安全生產(chǎn)行政執(zhí)法問題的思考

1、安全生產(chǎn)行政執(zhí)法問題的思考提高安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查的實(shí)效，促使企業(yè)提升安全管理水平，這是各級(jí)安監(jiān)部門面臨的一個(gè)重要課題。在執(zhí)法過程中，既要堅(jiān)持法律法規(guī)的剛性要求，又要注重方式方法的柔性，能夠用科學(xué)的方式方法，妥善處置各種矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法效果的最大化，保障安全，促進(jìn)發(fā)展。一、關(guān)于行政執(zhí)法的認(rèn)識(shí)問題存在偏差，承擔(dān)企業(yè)安全檢查員職責(zé)。原因分析：自身認(rèn)識(shí)不到位；政策導(dǎo)向；地方利益，為了保護(hù)發(fā)展環(huán)境影響執(zhí)法；企業(yè)自身缺乏主動(dòng)正確理解：行政執(zhí)法是負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的政府部門依法實(shí)施的一項(xiàng)具體行政行為；在法定的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，依照法律的規(guī)定和法定的程序，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為依法作出處理；不承擔(dān)企業(yè)隱患排查

2、職責(zé)。行政執(zhí)法的目標(biāo)：督促企業(yè)貫徹執(zhí)行國(guó)家安全生產(chǎn)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，建立安全生產(chǎn)工作機(jī)制，落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。二、安全生產(chǎn)行政執(zhí)法范圍存在模糊認(rèn)識(shí)，在實(shí)踐中出現(xiàn)很多實(shí)際問題。 原因分析：法律法規(guī)界定的范圍理解差異；地方對(duì)監(jiān)管執(zhí)法范圍界定出現(xiàn)偏差；系統(tǒng)自身的界定不明確正確認(rèn)識(shí)：從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位；安全生產(chǎn)法確定的屬地監(jiān)管原則；法律法規(guī)確定的部門職責(zé)范圍；安全監(jiān)管范圍的特殊規(guī)定。舉例:非法生產(chǎn)如何界定；行業(yè)部門管理單位如建筑施工、民爆、電力、電信、城市燃?xì)狻⒔煌ǖ?；家庭作坊式的企業(yè)如何監(jiān)管；事業(yè)單位從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管；關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管權(quán)限問題。三、安全生產(chǎn)適用法律依據(jù)運(yùn)用不準(zhǔn)確。原因分析：法律法

3、規(guī)體系以及適用規(guī)則了解不透正確理解：安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)（強(qiáng)制）.上位法優(yōu)于下位法，后法優(yōu)于前法，特別法優(yōu)于普通法，這是法律適用的基本原則；保障安全的政令，規(guī)范性文件（法律法規(guī)的細(xì)化，臨時(shí)性規(guī)定）。舉例:多部法規(guī)規(guī)范同一事項(xiàng)問題；規(guī)范性文件除上位法的補(bǔ)充細(xì)化外不能執(zhí)行；標(biāo)準(zhǔn)（強(qiáng)制性）適用問題。四、在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作指導(dǎo)思想上認(rèn)為多去查，查反復(fù)反復(fù)查，重復(fù)執(zhí)法原因分析：行政執(zhí)法工作的壓力；沒有形成有效機(jī)制正確理解：執(zhí)法計(jì)劃科學(xué)制定，做到全覆蓋；相互銜接，形成互補(bǔ)；減少頻次，延伸執(zhí)法深度，引導(dǎo)服務(wù)，持續(xù)改進(jìn)。五、執(zhí)法檢查責(zé)任問題，不去檢查失職，去檢查了出了事故還得承擔(dān)責(zé)任，如何更好地

4、履行職責(zé)問題。 原因分析：?jiǎn)栘?zé)機(jī)制尚需完善，安監(jiān)職責(zé)還是不準(zhǔn)確，自身對(duì)履行職責(zé)不確定。正確認(rèn)識(shí)：檢查的責(zé)任是有限的，檢查不可能面面俱到。執(zhí)法監(jiān)察有計(jì)劃、有步驟、有方式、有結(jié)果，盡到有限職責(zé)，形成閉環(huán)。執(zhí)法禁忌：準(zhǔn)備不充分；應(yīng)查未查出問題；查出問題不記錄；以罰代管；違規(guī)執(zhí)法等。正確對(duì)待問責(zé)，基層責(zé)任大，有準(zhǔn)備，有依據(jù)，有證據(jù)，能說明問題?？茖W(xué)執(zhí)法，創(chuàng)新求實(shí)效，是減少被問責(zé)的最好方式。檢查是有限的，不可能做到查完不出事故。六、地方政府為了為保護(hù)發(fā)展環(huán)境，保護(hù)企業(yè)利益，不讓處罰或者少處罰企業(yè)。原因分析：法制環(huán)境尚在完善之中；檢查多，處罰多；出于利益考慮正確認(rèn)識(shí)：大的環(huán)境無法改變或者無法徹底改變，只有

5、減少執(zhí)法頻次，提高執(zhí)法質(zhì)量，一邊達(dá)到預(yù)期效果。采取預(yù)先告知企業(yè)，聯(lián)合執(zhí)法，讓企業(yè)真正理解，真正重視。企業(yè)接受，我們的工作更好做。七、關(guān)于重查問題、重處罰，輕剖析問題原因，輕深層次整改，輕引導(dǎo)服務(wù)問題。原因分析：對(duì)行政執(zhí)法任務(wù)完成情況沒有一個(gè)科學(xué)的考量指標(biāo)；執(zhí)法的認(rèn)識(shí)有差距正確認(rèn)識(shí)：用最輕的處罰達(dá)到執(zhí)法目的；處罰應(yīng)與未履行職責(zé)最主要的責(zé)任相對(duì)應(yīng)；處罰應(yīng)嚴(yán)格遵循執(zhí)法程序；切忌不能讓企業(yè)認(rèn)為為了罰款去執(zhí)法，這種觀點(diǎn)需要扭轉(zhuǎn)。八、關(guān)于省局組織執(zhí)法檢查問題，與市縣溝通不夠，出現(xiàn)一些執(zhí)法沖突問題。原因分析：注重的是查企業(yè)，執(zhí)法工作沒有形成系統(tǒng)，不能做到全系統(tǒng)一盤棋，考量基層少，以至于造成很多事情不是很協(xié)調(diào)

6、，執(zhí)法效果也受到影響。正確思路：全省一盤棋；經(jīng)過深入謀劃，由下至上擬定執(zhí)法計(jì)劃；執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，扭轉(zhuǎn)過去基層能力弱的觀點(diǎn)；省局執(zhí)法工作調(diào)整，多一些引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督工作。必須解決：省市縣頻繁執(zhí)法問題；執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致問題；一些小企業(yè)不愿意管的問題；九、關(guān)于執(zhí)法程序的問題，由于我們特殊的執(zhí)法要求，很多程序不是嚴(yán)謹(jǐn)，有些程序后補(bǔ)。原因分析：一般檢查完就下整改、告知，一些內(nèi)部程序必須后補(bǔ)。正確認(rèn)識(shí)：程序上不能有瑕疵；關(guān)于集體研究程序必須嚴(yán)格遵循；切忌，未到期交罰款；不按程序規(guī)定更改處罰，在程序上出了問題；移送法院執(zhí)行存在困難，原則上不移送，企業(yè)不履行處罰義務(wù)采取行政措施；企業(yè)延期繳納罰款的要有程序；

7、對(duì)于企業(yè)未繳納完可以結(jié)案，但要有審批程序。十、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求與現(xiàn)實(shí)情況的差異問題，很多問題不能嚴(yán)格依照法律規(guī)定執(zhí)行。原因分析：法律體系的不完善；歷史原因形成的現(xiàn)狀；執(zhí)法會(huì)造成社會(huì)影響。正確處理：遵循法律宗旨，公開公正，和諧執(zhí)法，結(jié)合安全生產(chǎn)實(shí)際，發(fā)現(xiàn)問題并消除隱患的前提下，準(zhǔn)確靈活地運(yùn)用法律法規(guī)。舉例：對(duì)一些小企業(yè)，嚴(yán)格套用國(guó)家規(guī)范行不通；對(duì)一些大企業(yè)存在問題應(yīng)當(dāng)停，不能就簡(jiǎn)單地處理，經(jīng)過論證，在保證安全的條件下進(jìn)行整改；不能回避掩蓋。十一、企業(yè)重視程度提升，但對(duì)執(zhí)行國(guó)家安全生產(chǎn)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程缺乏主動(dòng)性，擔(dān)心被處罰不愿暴露問題，規(guī)避檢查。原因分析：法制環(huán)境問題；守法意識(shí)問題；解決思路：加

8、強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)法制意識(shí)和主體責(zé)任意識(shí)；做好執(zhí)法前的交流工作，通過耐心地與企業(yè)交流，最大限度地消除企業(yè)因擔(dān)心被處罰而掩蓋矛盾和問題的心理，積極地配合我們開展檢查；也可采取約談企業(yè)負(fù)責(zé)人等方式，達(dá)到我們的目的。十二、執(zhí)法檢查準(zhǔn)備不充分問題，包括一些督導(dǎo)檢查，為了完成檢查任務(wù)而去檢查，效果甚微，自身也留下隱患。原因分析：輿論導(dǎo)向；認(rèn)識(shí)不足執(zhí)法前的準(zhǔn)備工作（8個(gè)方面，僅供參考）：重點(diǎn)突出，目標(biāo)明確，方案細(xì)致，保障充分。充分利用專家的作用。1、按照有關(guān)文件、會(huì)議精神的要求和部署，明確執(zhí)法檢查的范圍、重點(diǎn)檢查內(nèi)容、方法步驟、工作要求等。2、結(jié)合年度執(zhí)法工作計(jì)劃，在分析當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢(shì)，掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況基

9、礎(chǔ)上，確定執(zhí)法檢查的重點(diǎn)企業(yè)。3、根據(jù)執(zhí)法檢查的范圍和重點(diǎn)檢查內(nèi)容，分析執(zhí)法過程中可能遇到的各種問題，對(duì)執(zhí)法隊(duì)組成、專家配備、執(zhí)法方式、程序、步驟以及執(zhí)法原則、標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)予以明確。4、根據(jù)地域差異、行業(yè)差異以及企業(yè)規(guī)模、類型方面存在的差異性，合理配備執(zhí)法力量，確保執(zhí)法檢查達(dá)到預(yù)期效果。5、明確對(duì)違法違規(guī)組織生產(chǎn)、存在重大安全隱患等嚴(yán)重違法行為的處罰以及自由裁量原則原則。6、對(duì)執(zhí)法檢查的工作要求、信息反饋以及宣傳報(bào)道等有關(guān)事項(xiàng)予以明確。7、執(zhí)法前培訓(xùn)，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程講解應(yīng)當(dāng)檢查的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)部位，分析可能出現(xiàn)的問題，提出整改防范的措施；8、執(zhí)法的紀(jì)律要求，做到和諧執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、廉潔

10、執(zhí)法。十三、執(zhí)法檢查的重點(diǎn)，實(shí)踐也遇到過很多情況，哪些屬于應(yīng)該查出的問題無法確定。原因分析：沒有很具體的分析，執(zhí)法準(zhǔn)備不充分安全檢查是發(fā)現(xiàn)問題的過程，是執(zhí)法監(jiān)察的核心工作，執(zhí)法監(jiān)察能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在于此，檢查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，該查到的部位一定要查到，發(fā)現(xiàn)問題要注意取證，保留證據(jù)，檢查完后要與企業(yè)當(dāng)場(chǎng)確認(rèn)。在檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)重大隱患危機(jī)安全時(shí)，要責(zé)令企業(yè)停止作業(yè)，立即排除隱患。管理資料檢查重點(diǎn)內(nèi)容（12個(gè)方面）：-安全教育培訓(xùn)開展情況，檢查三級(jí)教育是否開展，職工教育培訓(xùn)檔案記錄的內(nèi)容是否齊全，教育培訓(xùn)內(nèi)容是否適應(yīng)崗位需要，教育培訓(xùn)計(jì)劃是否制定，教育培訓(xùn)投入是否落實(shí)。-安全管理人員和特種作業(yè)人員持證上崗情

11、況，檢查主要負(fù)責(zé)人、安全負(fù)責(zé)人、安全管理人員、特種作業(yè)人員任職資格證書，登記臺(tái)賬。-安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及安全管理人員配備情況，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)人員超過300人的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，按照不少于千分之三的比例配備安全管理人員。-安全生產(chǎn)制度建設(shè)情況，一是檢查制度是否缺項(xiàng)，二是檢查制度是不是及時(shí)進(jìn)行了修訂，三是檢查企業(yè)制定的制度是否有針對(duì)性和可操作性。-建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”情況，檢查是否有預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告，預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告辨識(shí)出的危害和防范措施是否在設(shè)計(jì)中予以體現(xiàn)，是否按照程序履行了備案手續(xù)。-隱患排查治理開展情況，檢查隱患排查治理的制度是否健全，隱患排查治理臺(tái)賬記錄內(nèi)容是否完整，是否

12、按季度上報(bào)隱患排查治理分析報(bào)表。-應(yīng)急預(yù)案編制和演練情況，檢查綜合應(yīng)急預(yù)案、分項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制情況，備案審核情況，組織演練情況。-安全生產(chǎn)許可證情況，主要是檢查應(yīng)當(dāng)取得安全許可的企業(yè)，礦山企業(yè)，危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，建筑施工企業(yè)。-安全設(shè)備設(shè)施的檢測(cè)檢驗(yàn)情況，要求企業(yè)提供檢測(cè)檢驗(yàn)報(bào)告，查驗(yàn)檢測(cè)檢驗(yàn)報(bào)告是否合法有效。-重大危險(xiǎn)源點(diǎn)登記建檔檢測(cè)評(píng)估情況，檢查查重大危險(xiǎn)源檔案記錄，重大危險(xiǎn)源及有關(guān)安全措施、應(yīng)急措施等內(nèi)容，是否報(bào)安監(jiān)部門備案 。-危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存裝置安全評(píng)價(jià)情況，在查閱安全評(píng)價(jià)報(bào)告基礎(chǔ)上，還有對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核實(shí)。 -職業(yè)健康工作開展情況，重點(diǎn)檢查企業(yè)職業(yè)危害申報(bào)情況，告

13、知情況，職業(yè)健康檢查情況，企業(yè)健康檔案建立情況，作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)職業(yè)危害監(jiān)測(cè)情況。現(xiàn)場(chǎng)檢查重點(diǎn)內(nèi)容： 企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)管理是動(dòng)態(tài)的，安全檢查只是一個(gè)點(diǎn)一個(gè)面，不可能面面俱到。重點(diǎn)檢查的部位和環(huán)節(jié)：（10個(gè)）：-易燃易爆區(qū)域的防火防爆安全管理，安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查的重點(diǎn)區(qū)域。-有毒有害作業(yè)場(chǎng)所，主要涉及有毒有害氣體、粉塵，如液氨儲(chǔ)存區(qū)、鹽酸、硫酸、液氨以及各類工業(yè)粉塵等。 -高溫熔融金屬作業(yè)區(qū)，鋼鐵企業(yè)、機(jī)械鑄造、有色冶煉企業(yè)都存在。-危險(xiǎn)化學(xué)品的使用儲(chǔ)存，應(yīng)用面很廣，冶金、機(jī)械、輕工等行業(yè)企業(yè)都能涉及到。-用電安全，屬于安全管理基礎(chǔ)，變配電室，臨時(shí)用電，電動(dòng)工具等，幾乎所有企業(yè)都涉及到。-現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)安全問題，檢維修

14、作業(yè)、交叉施工作業(yè)、受限空間作業(yè)、高空作業(yè)及裝卸作業(yè)等。-機(jī)械安全防護(hù)問題。-特種設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)管理問題。-安全防護(hù)距離問題。-作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)勞保防護(hù)用品佩戴情況。十四、檢查過程中遇到專業(yè)障礙，提不出或者檢查提出的問題不成立，這種情況遇到不少。原因分析：行業(yè)繁多，專業(yè)技術(shù)準(zhǔn)備不可能面面俱到解決思路：對(duì)于專業(yè)欠缺，可以不查，讓企業(yè)自查或者準(zhǔn)備充分后再來檢查，最好在檔案里注明。對(duì)于提出的問題不成立問題，虛心接受，這也是正常的。對(duì)于有分歧的問題，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程確認(rèn)，難以達(dá)成一致的，待檢查結(jié)束后處理，但要有安全保障措施。十五、行政處罰如何做到準(zhǔn)確得當(dāng)，既達(dá)到懲戒、教育企業(yè)目的，又能夠讓企業(yè)接受。原因分析：法

15、制化進(jìn)程中，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致處罰不是目的，是手段，是對(duì)違法行為的懲戒。處罰是難題，涉及方方面面的因素，按照自由裁量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，盡量做到相對(duì)公平公正，有說服力。自由裁量原則，供參考： 1、對(duì)于存在主要負(fù)責(zé)人、安全負(fù)責(zé)人均未取得安全管理資格證書，安全管理機(jī)構(gòu)不健全的企業(yè)，屬于認(rèn)識(shí)問題，對(duì)應(yīng)處罰的問題按中高限執(zhí)行；2、明知故犯，不按指令整改、重復(fù)出現(xiàn)、現(xiàn)場(chǎng)違章和構(gòu)成重大安全隱患的問題，一律予以處罰；3、管理制度存在缺陷，制度沒有落實(shí)到位的問題，酌情予以處罰；4、由于企業(yè)認(rèn)知上存在差距，員工整體素質(zhì)存在缺陷，達(dá)不到安全要求的問題，原則上不予處罰，給企業(yè)整改機(jī)會(huì)。十六、如何引導(dǎo)企業(yè)做到舉一反三，全面整改

16、，執(zhí)法檢查達(dá)到事半功倍效果。原因分析：行政執(zhí)法自身問題；企業(yè)沒有真正重視解決思路：整改要求上，要求企業(yè)，對(duì)文書記錄問題按期整改。對(duì)于執(zhí)法檢查出的問題，企業(yè)往往表示立即整改，但從實(shí)際看，有些問題整改難度很大，需要引導(dǎo)服務(wù)，做好幫扶工作。對(duì)于整改難度大、投入大、整改時(shí)限長(zhǎng)的問題以及受企業(yè)認(rèn)知程度所限不知如何整改的問題，要進(jìn)行深入地研究，請(qǐng)專家?guī)椭?，出主意，想?duì)策，合理確定整改期限，讓企業(yè)用最科學(xué)的方法，以最小的投入，達(dá)到整改標(biāo)準(zhǔn)要求。同時(shí)，引導(dǎo)企業(yè)負(fù)責(zé)人注重安全意識(shí)的提升，注重管理制度的完善，注重員工安全素質(zhì)的加強(qiáng)，注重現(xiàn)場(chǎng)管理的強(qiáng)化。在隱患排查問題上，強(qiáng)調(diào)企業(yè)是主題，企業(yè)舉一反三，引導(dǎo)企業(yè)通過開

17、展自查，這既是防范事故的治本措施，也是避免被處罰的有效方法。十七、文書記錄詳實(shí)準(zhǔn)確，法言法語(yǔ)問題。實(shí)踐中一些文書記錄的問題表述不完整，不準(zhǔn)確。原因分析：基礎(chǔ)素質(zhì)需要提升，沒有引起重視解決思路：加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升素質(zhì)。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題的記載應(yīng)注意事項(xiàng)：盡量用簡(jiǎn)潔準(zhǔn)確的語(yǔ)言表述；法言法語(yǔ)，盡量用法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的表述方式；不完善、不準(zhǔn)確、不完整、存在差距等不詳盡的表述盡可能不用。十八、在執(zhí)法檢查過程中，堅(jiān)持尊重企業(yè)，維護(hù)法律的剛性要求，采取柔性工作方式解決問題。原因分析：服務(wù)意識(shí)欠缺，工作方法生硬。工作思路：執(zhí)法檢查保持溫和坦誠(chéng)的態(tài)度，不管遇到什么問題，都要耐心細(xì)致，原則問題不能讓步，認(rèn)真傾聽企業(yè)的意見和建議，對(duì)于企業(yè)的一些過激言論和行為，必須采取冷靜克制的態(tài)度，處理問題公開公正，要有說服力。十九、對(duì)于不整改、不履行法律義務(wù)企業(yè)的處理問題。原因分析：主觀上不想改，不想履行法定義務(wù)；想整改也想履行法定義務(wù)，但沒有能力或者認(rèn)知差距不懂得如何改。解決思路：對(duì)于后者可以積極幫扶，處罰也可以暫緩。對(duì)于前者情況，采取約談方式，實(shí)施黑名單管理或者采取其它切實(shí)可行的措施，促使其整改并履行法定義務(wù)。二十、放大執(zhí)法效果、提出安全監(jiān)管建議，總結(jié)提升執(zhí)法檢查水平問題。通過定期的執(zhí)法總結(jié)，從四個(gè)方面分析提出對(duì)策：1、需要政府給予支持解決的問題。安監(jiān)部門缺乏措施和手段，這是瓶頸