我國(guó)高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入實(shí)證分析

1、    我國(guó)高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入實(shí)證分析    摘要：“211工程”、“985工程”作為我國(guó)在高等教育領(lǐng)域投入力度最大的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，有效地配置資源對(duì)我國(guó)高等教育發(fā)展至關(guān)重要。由于缺乏制度化的保障，導(dǎo)致地方政府和主管部門的配套資金額度偏低，年度之間的投入波動(dòng)很大，重點(diǎn)建設(shè)投入占高等教育財(cái)政投入的比例也處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化共建機(jī)制，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的年度投入，明確重點(diǎn)建設(shè)投入的合理比例，形成穩(wěn)定持續(xù)的投入機(jī)制，為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施提供制度保障。關(guān)鍵詞：高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，投入機(jī)制，制度保障重點(diǎn)建設(shè)作為政府在高等教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重要政策，涉

2、及到不同層次、不同類型高校之間資源的重新配置。筆者從我國(guó)高等教育大眾化階段面臨的資源配置矛盾關(guān)系出發(fā)，以“211工程”、“985工程”為例，分析我國(guó)高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的總體投入、年度投入以及投入比例變化情況，對(duì)如何合理地構(gòu)建我國(guó)高等教育財(cái)政撥款制度、優(yōu)化我國(guó)高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入提出改進(jìn)建議。一、問題的提出建國(guó)初期，我國(guó)在高等教育領(lǐng)域即確立了重點(diǎn)建設(shè)政策。20世紀(jì)5080年代，我國(guó)相繼實(shí)施了重點(diǎn)大學(xué)、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、“七五”和“八五”重點(diǎn)建設(shè)等項(xiàng)目。20世紀(jì)90年代以來，國(guó)家先后開始實(shí)施“211工程”、“985工程”。作為我國(guó)建國(guó)以來在高等教育領(lǐng)域投入力度最大的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，這兩項(xiàng)工程的建設(shè)

3、目標(biāo)是打造若干所世界一流大學(xué)和一批高水平大學(xué)，屬于精英高等教育范疇。在我國(guó)當(dāng)前的高等教育大眾化階段，在資源有限的條件下如何做到既能提升精英高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，又能提高大眾高等教育的整體水平，是高等教育資源分配領(lǐng)域中的一道難題。如何處理精英高等教育與大眾高等教育兩個(gè)體系的關(guān)系，如何在兩者之間合理配置資源，深刻地影響著我國(guó)高等教育發(fā)展的整體方向。從重點(diǎn)建設(shè)高校的角度來看，自“211工程”、“985工程”實(shí)施以來，雖然重點(diǎn)建設(shè)高校的辦學(xué)條件得到明顯改善，但由于長(zhǎng)期投入的不足，與世界一流大學(xué)相比仍有明顯差距。同時(shí)，由于缺乏立法保障，沒有建立起制度化的重點(diǎn)建設(shè)投入機(jī)制，很難長(zhǎng)期保持比較穩(wěn)定的投入。從非

4、重點(diǎn)建設(shè)高校的角度來看，擇優(yōu)重點(diǎn)建設(shè)意味著擠占了他們的資源，需要從制度上保障對(duì)非重點(diǎn)建設(shè)高校的投入，避免高等教育的發(fā)展進(jìn)入失衡狀態(tài)。如此，就導(dǎo)致了一個(gè)看似兩難的困境：“211工程”、“985工程”等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投入力度雖然很大，但重點(diǎn)建設(shè)高校認(rèn)為投入仍然不足，并且來源不穩(wěn)定；非重點(diǎn)建設(shè)高校也多有抱怨，認(rèn)為重點(diǎn)投入擠占了高等教育資源，對(duì)于他們來講有違公平。在我國(guó)高等教育財(cái)政投入有限的情況下，如何建立起更加科學(xué)的財(cái)政撥款制度，如何合理地配置資源，最大限度地發(fā)揮資金的使用效益，已成為亟待解決的重要問題。筆者通過對(duì)“211工程”和“985工程”一、二、三期的總體投入、年度投入以及投入比例變化等方面進(jìn)

5、行分析，以期對(duì)上述問題作出回答。二、重點(diǎn)建設(shè)投入分析（一）總體投入變化情況自20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，我國(guó)政府對(duì)高等教育管理體制進(jìn)行了一系列改革，初步確立了由中央和地方兩級(jí)辦學(xué)、以省為主的管理體制。由于重點(diǎn)建設(shè)高校多數(shù)為中央部委直屬，中央部委為推動(dòng)地方政府配套支持部屬高校發(fā)展，采取了共建的形式，由國(guó)家教育主管部門（或行業(yè)主管部門）和地方政府（省、自治區(qū)、直轄市）對(duì)共建高校進(jìn)行共同出資或政策扶持傾斜、共同建設(shè)和管理，推動(dòng)部屬高校在建設(shè)世界一流大學(xué)和高水平大學(xué)的同時(shí)，積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。共建拓寬了學(xué)校的資金來源渠道，淡化和改變了學(xué)校的單一隸屬關(guān)系，在建設(shè)資金上實(shí)行國(guó)家、部門、地方共同籌集

6、的方式，國(guó)家和地方財(cái)政給予了較大的支持。由于我國(guó)“211工程”和“985工程”的投入資金沒有官方統(tǒng)一的發(fā)布平臺(tái)，表1中的數(shù)據(jù)是筆者通過不同渠道獲得的（其中部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于官方發(fā)布的報(bào)告，部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于媒體、網(wǎng)絡(luò)和研究報(bào)告，還有部分?jǐn)?shù)據(jù)無法獲得）：（1）“211工程”一期和二期投入數(shù)據(jù)來源于“211工程”部際協(xié)調(diào)小組辦公室主編的“211工程”發(fā)展報(bào)告（1995-2005）。（2）“211工程”三期中央專項(xiàng)資金投入數(shù)據(jù)來源于光明日?qǐng)?bào)2008年03月26日的報(bào)道“中央財(cái)政安排100億元開展211工程三期建設(shè)”，地方政府和主管部門的投入則沒有公布。（3）“985工程”一期數(shù)據(jù)來源于面向創(chuàng)新型國(guó)家的研究型

7、大學(xué)建設(shè)研究第95-96頁中的“表3-2：985工程一期建設(shè)34所高校的分類定位與資助經(jīng)費(fèi)”。（4）“985工程”二期中央專項(xiàng)資金投入數(shù)據(jù)來源于“985工程”建設(shè)報(bào)告編研組主編的“985工程”建設(shè)報(bào)告，但該報(bào)告只公布了中央專項(xiàng)資金投入數(shù)據(jù)，地方政府和主管部門投入則來源于“985”大學(xué)支持力度比“211”大幅增強(qiáng)（http：/從表1可以看出：“211工程”和“985工程”從一期、二期到三期的投入總量呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，累計(jì)超過1400億元。中央專項(xiàng)的增長(zhǎng)幅度高于地方政府和主管部門，中央專項(xiàng)資金從“211工程”一期的27.55億元增加到三期的100億元，從“985工程”一期的145.05億元增加到三

8、期的304.95億元。地方政府和主管部門的“211工程”二期投入甚至低于一期，“985工程”一期到三期雖然有一定的增加，但增長(zhǎng)幅度也明顯低于中央專項(xiàng)投入。（二）年度投入變化情況“211工程”和“985工程”采用專項(xiàng)形式進(jìn)行建設(shè)，有明確的建設(shè)周期，各期投入資金必須在建設(shè)周期內(nèi)使用。筆者將各期的總投入除以相應(yīng)的建設(shè)年限，平均到建設(shè)周期的各個(gè)年度，可以得到其建設(shè)的年度投入變化情況，圖1中的年度投入數(shù)據(jù)即由表1各期的投入除以相應(yīng)的建設(shè)年限得出。從圖1可以看出：“211工程”和“985工程”年度投入的波動(dòng)幅度很大，在1999-2001年、2004-2005年和2010-2011年形成三個(gè)高峰期，分別處于

9、“985工程”的一期、二期和三期建設(shè)期內(nèi)。在1995-1998年、2002-2003年和2008-2009年出現(xiàn)三個(gè)“洼地”，分別處于“985工程”一期啟動(dòng)之前和一、二期以及二、三期的過渡期。最高年份2010-2011年的年度投入達(dá)到三個(gè)較低年份的6-7倍。這種建設(shè)投入的大幅波動(dòng)使得學(xué)校無法從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。（三）投入比例變化情況如果僅僅從重點(diǎn)建設(shè)本身進(jìn)行分析，我國(guó)對(duì)重點(diǎn)建設(shè)的投入力度似乎并不算小，但重點(diǎn)建設(shè)投入作為國(guó)家對(duì)高等教育財(cái)政投入的一個(gè)組成部分，只有在綜合考察高等教育財(cái)政投入的總量、重點(diǎn)建設(shè)投入所占比例等方面才能對(duì)此有更加清晰的認(rèn)識(shí)。將重點(diǎn)建設(shè)年度投入除以當(dāng)年的高等教育財(cái)政

10、投入得到重點(diǎn)建設(shè)投入所占比例，能夠看出“211工程”和“985工程”投入占同期高等教育財(cái)政投入比例的變化趨勢(shì)。高等教育財(cái)政投入數(shù)據(jù)來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站，由于1995-1996年和2012-2013年的數(shù)據(jù)沒有公布，因此統(tǒng)計(jì)年限確定為從1997年至2011年。從表2可以看出：總體上來看，19972011年重點(diǎn)建設(shè)投入比例平均為5.74%；分年度來看，由于“985工程”一期建設(shè)投入力度較大，且當(dāng)時(shí)高等教育財(cái)政投入總量還處于較低水平，1999年和2000年重點(diǎn)建設(shè)投入占高等教育財(cái)政投入的1/4，達(dá)到最高點(diǎn)。如此高比例的投入影響了對(duì)非重點(diǎn)建設(shè)高校的投入，不具有可持續(xù)性。隨著近年來國(guó)家對(duì)高等教育財(cái)政投

11、入的增加，投入比例隨之回落，除了2004年和2005年達(dá)到10%左右以外，其他年份多在5%左右波動(dòng)，最低的2008年和2009年僅為1%多一點(diǎn)兒。三、結(jié)論與建議第一，通過共建，擴(kuò)大了重點(diǎn)建設(shè)高校的資金來源渠道，得到國(guó)家、部門、地方多方的支持，重點(diǎn)建設(shè)投入總體處于增長(zhǎng)狀態(tài)，但與中央專項(xiàng)相比，地方政府和主管部門的配套資金額度明顯偏低且不穩(wěn)定。建議進(jìn)一步深化共建機(jī)制，明確共建方的責(zé)權(quán)利，明確地方政府和主管部門對(duì)共建高校的政策保證和經(jīng)費(fèi)支持，將部屬高校的改革發(fā)展納入地方和部門的總體規(guī)劃中，將配套資金納入地方和部門財(cái)政預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和持續(xù)的投入。第二，由于“211工程”和“985工程”有明確的建設(shè)周

12、期，各期投入資金必須在建設(shè)周期內(nèi)使用完畢，各期建設(shè)之間有過渡期，缺乏連貫性，并且最高年份的年度投入達(dá)到最低年份的7倍之多，年度投入的波動(dòng)幅度很大，重點(diǎn)建設(shè)高校無法從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。建議從國(guó)家層面制定高等教育重點(diǎn)建設(shè)總體規(guī)劃，通過人大立法等手段，建立制度化的重點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)各期建設(shè)的無縫銜接，保持投入的連續(xù)性，為學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和建設(shè)提供保障。第三，從重點(diǎn)建設(shè)投入占高等教育財(cái)政投入的比例來看，從占比最低年度的1%到最高年度的25%，波動(dòng)幅度非常之大，重點(diǎn)建設(shè)投入缺乏預(yù)期性，既不利于重點(diǎn)建設(shè)高校的可持續(xù)發(fā)展，又可能損害非重點(diǎn)建設(shè)高校的利益。建議以制度化的形式明確合理的重點(diǎn)建設(shè)投入比例，既

13、可以使重點(diǎn)建設(shè)投入隨著國(guó)家高等教育財(cái)政投入同步增長(zhǎng)，又不會(huì)擠占非重點(diǎn)建設(shè)高校的投入經(jīng)費(fèi)，避免高等教育的發(fā)展進(jìn)入失衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)精英高等教育與大眾高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。參考文獻(xiàn)：1潘懋元.大眾化階段的精英教育j.高等教育研究，2003（6）：1-5.2劉念才，周玲.面向創(chuàng)新型國(guó)家的研究型大學(xué)建設(shè)研究m.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：95-96.3“211工程”部際協(xié)調(diào)小組辦公室.“211工程”發(fā)展報(bào)告（1995-2005）m.北京：高等教育出版社，2007：13.4“985工程”建設(shè)報(bào)告編研組.“985工程”建設(shè)報(bào)告m.北京：高等教育出版社，2011：14.5徐小洲，徐嵐.重點(diǎn)與均衡：兩岸三地大學(xué)發(fā)展策略的