龐大建設經(jīng)費支出，便利了都市發(fā)展。由此可見，區(qū)段征收是一種公私互利、政府與民眾雙贏的措施。(二)區(qū)段征收的范圍依照臺灣土地相關法律及土地征收條例，在下列情形下可以施行區(qū)段征收：一、新設都市地區(qū)的全部或部分在實施開發(fā)建設時;二、舊都市區(qū)為公共安全、公共衛(wèi)生、公共交通需要或促進土地合理使用而實施的更新;三、都市土地開發(fā)新社區(qū);四、農(nóng)村社區(qū)為加強公共設施、改善公共衛(wèi)生需要、或配合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實施的更新或新社區(qū)開發(fā);五、都市土地中的農(nóng)業(yè)區(qū)、保護區(qū)變更為建筑用地或工業(yè)區(qū)變更為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū);六、非都市土地實施的開發(fā)建設。(三)抵價地及其補償在區(qū)段征收中，對抵價地原土地所有權人權利保障最重要的要件是抵價地補償。按照臺灣地區(qū)相關土地法律，抵價地由土地所有權人申請，以征收后可供建筑的抵價地進行折算來抵付地價