財政運行困境及其路徑選擇透析

1、財政運行困境及其路徑選擇透析 摘要:農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯，對增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，進(jìn)一步擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正常運轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性運轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務(wù)管理機(jī)制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。 關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；稅費改革；困境；路徑選擇 一、稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響 十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止農(nóng)業(yè)稅條例，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國新一輪的農(nóng)村稅費改革不僅僅是政

2、府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對農(nóng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與農(nóng)村社會關(guān)系的構(gòu)建都會帶來一定影響。從中國農(nóng)村現(xiàn)實情況看，農(nóng)村稅費改革有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，有利于提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行產(chǎn)生極大的影響。 （一）農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯 稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強(qiáng)制征收，成為游離于政府財政預(yù)算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、罰沒收入、專項

3、收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經(jīng)常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收入。以山東省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費權(quán)限

4、、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，這將會使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴(yán)重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，對于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口大，導(dǎo)致相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時足額地發(fā)放工資，拖欠干部職工工資的現(xiàn)象比較普遍。 （二）改革中對增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的替代效應(yīng)較弱 農(nóng)村稅費改革實施后，中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度不足，上級財政對下級財政的資

5、金支持力度不夠，無法填補(bǔ)稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。一方面，上級財政在農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的用以填補(bǔ)缺口的轉(zhuǎn)移支付主要限于預(yù)算資金的損失。而改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政最大的沖擊并不在于預(yù)算資金上，而在于三提五統(tǒng)、行政性收費等自籌資金的減少上。對此，由于以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政操作的不規(guī)范和數(shù)據(jù)的不確切，上級財政并不認(rèn)可，即使給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，也較之改革前少很多，很難彌補(bǔ)財政收支的缺口。另一方面，中國財政轉(zhuǎn)移支付制度還很不規(guī)范，在實際操作過程中，市以上的財政轉(zhuǎn)移支付，基本能按標(biāo)準(zhǔn)落實，但經(jīng)過層層往來特別是縣、鎮(zhèn)級財政擠占、挪用，最終到村所剩無幾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)稅為主轉(zhuǎn)變成其他所得稅、流轉(zhuǎn)稅等稅收，才會減少

6、遭受農(nóng)村稅費改革的沖擊。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個長期的過程，需要在制度上作出重大調(diào)整。如農(nóng)村戶籍制度、中小企業(yè)投融資制度、農(nóng)村土地制度等。而在現(xiàn)在的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于缺乏有效的融資渠道，繼續(xù)發(fā)展乏力；小城鎮(zhèn)建設(shè)由于缺乏資金，無法實現(xiàn)實質(zhì)性進(jìn)展；農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工由于缺乏相應(yīng)的制度保障，收入提高比較困難；農(nóng)民收入水平低，無法調(diào)動農(nóng)村市場。這些都制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，想在短期內(nèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政找到新的稅源或調(diào)整稅源結(jié)構(gòu)，很難實現(xiàn)。 二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的困境 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重，財政風(fēng)險加大 目前全國絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負(fù)債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成

7、的負(fù)債。盡管許多債務(wù)是在農(nóng)村稅費改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費改革造成的，但是由于農(nóng)村稅費改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理的規(guī)范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的解決難度。稅費改革堵死了三提五統(tǒng)和各類非法集資、收費的渠道償還債務(wù)，除個別省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較成規(guī)模外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)稅收都不能滿足償還債務(wù)的需求。在此情況下，債務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個長期包袱，而固定的利息支出進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，這樣的支出比人員支出和法定支出具有更為強(qiáng)烈的剛性。2008年4月，中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心（CCAP-CAS）在全國有代表性地抽取了5個?。ńK、四川、山西

8、、河北、吉林）25個縣的50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況的調(diào)查，截至2007年末，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額為4.3億元，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債902.2萬元，以此推算，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額估計已不低于4000億元。隨著債務(wù)規(guī)模的膨脹，債務(wù)風(fēng)險也在不斷增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對債務(wù)形成了較高的依存度，且有不斷提高的趨勢，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)率的快速增長也使農(nóng)民個人負(fù)擔(dān)率超過10%的警戒線。從某種意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是一個數(shù)額巨大的黑洞，并可隨著時間的繼續(xù)而不斷放大。 （二）收支矛盾突出，機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)困難 從收入方面看，除了少數(shù)富裕地區(qū)外，中國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品化農(nóng)業(yè)規(guī)模小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入構(gòu)成以農(nóng)業(yè)稅為主，缺乏

9、支柱稅源，工商稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比重很小，財政收入增長潛力有限。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了原來的主要收入來源，只能依靠分稅制改革后，留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，征管成本高，難度大，增長潛力有限。而且，隨著稅費改革的深入，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消了屠宰稅，而隨之而來的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力嚴(yán)重不足。從支出方面看，農(nóng)業(yè)稅改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的有限性與事權(quán)的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉(zhuǎn)面臨著很大的困難。在鄉(xiāng)級層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機(jī)構(gòu)的各項經(jīng)費支出以及維護(hù)農(nóng)村社會秩序所發(fā)生的農(nóng)村治

10、安費用。在目前政府職能還沒有變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費改革的實施，無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)陷入了困境。 （三）財力保障缺失，公共產(chǎn)品供給不足 農(nóng)村公共產(chǎn)品是指由一定地區(qū)農(nóng)村居民公共消費的具有非競爭性、非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)，如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等。中國的農(nóng)村公共品的供給實行的是以農(nóng)民為主體的公共品供給機(jī)制，公共品的供給通過上交稅費的方式最終由農(nóng)民承擔(dān)。取消“三提五統(tǒng)”和各種集資攤派后，又取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了重要的財力保障，無力提供足夠的公共品來滿足農(nóng)民的需要。首先，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然中央和地方各級財政

11、都加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按一定比例配套。在有收費權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資加以解決，但收費權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。其次，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)稅費改革的一個重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然這將導(dǎo)致教育投入大幅度減少。雖然在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，但由于中國半數(shù)以上的縣級財政狀況并不樂觀，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補(bǔ)貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問題還是沒有從根本上解決。最后，對農(nóng)村社會保障體系的建立形成制約。取消農(nóng)稅后，對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而

12、言，若上級政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。 （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理混亂，行政成本偏高 分稅制改革后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了綜合財政預(yù)算和零戶統(tǒng)管試點，但是傳統(tǒng)的粗放式財政管理觀念沒有得到根本改變，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員較少，素質(zhì)不高，制度不完善，自身管理尚有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，難以對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、單位進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。更重要的是，農(nóng)業(yè)稅取消以后，如何在推進(jìn)村民自治的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對村組財務(wù)的有效指導(dǎo)管理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政當(dāng)前迫切需要解決的課題。由于在實施分稅制財政體制和農(nóng)村稅費改革時，沒有進(jìn)行相應(yīng)的配套改革，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療配套資金、獨生子女費

13、、畜禽防疫經(jīng)費、農(nóng)村環(huán)境整治經(jīng)費、綠化經(jīng)費等快速增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的社會負(fù)擔(dān)日益加重。在財力減少、社會各項事業(yè)發(fā)展帶來的巨大支出壓力下，行政成本并沒有得到有效控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口龐大，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍缺乏主動壓縮支出的意識，辦公費、招待費、會議費、交通費等持續(xù)增長，行政成本居高不下。必要的辦公經(jīng)費得不到保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資普遍拖欠，嚴(yán)重挫傷了他們工作的積極性，人浮于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入惡性循環(huán)。 三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難的原因分析 （一）現(xiàn)行財政體制的不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏制度保障 一是在政府間財力分配上存在財力層層向上集中的機(jī)制。1994年的分稅制改革實際上僅限于中央和省級政府間。但至今省以下“分

14、稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長機(jī)制。并且，政府事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任范圍缺乏科學(xué)、合理的界定，且缺乏法律保障。按照財政分權(quán)理論，一級政府對應(yīng)一級事權(quán)，“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理”。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)了與其有限財權(quán)極不對稱的大量事權(quán)，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。二是政府間財權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對稱。政府財力層層向上集中，而政府職能和支出責(zé)任卻不斷下放。中國基層政權(quán)不僅要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品，同時還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且基層政府所安排的支出大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長也快。三是地方稅體系不完善

15、。現(xiàn)行地方稅中缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種，且地方稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)都集中于中央政府，地方增減財政收入的自主權(quán)很小。四是中國政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制體制的配套要求相比還相差甚遠(yuǎn)，缺乏規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定性，尤其不適應(yīng)農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)的需要。表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付的力度不夠大，形式不規(guī)范，分配辦法的不科學(xué)，隨意性大。 （二）財務(wù)管理混亂，舉債缺乏約束機(jī)制 一段時間以來，上級政府為增加工作力度，將招商引資、財政收入等諸多工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部政績考核的內(nèi)容，考核指標(biāo)完成的好壞，直接影響到政府領(lǐng)導(dǎo)的政治經(jīng)濟(jì)利益，由此出現(xiàn)了事與愿違的現(xiàn)象。一是熱衷于政績形象工程。全民招商

16、、零地價用地、無底限優(yōu)惠，一些地方雖然搞出了成績，卻留下了大量的債務(wù)。二是舉債交稅、虛增收入。在一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于上級政府下達(dá)的收入任務(wù)脫離實際無法完成，為了應(yīng)付考核，也只得拉稅、買稅，借款繳稅，既造成財政收入的虛假，也增加了債務(wù)。上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核中規(guī)定了不少不屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的項目，就是沒有債務(wù)指標(biāo)這一項，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)迅速增長的重要原因。三是缺乏監(jiān)督制約機(jī)制?，F(xiàn)行的預(yù)算法等有關(guān)法律，規(guī)定了預(yù)算安排和執(zhí)行的原則是量入為出，禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債。但在實際執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是政府的職能部門，不僅不能制止政府的隨意舉債行為，反而要為政府舉債出謀劃策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和上級審計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的

17、舉債行為缺少必要的審計和監(jiān)督，也一定程度上助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的增長。 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財政收入缺乏經(jīng)濟(jì)支撐 鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)仍然是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，以糧食生產(chǎn)為主的種植業(yè)仍占主導(dǎo)地位，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，盈利能力差，財政貢獻(xiàn)小，基本上沒有穩(wěn)定的稅源。但隨著農(nóng)業(yè)稅費改革的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入變得越來越?jīng)]有保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為了維持機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，不得不在“其他收入”和預(yù)算外收入上做文章，滋生新的“費負(fù)擔(dān)”，用于彌補(bǔ)財力不足。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中的第二產(chǎn)業(yè)規(guī)模普遍較小，在中央、省、市、縣地方政府拿走相應(yīng)比例的稅額后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留用財力很?。欢谌a(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展滯后，對財政的貢獻(xiàn)不大。 （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職

18、能轉(zhuǎn)變滯后，財政“越位”與“缺位”并存 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的滯后，政府管理職能的轉(zhuǎn)變未適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，造成財政的“越位”和“缺位”并存，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的重要原因。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅同樣按照集權(quán)大一統(tǒng)的方式搞所謂“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和橫分流渠道的匱乏，約束和監(jiān)督機(jī)制的缺失，即使精簡機(jī)構(gòu)，執(zhí)行起來往往是減了機(jī)構(gòu)不減人，在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府部門甚至成了解決就業(yè)的唯一渠道。中國相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)70%80%的財力用于養(yǎng)人，而缺乏辦事的經(jīng)費，部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連養(yǎng)人的錢都缺乏。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有完全從私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出來，有的還繼續(xù)把財政資金投入到競爭性領(lǐng)域，直接興辦企業(yè)。在財力有

19、限的情況下，政府的越位必然引起相應(yīng)的缺位，導(dǎo)致應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)沒有財力保障。上級出政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拿錢的規(guī)定過多，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在財力安排上處于被動局面。 （五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不清，公共管理體制不合理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難更深層次的原因是公共管理體制本身。目前中國農(nóng)業(yè)管理體制的系統(tǒng)是上下級機(jī)構(gòu)“對口”設(shè)置，這是典型的計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟(jì)條件下完全沒有必要，如中央農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)重要影響的、事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展的全局化的工作，而省級組織就沒有必要有這些工作，到了市一級，主要是執(zhí)行政策以及上報有關(guān)情況，機(jī)構(gòu)設(shè)置并不需要“對口”。由于歷史的原因，中國農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)一直沒有形成一個權(quán)威的、單獨的宏觀管理的行政

20、機(jī)構(gòu)，而是部門分割，各自為政。 四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的基本路徑 （一）完善地方財政管理體制，規(guī)范地方分配關(guān)系 首先，要按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定地方各級收支范圍，確?；鶎诱?quán)的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展。一是按照區(qū)域性原則和責(zé)財統(tǒng)一的原則劃分各級事權(quán)，根據(jù)基層政府的支出責(zé)任，相應(yīng)下放財權(quán)財力，使財力和支出責(zé)任相匹配，盡量減少?？钜?guī)模。二是對共有事權(quán)應(yīng)依法明確職責(zé)，并建立相應(yīng)的支出分?jǐn)倷C(jī)制。其次，在分稅制財政體制的總體框架下，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付方式。建立規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的方式。為更好地擺脫計算中轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，可將原體制定額補(bǔ)助

21、、增資性轉(zhuǎn)移支付和部分專項補(bǔ)助，合并簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付。最后，實行徹底的分稅制，完善地方稅收體系，明確地方稅主體稅種，合理確定稅收管理權(quán)限。加強(qiáng)中國地方稅體系建設(shè)，合理確定地方稅權(quán)，優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方稅征管和保障體系。在科學(xué)劃分各級地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，為地方公共產(chǎn)品的供給提供穩(wěn)定的資金來源。 （二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理機(jī)制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險 健全財政監(jiān)督審批制度，防范、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支管理法制化、正規(guī)化。首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，防止出現(xiàn)新的不正常債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險。對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財政收支規(guī)模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的自主

22、權(quán)，以調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性；對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可實行“鄉(xiāng)財縣管”，由縣級財政直接進(jìn)行規(guī)范管理。其次，在具體的財務(wù)管理上，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)會計集中核算工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心的作用。要建立債務(wù)消化監(jiān)督和報告制度，上級財政要對下級政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，并作為財政工作考核的一項重要內(nèi)容。最后，要全面清理縣鄉(xiāng)政府的債權(quán)和債務(wù)，明確性質(zhì)，界定責(zé)任，分類處置。逐年消化舊債，嚴(yán)格控制新債，不得超越財力可能舉債搞建設(shè)。把消赤減債工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任期的工作目標(biāo)管理，嚴(yán)格獎懲。要堅決禁止要求農(nóng)民出錢、出物、出工的達(dá)標(biāo)升級活動，不搞勞民傷財?shù)恼児こ?、形象工程，不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金搞建設(shè)

23、項目等。 （三）促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加力培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源 從根本上來講，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財源基礎(chǔ)。大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以農(nóng)民增收為核心，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的長效機(jī)制。首先，應(yīng)從本地實際出發(fā)，建立和擴(kuò)大各種農(nóng)副產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)交易市場，為產(chǎn)品銷售提供更大的服務(wù)平臺。并通過完善流通體制，加快地產(chǎn)品的銷售步伐，擴(kuò)大市場空間，不斷提高地產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。在項目的幫扶上，要從實際出發(fā)，根據(jù)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況，有針對性的安排一些適合本地區(qū)有發(fā)展?jié)摿Φ?/p>

24、工農(nóng)業(yè)項目，并相應(yīng)采取一些優(yōu)惠政策，促進(jìn)其發(fā)展。其次，加大對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，從政策、資金、服務(wù)等方面大力支持民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加大招商引資力度，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，壯大經(jīng)濟(jì)實力，培養(yǎng)稅源、涵養(yǎng)稅源。再次，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)的主攻方向和著力點放在農(nóng)產(chǎn)品深加工上，在此基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、升級，通過大力培植農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。最后，在培植財源的過程中，要注意建立和發(fā)展多渠道的投融資機(jī)制，既充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，又拓寬銀行信貸資金渠道。 （四）精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變政府職能 全面取消農(nóng)業(yè)稅，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的精簡提供了前所未有的寶貴良機(jī)。借助農(nóng)業(yè)稅免征的政策

25、效力，大力精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出負(fù)擔(dān)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)造較為寬松的發(fā)展環(huán)境。總體上應(yīng)本著優(yōu)化鄉(xiāng)級財政性的資源配置，建立廉潔高效的政府管理機(jī)構(gòu)的原則，通過精簡機(jī)構(gòu)，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，資源整合，以減輕社會負(fù)擔(dān)，促進(jìn)基層社會各項事業(yè)的改革與發(fā)展。關(guān)鍵是要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，減少不必要的機(jī)構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，節(jié)省行政費用開支；要嚴(yán)格控制新增機(jī)構(gòu)、編制和財政供養(yǎng)人員，對超編單位的超編人員不得安排人員經(jīng)費和公用經(jīng)費；加快事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革步伐，將有條件的事業(yè)單位推向市場；要清理縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員，加大人員分流力度，實施“減員增效”，降低行政成本。 （五）健全公共管理體制，實施績效評估 按照十七屆三中全會精神，繼續(xù)推進(jìn)公共財政覆蓋農(nóng)村政策的實施，建立新型的公