新公共管理背景下的政府績效審計

1、新公共管理背景下的政府績效審計 摘要：新公共管理是20世紀(jì)70年代末和80年代初興起于西方國家的一場聲勢浩大的政府改革運動，對公共部門管理的改革產(chǎn)生了重大影響，同時對政府績效審計的發(fā)展也具有巨大的促進(jìn)作用。本文主要分析了新公共管理對政府績效審計的影響及對我國政府績效審計改革的啟示。關(guān)鍵詞：政府績效審計；新公共管理；審計體制一、政府績效審計的含義政府績效審計雖然已經(jīng)在許多國家得到推廣和應(yīng)用，但各國對其稱謂和定義各有不同。英國叫“貨幣價值審計”（Value for MoneyAudit），有的翻譯為“價值為本審計”，加拿大叫“綜合審計”（Compre hensiveAuditing），澳大利亞叫“

2、效率審計”（Efficien cyAuditing），瑞典叫“效果審計”（EffectivenessAu diting），還有的國家叫全面審計，只有美國叫“績效審計”（PerformanceAuditing）。最高審計機(jī)關(guān)國際組織于1986年4月在悉尼召開的最高審計機(jī)關(guān)第十二屆國際會議上，建議以績效審計來統(tǒng)一這一類審計的名稱，并在最后形成的會議文件關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明中正式使用了“績效審計”這個叫法。在這次會議文件關(guān)于績效審計的表述中指出：“最高審計機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)任務(wù)是進(jìn)行合規(guī)性審計，包括遵守法律和規(guī)章以及財務(wù)責(zé)任的所有方面；除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公

3、營部門的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計?！笨冃徲嬕卜Q“3E”審計，是對一個組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）進(jìn)行的評價?？冃徲嫷哪康氖菑牡谌叩慕嵌?，向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，促進(jìn)資源的管理者或經(jīng)營者改進(jìn)工作，更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三要素是一個有機(jī)的整體。經(jīng)濟(jì)性主要側(cè)重于投入方面，注意節(jié)約支出；而效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出；效果性是對經(jīng)濟(jì)活動的產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的比較。經(jīng)濟(jì)性是前提，效率性是過程，效

4、果性是目的，經(jīng)濟(jì)性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。二、新公共管理運動和政府績效審計的興起自20世紀(jì)70年代末至80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動，它起源于英國，并迅速擴(kuò)展到其他西方國家。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的改革計劃，開始了在公共管理領(lǐng)域內(nèi)以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理改革，這就是“新公共管理運動（NewPublicManagement）”。新公共管理理論是在對傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論批判的基礎(chǔ)上逐步形成的， 它對政府績效審計的發(fā)展和影響是巨大的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（一）新公共管理的管理理念是政府

5、績效審計興起的理論基礎(chǔ)新公共管理理論是西方公共管理改革的基石。新公共管理強調(diào)私營部門的管理方法與公共部門的管理方法有相似之處，可以廣泛運用于公共部門。主張引進(jìn)私營部門的管理人員，借用私營部門的管理哲學(xué)、模式、原則和技術(shù)方法來重塑政府形象，如努力精簡組織機(jī)構(gòu)，大幅減少行政人員，推行目標(biāo)管理、績效管理、全面質(zhì)量管理等，利用社會和市場力量實現(xiàn)公共服務(wù)社會化，在公共服務(wù)中引入強制性競爭投標(biāo)機(jī)制，簽訂績效合同，推行服務(wù)承諾制，實行分權(quán)化改革，放松管制等，強調(diào)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，即在追求節(jié)約、效率的同時更關(guān)注質(zhì)量，強調(diào)結(jié)果為本的“講究效果的政府”。公共部門的績效審計正是在這種背景下發(fā)展壯大起來的，通過政府績效審計，

6、可以幫助政府改進(jìn)績效管理，獲得更好的績效評價結(jié)果，為公共管理新思維的實施提供了有力的技術(shù)支持。同時向社會公布績效審計結(jié)果滿足了公眾對政府績效狀況了解的迫切需求。（二）新公共管理運動是績效審計興起的政治動力，使得績效審計成為必然政府績效審計最早產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代，但真正的興起是在20世紀(jì)70年代以后。隨著一場聲勢浩大的被稱為“新公共管理”（NPM）的政府改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起，整個西方世界進(jìn)入了公共管理改革的黃金時代。這場運動被形象地稱之為“重塑政府”。西方公共管理改革的特點之一便是在傳統(tǒng)的壟斷性服務(wù)部門引入競爭機(jī)制，各部門提供服務(wù)要通過競爭性投標(biāo)，擴(kuò)大服務(wù)對象的選擇權(quán)。中央政府內(nèi)部和地方

7、權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部，許多公共事業(yè)部門，如學(xué)校、醫(yī)療以及醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的其他單位，都通過強制性競爭投標(biāo)產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu)等創(chuàng)造出了新的市場環(huán)境，這使得公共部門更加關(guān)注績效和績效監(jiān)督。政府績效審計正是隨著西方政府公共管理改革的大環(huán)境下發(fā)展壯大起來的。（三）新公共管理背景下的績效審計一種績效評估工具在現(xiàn)代社會中，人民是國家的主人，公共權(quán)力來自于人民的授權(quán)和認(rèn)可，政府事實上是接受人民的委托治理國家。按照委托代理理論，作為代理人的政府與委托人目標(biāo)的不一致性及信息的不對稱性就導(dǎo)致了代理人的“道德風(fēng)險”（Moralhazard）和“逆向選擇”（ReverseSelect）。為了防止或盡量減少政府機(jī)構(gòu)或政府官員以犧牲委托

8、人利益而做出有利于自身最優(yōu)福利實現(xiàn)的選擇，有必要形成一種機(jī)制、利用一種手段對政府運行中的資源耗費、運行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。因此，傳統(tǒng)的績效審計是一種權(quán)力制約機(jī)制，通過對政府運行結(jié)果的評價來參與權(quán)力制約的。在新公共管理背景下，建設(shè)一個高效、經(jīng)濟(jì)、更負(fù)責(zé)任的政府成為國家、政府和民眾的共識。新公共管理的核心特征是對政府績效和責(zé)任的高度關(guān)注，這極大地激勵了政府組織內(nèi)部的創(chuàng)新意識、效率意識和成本意識，具體表現(xiàn)為將私營部門的管理手段引入公共部門的管理，提高公共部門的運作績效。新公共管理給政府責(zé)任機(jī)制帶來的另一個顯著變化是增加行政透明度、接受公眾監(jiān)督，要求政府注重接納公眾的意見，從而為公眾利益表達(dá)和參與政府管理提

9、供了重要的途徑和方法。可見，新公共管理運動是一個公共行政模式由權(quán)力至上發(fā)展到績效至上的演變過程。新公共管理背景下的政府績效審計已經(jīng)成為政府績效評估的一種重要工具。三、新公共管理對我國政府績效審計的啟示（一）強化政府服務(wù)意識，為開展績效審計創(chuàng)造良好的客觀環(huán)境從本質(zhì)上說，公共管理不是管制而是服務(wù)。新公共管理背景下治理者與被治理者的關(guān)系轉(zhuǎn)變成為服務(wù)提供者與消費者的關(guān)系，政府被界定為公共服務(wù)提供者，政府的一個重要職能就是滿足社會公眾對管理的需求。評估政府績效，主要不是看它為社會提供了多少價值、投入了多少資源，而是主要考察它所利用的社會資源是否達(dá)到了經(jīng)濟(jì)性、效率性，是否達(dá)到了預(yù)期的效果，在多大程度上滿足

10、了社會和公眾的需要。而對政府部門開展績效審計正是對政府利用社會資源是否達(dá)到經(jīng)濟(jì)性、效率性以及是否達(dá)到預(yù)期效果的一種監(jiān)督和評價。因此，政府必須強化服務(wù)意識，以公眾的滿意程度作為自己的追求目標(biāo)，為開展政府績效審計創(chuàng)造良好的客觀環(huán)境。（二）改革我國現(xiàn)行政府審計體制我國目前的政府審計體制是行政型的審計體制，其主要特點是政府審計機(jī)關(guān)對政府負(fù)責(zé)，其活動受政府影響。我國目前的審計監(jiān)督實行的是上級審計機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)，且以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主。即審計機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上受上一級審計機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，而審計機(jī)關(guān)的人、財、物等均歸地方政府掌握，而且要對地方行政首長負(fù)責(zé)。如此體制下難免形成自己審自己的尷尬現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府審

11、計機(jī)關(guān)的獨立性。因此，現(xiàn)行審計體制的“內(nèi)部審計”的性質(zhì)限制了績效審計對政府及其公共資源使用情況進(jìn)行監(jiān)督，改革勢在必行。根據(jù)有關(guān)部門的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，隨著中國民主政治和法制建設(shè)的逐步完善，78%的問卷答卷者贊同或基本贊同國家審計的立法型審計改革。（三）政府績效審計要制度化、法規(guī)化提高政府績效對重振政府治理能力和公民對政府的信心，更主動地應(yīng)付復(fù)雜的不確定的社會變革因素帶來的挑戰(zhàn)是必要的，也是可能的。目前政府績效審計在我們國家政府審計工作中所占的比例還很小，很多地方審計機(jī)構(gòu)還都是嘗試性的開展績效審計。政府績效審計作為新公共管理背景下的一種績效評價工具，是對政府績效進(jìn)行評價和監(jiān)督的一種重要的手段，要

12、經(jīng)?；?、制度化。政府績效審計工作要以法律的形式加以規(guī)范，這樣才能確保這一工作持續(xù)不斷的開展，成為各級政府審計機(jī)關(guān)的一項常規(guī)性工作。另外，盡快制定出我國政府績效審計準(zhǔn)則或規(guī)范也是當(dāng)務(wù)之急。政府審計準(zhǔn)則作為指導(dǎo)政府績效審計工作、規(guī)范政府績效審計行為的原則和標(biāo)準(zhǔn)，對開展政府績效審計工作起著規(guī)范和指導(dǎo)的作用。1994年修訂的美國政府審計準(zhǔn)則明確說明其工作范圍包括財務(wù)審計和績效審計兩個部分。在該準(zhǔn)則中規(guī)定了審計人員實施經(jīng)濟(jì)性和效率性審計、計劃項目的效果審計時應(yīng)有充分的計劃，并規(guī)范了績效審計計劃的內(nèi)容。加拿大的審計長法中也規(guī)定政府審計的范圍也已擴(kuò)大到“3E”審計領(lǐng)域。瑞典也制定了效益審計準(zhǔn)則和績效審計手冊

13、。而我國審計署自1989年起開始著手制定我國政府審計準(zhǔn)則，1993年3月審計署印發(fā)了中華人民共和國政府審計準(zhǔn)則（征求意見稿），1996年1月審計署提出了審計工作規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃方案，并于1996年底發(fā)布了38個國家審計規(guī)范，但這些文件主要針對財務(wù)審計而沒有一個專門的規(guī)范或準(zhǔn)則來規(guī)定政府績效審計。雖然在許多規(guī)范中也有“對效益進(jìn)行審計監(jiān)督”等字樣，但卻沒有具體的條文內(nèi)容。因此，借鑒西方國家已頒布的政府績效審計準(zhǔn)則和規(guī)范，積極推動我國績效審計規(guī)范建設(shè)，并在實踐中不斷探索前進(jìn)，將會有力地推動我國績效審計的發(fā)展。（四）以人為本，加速審計隊伍建設(shè)開展績效審計不同于財務(wù)審計，審計人員不僅要通曉會計、審計以及相關(guān)法律方面的知識，而且要具備數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運籌學(xué)、數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學(xué)科的知識。因此，績效審計需要多元化的知識結(jié)構(gòu)。同時，多元化的審計人員結(jié)構(gòu)也是績效審計得以順利開展的根本前提之一。開展績效審計，除了需要精通會計、審計等方面知識的人員以外，還需要精通工程、法律、計算機(jī)等方面知識的非財經(jīng)類的專業(yè)人員。為適應(yīng)這一特點，世界各國大多形成了多元化的審計人員結(jié)構(gòu)。反觀我國，目前審計機(jī)關(guān)絕大多數(shù)都是會計方面的人才，審計人員的知識結(jié)構(gòu)也比較單一，因此，我國政府審計機(jī)關(guān)的當(dāng)務(wù)之急是盡快培養(yǎng)適應(yīng)開展績效審計工作的人員，廣泛吸收具有法律、建筑工程、計算機(jī)等方面知識的專業(yè)人才，形成