行政民主發(fā)展方向及促進(jìn)途徑

1、行政民主發(fā)展方向及促進(jìn)途徑 胡錦濤同志曾指出：“我們所要建立的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人和自然和諧相處的社會?！?這是對社會主義和諧社會基本特征的精練概括。其中，民主法治是社會主義和諧社會的首要特征。所謂“民主法治，就是社會主義民主得到充分發(fā)揚(yáng)，依法治國基本方略得到切實(shí)落實(shí)，各方面積極因素得到廣泛調(diào)動”。2而“我們要完善社會主義民主，這絕不僅僅是為了民主的抽象價(jià)值，更重要的是為了解決當(dāng)前中國所面臨的實(shí)際問題。而其中大部分問題的真正解決，只能依賴于行政民主”。3行政民主的發(fā)展對促進(jìn)我國社會主義民主制度的完善和構(gòu)建社會主義和諧社會都具有重要意義。

2、一、行政民主的含義及產(chǎn)生背景 1行政民主的含義 行政民主是相對于政治民主而言的?！八鞘剐姓顒幽軌蜃畲笙薅鹊伢w現(xiàn)或維護(hù)公民的共同利益，公共行政機(jī)構(gòu)及其公職人員能夠切實(shí)向公民負(fù)責(zé)，公民具有參與行政活動的低成本通道，能夠利用其自身的力量控制行政的過程?！?它既要限定行政的目的，也要對行政的過程加以限定。它將行政主體擴(kuò)展為行政機(jī)關(guān)及各種實(shí)現(xiàn)行政管理職能的組織體系；它強(qiáng)調(diào)公眾參與是公共行政正確運(yùn)行的必備條件和必經(jīng)程序；它提倡政府和公眾間的協(xié)調(diào)互動；它反對行政集權(quán)和行政專權(quán)。行政民主的主要制度特征是行政公開和公眾參與。其中，行政公開是行政民主的前提和準(zhǔn)備，公眾參與是行政民主的具體體現(xiàn)。行政公開和公眾參

3、與是雙向互動、均衡合理的關(guān)系，也是行政民主的精髓。5“行政公開是行政主體在行使職權(quán)時(shí)，除涉及到國家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，必須向相對人和社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)?！?一般來說，行政公開的基本內(nèi)容包括：行政主體制定的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件；行政會議及會議決定；行政行為的過程等。行政公開有利于保護(hù)公眾的知情權(quán)，有利于促進(jìn)政府與公眾的有效溝通，有利于預(yù)防政府腐敗。公眾參與是指公民或行政相對人有權(quán)表達(dá)自己的意見，并且使這種意見得到重視。7“公眾參與所強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話，遵循公開、互動、包容性、尊重民意等基本原則?！薄肮妳⑴c的對象包括：立法、公共政策制定和

4、公共事務(wù)決策、公共治理。”8它的具體形式包括聽證、座談會、公開征求意見等。公眾參與是現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要指標(biāo)，也是現(xiàn)代社會公民的一項(xiàng)重要責(zé)任。 2行政民主的產(chǎn)生背景 （1）對代議制民主的反思 從世界范圍來看，代議制民主已經(jīng)成為眾多國家尤其是西方國家實(shí)現(xiàn)民主的重要途徑。在代議制民主的制度框架下，國家體制基本可以用“立法追求民主、行政追求效率、司法追求公正”來概括。詹姆斯密爾盛贊代議制民主是“理想上最好的政體”。9然而，代議制民主既有著先天的缺陷，更有著在后天發(fā)展過程中逐漸產(chǎn)生的弊端：其一，代表機(jī)關(guān)的代表雖然是公眾選舉產(chǎn)生的，但他既有與公眾相同的利益，同時(shí)也有與公眾不同的他自身的利益和其所在的政

5、黨的利益。在公眾利益與其自身利益相沖突時(shí)，他可能放棄代表公眾利益而維護(hù)自身利益及其政黨的利益。其二，代表機(jī)關(guān)決定問題通常只能是少數(shù)服從多數(shù)，少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益有時(shí)就難以得到有效的保護(hù)。其三，代表機(jī)關(guān)的主要職能是立法和對國家重大政策問題作出決定，法律和政策執(zhí)行的職能在政府，政府行為是否代表、反映和符合民意，代表機(jī)關(guān)并不能隨時(shí)和全面地實(shí)施監(jiān)督。從性質(zhì)上說，代議制民主屬于政治民主，它并沒有關(guān)注到行政領(lǐng)域。這種局面的出現(xiàn)是與人們對民主認(rèn)識的局限性相關(guān)的。在很長的歷史時(shí)期內(nèi)，民主被囿于政治層面。而公民對行政機(jī)構(gòu)的控制是通過立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)間接實(shí)現(xiàn)的。公民在制度層面上的行政參與空間比較狹小。正因如此，希望

6、僅靠政治民主的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)人民管理國家、保護(hù)人民權(quán)益的想法有可能會落空。這就引發(fā)了人們對代議制民主的反思民主是否應(yīng)局限于政治領(lǐng)域？20世紀(jì)下半葉在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的民主化潮流證明民主可以并應(yīng)當(dāng)進(jìn)入行政領(lǐng)域。民主進(jìn)入行政領(lǐng)域，充分表現(xiàn)為公民對行政領(lǐng)域的全方位參與，民主的實(shí)現(xiàn)就擁有了具體的制度設(shè)計(jì)?！靶姓裰鞑粌H給政治民主的存活與成長提供了堅(jiān)實(shí)的土壤，也為實(shí)現(xiàn)民主的原初價(jià)值最大限度地保障公民權(quán)利進(jìn)行了鮮活的制度嘗試和路徑探索，實(shí)現(xiàn)了從民主形式、民主內(nèi)容到民主價(jià)值的全面復(fù)歸?！?0 （2）行政主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境 自20世紀(jì)以來，政黨政治逐漸發(fā)達(dá)強(qiáng)化，具有民主核心地位的議會對政府的控制效能急劇下降，反而出

7、現(xiàn)被政府控制的趨勢。許多國家普遍出現(xiàn)行政權(quán)大舉擴(kuò)張，國家權(quán)力中心由議會轉(zhuǎn)到政府的現(xiàn)象。如1933年，美國總統(tǒng)羅斯福實(shí)施的“新政”在使國家渡過危機(jī)的同時(shí)，也打破了權(quán)力的均勢，行使國家行政權(quán)的總統(tǒng)成為民主時(shí)代的“皇帝”。當(dāng)行政權(quán)取代立法權(quán)成為社會價(jià)值分配的主導(dǎo)力量時(shí)，就需要在權(quán)力系統(tǒng)之外尋求監(jiān)督者，否則就難以保證行政機(jī)關(guān)公正地分配社會價(jià)值。為此，現(xiàn)代民主理論試圖把擴(kuò)大民主制度中的參與機(jī)制作為擺脫傳統(tǒng)的民主制度困境方略。依這種方略，公民不僅可以通過選舉議會參與國家管理，而且有權(quán)直接參與到政府行使行政權(quán)的過程中。民主憲政的基本內(nèi)容是通過法律規(guī)范控制權(quán)力，以保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)，最終達(dá)到國家權(quán)力回歸人民。11

8、基于此，作為權(quán)力實(shí)質(zhì)主體的公民無論是形式上還是實(shí)質(zhì)上都應(yīng)更多地參與國家的行政管理活動，直接表達(dá)自己的意愿。 （3）信息化的促動 當(dāng)今世界，信息化的潮流迅猛發(fā)展。信息化為人們通過信息的即時(shí)即得創(chuàng)造更深層次的民主提供了技術(shù)支持，為直接民主的復(fù)興帶來了契機(jī)。而行政民主是直接民主的重要形式之一，因此，可以說信息化的發(fā)展使行政民主成為可能。行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在制定行政法規(guī)、規(guī)章和作出行政決策時(shí)運(yùn)用較多的參與形式是座談會、論證會、聽證會等，今后就可以借助于互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊工具等信息化手段。這些手段的運(yùn)用將使參與的公眾范圍大幅擴(kuò)展?？梢哉f，信息化“將要或已經(jīng)成為政治民主向行政民主，間接民主向直接民主演進(jìn)的助推器”。

9、12 二、行政民主對構(gòu)建社會主義和諧社會的積極作用 1行政民主有利于政民關(guān)系的和諧 行政民主使行政活動能夠最大限度地體現(xiàn)或維護(hù)公民的共同利益，公共行政機(jī)構(gòu)及其公職人員能夠切實(shí)向公民負(fù)責(zé)，公眾具有參與行政活動的低成本通道，能夠利用其自身的力量控制行政的過程。行政管理活動的公開透明與公眾對行政立法、行政決策、行政決定的廣泛參與，使公眾與行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行較為深入的溝通、協(xié)商，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和公眾達(dá)成共識。而這種共識有利于和諧政民關(guān)系的形成，使整個(gè)社會凝聚為一個(gè)總體，形成整體的合力。 2行政民主有利于宣泄公眾不滿、緩和社會矛盾 行政主體推行行政民主的一項(xiàng)基本要求是為公眾表達(dá)利益訴求提供便利的渠道。

10、這些渠道包括公開征求意見、聽證、信訪等。公眾可以通過這些渠道表達(dá)自己的見解，宣泄自己的不滿，尋求對受損權(quán)益的救濟(jì)。當(dāng)公眾對行政主體一些決策和活動的不滿通過以上渠道得以宣泄后，相應(yīng)的社會矛盾就能得到一定程度的緩和。與之相反，如果公眾對行政主體的不滿和意見沒有順暢的表達(dá)渠道，那么他們就很可能會尋求一些非法的方式，那將使政民矛盾激化，進(jìn)而影響社會的安全穩(wěn)定。 3行政民主有利于調(diào)動公眾的能動性與創(chuàng)造性 行政民主能夠?yàn)樯鐣煌后w的合理訴求提供制度保障，為他們的愿景的實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)行之有效的實(shí)現(xiàn)過程與方式。當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)通過對行政立法、決策和執(zhí)法的參與，他們的訴求和愿景能夠得以反映，并能更為有效地實(shí)現(xiàn)的情況下，公

11、眾的主觀能動性和創(chuàng)造性就能被較好地調(diào)動。基于此，在利益群體分化與多元的社會中，行政民主是調(diào)動所有社會群體能動性和積極性的有效方式之一。 4行政民主有利于強(qiáng)化對行政主體的監(jiān)督 公權(quán)力的行使如果沒有公眾的參與，權(quán)力行使機(jī)關(guān)及工作人員如欲腐敗，在暗箱操作條件下，很容易就能實(shí)現(xiàn)。行政民主強(qiáng)調(diào)行政公開和公眾參與。行政公開使行政活動變得透明，而“陽光是最好的防腐劑”，公開可以對腐敗起到較好的抑制作用。公眾參與則賦予公眾對行政主體實(shí)行監(jiān)督和提出批評、建議的權(quán)利。這些權(quán)利是對行政權(quán)的一種制約，是防止行政管理者官僚主義化的重要保障。 三、我國行政民主的發(fā)展趨向 在不斷完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的推動下，我國行政

12、民主將主要呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢： 1行政主體多元化 公共管理主體多元化、政府權(quán)力多中心化、眾多組織和個(gè)人參與公共服務(wù)是行政民主的應(yīng)有之意。13隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國政府正在從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，政府的職能正在向市場、社會轉(zhuǎn)移。在這個(gè)過程中，企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及基層群眾自治組織開始承擔(dān)部分公共職能。這些非政府組織行使相應(yīng)行政職權(quán)時(shí)，應(yīng)被視為行政主體。這就打破了原有的國家壟斷公共職能的行政模式，體現(xiàn)了行政主體多元化。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和我國公民社會的漸趨形成，行政主體的構(gòu)成將進(jìn)一步向多元化方向發(fā)展。 2政府信息公開化 行政公開是行政民主的主要制度特征之一。政府信

13、息公開則是行政公開的重要表現(xiàn)形式。政府信息公開可以為公眾參與提供前提和基礎(chǔ)。鑒于此，我國應(yīng)大力推進(jìn)政府信息公開化。我國各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)按照政府信息公開條例的要求，積極公開依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息，同時(shí)要及時(shí)對申請政府信息公開的公民作出答復(fù)。此外，各級行政機(jī)關(guān)在公開政府信息時(shí)要充分利用政府網(wǎng)站、政府公報(bào)等各種便于公眾知曉的方式，并逐步完善政府信息公開目錄及網(wǎng)上查詢功能，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。 3行政決策民主化 公眾對行政決策的參與是公眾參與的核心內(nèi)容。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大大提高了公眾的個(gè)體意識和自主意識，公眾已經(jīng)越來越不滿足于僅僅通過自己的代表機(jī)關(guān)來間接參與政治，而是希望能夠由

14、自己或自己組成的團(tuán)體直接表達(dá)利益要求。行政民主的出現(xiàn)恰恰迎合了這種需求。為了切實(shí)滿足公眾的參與需求，我國應(yīng)強(qiáng)化公眾直接參與行政決策機(jī)制的建設(shè)。而在這個(gè)過程中，政府應(yīng)為公眾參與行政決策提供充分而有效的渠道，因?yàn)橛袥]有一種機(jī)制和渠道來實(shí)現(xiàn)對公眾的回應(yīng)，以及能否高效、快捷地滿足公眾的利益訴求，事關(guān)公眾能否有效地參與行政決策。 4行政執(zhí)法柔性化 行政民主的一個(gè)顯著特征是提倡政府和公眾間的協(xié)調(diào)互動。這種協(xié)調(diào)互動的一個(gè)重要指向就是行政執(zhí)法柔性化。行政執(zhí)法柔性化要求行政主體淡化行政管理的命令色彩，更多采取行政指導(dǎo)、行政契約等協(xié)商性的行為?！靶姓笇?dǎo)是指行政機(jī)關(guān)為謀求行政相對人作出或不作出某種行為以實(shí)現(xiàn)一定行

15、政目的而實(shí)施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為?！?4行政契約則是指“行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議”。15行政指導(dǎo)與行政合同作為“漫無節(jié)制的市場自由與殘酷無情的政府管制之間”的“第三條道路”在戰(zhàn)后西方國家得到了廣泛運(yùn)用。16 5行政服務(wù)社會化 行政服務(wù)社會化與行政主體多元化有著必然的聯(lián)系。行政服務(wù)社會化強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)領(lǐng)域改變傳統(tǒng)的由政府壟斷的做法，將一部分政府職能通過向社會轉(zhuǎn)移或委托代理等方式轉(zhuǎn)移給企事業(yè)單位、社會組織或基層群眾自治。其目的是引入最有效的資源配置方式即市場機(jī)制來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不斷推動公共服務(wù)的自我創(chuàng)

16、新。在這個(gè)過程中，政府在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把精力更多地放在促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上。 6行政監(jiān)督多樣化 公眾參與的一個(gè)重要方面是公眾對行政活動的監(jiān)督。公眾可以通過行政訴訟、行政復(fù)議等方式糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，維護(hù)自身合法權(quán)益，維護(hù)正常的行政秩序。既然我們要推進(jìn)行政民主，推進(jìn)公眾參與，那么改進(jìn)行政監(jiān)督，促進(jìn)行政監(jiān)督的多樣化就是其中的一個(gè)重要方面。在促進(jìn)行政監(jiān)督多樣化方面，我們要完善現(xiàn)有的行政訴訟、行政復(fù)議、申訴、信訪等監(jiān)督方式，還應(yīng)在合適的時(shí)機(jī)引入行政苦情處理等制度。 四、推進(jìn)我國行政

17、民主的具體路徑 行政民主不會自發(fā)形成，我們可選擇以下路徑推進(jìn)我國的行政民主進(jìn)程。 1盡快出臺行政程序法，為推進(jìn)行政民主提供法律保障 行政程序與其說是法律對行政的制約，毋寧說它是公眾參與行使和制約行政權(quán)力的法律保障。從靜態(tài)角度來看，行政程序是行政權(quán)力運(yùn)行時(shí)間和空間的表現(xiàn)形式；從動態(tài)角度看，行政程序則體現(xiàn)為使公眾在行政管理中從單純的管理對象變?yōu)榭梢酝ㄟ^一定方式制約管理者的參與性力量，從而實(shí)現(xiàn)對行政管理過程的參與。要切實(shí)發(fā)揮行政程序?qū)π姓黧w的制約作用以及對公眾參與權(quán)的保障作用，需要制定統(tǒng)一的行政程序法。行政程序法已經(jīng)受到了各國的普遍重視。西班牙于1889年通過了世界上第一部行政程序法。奧地利、美國

18、、意大利、西班牙、德國等國相繼制定了行政程序法。我國要推進(jìn)行政民主，同樣應(yīng)出臺行政程序法，為行政民主的推進(jìn)提供制度保障。其實(shí)，早在2003年，十屆全國人大常委會就將行政程序法列入了立法計(jì)劃。然而，2008年十一屆全國人大常委會將行政程序法從計(jì)劃中刪去。這種轉(zhuǎn)變的背后原因是來自各方面的阻力較大。值得欣喜的是，湖南省政府于2008年頒布了湖南省行政程序規(guī)定；涼山州政府于2009年出臺了涼山州行政程序規(guī)定（試行）；汕頭市政府于2011年頒布了汕頭市行政程序規(guī)定。隨著更多省市推出行政程序規(guī)定，我國應(yīng)在總結(jié)我國地方程序立法成果和借鑒西方行政程序立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡早出臺統(tǒng)一的行政程序法。 2積極發(fā)展社會組織，為推進(jìn)行政民主提供依靠力量 公眾參與是行政民主的主要制度特征之一。一般來說，公眾參與行政事務(wù)的主要方式有兩種：以個(gè)體方式的參與和以社會組織方式的參與。當(dāng)公民以個(gè)體方式參與行政事務(wù)時(shí)，由于個(gè)體意見比較分散，因此往往難以對政府有關(guān)決策產(chǎn)生顯